不丹与印度.中国关系简述

不丹与印度、中国关系简述

摘要：不丹地处印、中两国之间，与两国皆有较复杂的历史渊源。不丹与印

度长期保持着“特殊的友谊”，在外交上由印度指导，在经济上依赖，军事教育

等各方面受印度影响颇深。而作为至今未与中国建交的国家，不丹与中国在边界

划分等问题存在着分歧，但在政治、经济等领域的交流也在逐渐扩大。

关键词：不丹 印度 中国 关系

一、不丹社会历史概述

不丹全称为不丹王国，别称是“雷龙之国”、“高山王国”，位于亚州南部，

南亚次大陆北部，坐落在喜马拉雅山南麓。东西长约300公里，南北宽约170

12公里，国土面积为38394平方公里（另一说为46500平方公里），现在的首都为

廷布，国王为吉格梅·凯萨尔·纳姆耶尔·旺楚克。不丹人口大约有698950人

(2001年)3，以宗卡语为国语、英语为教学和官语，夏却普语和洛昌语是两种最

主要的方言。不丹人口构成中包括不丹族、尼泊尔族，还有部分土著人和移居者。

以藏传佛教（噶举派）为国教，另外，尼泊尔族居民信奉印度教。

不丹全国划分为4个行政区、20个宗(县)，为世袭君主制国家。2007年12

月，不丹进行了上院选举，并于2008年3月，举行首次下院选举，成立首届民

选政府，这标志着不丹开始向君主立宪制转变。2008年7月不丹颁布了首部宪

法。

经济上，不丹为最不发达国家之一。2009年，在联合国发展署发表的全球

人类发展报告中，不丹排名第132位。不丹目前以农业为主，其产值占国内生产

总值的33%4。自然资源丰富，森林覆盖率高达72.5%5。优美的自然环境、浓郁的

民族风情、独特的地理环境吸引了大量游人，因此旅游业已经是是不丹外汇的重

要来源之一。不丹工业基础薄弱，对外贸易发展较缓，仅与20多个国家或地区

建立了贸易关系，主要在南盟成员间进行，而印度是其最重要的经济贸易伙伴。

由于经济较落后，因此不丹的经济建设严重依赖外国和国际组织援助。

外交上，不丹以维护独立和主权、实现经济自力更生为对外政策的两大主要

目标。主张大小国家一律平等，奉行不结盟政策，在和平共处基础上同所有国家

发展友谊和合作，特别是同邻国友好相处。不丹于1971年加入联合国，目前是

约75个国际组织的成员国，已经同印度等25个国家及欧盟建立外交关系，在纽

约和日内瓦设有常驻联合国代表处，在印度、孟加拉国、科威特和泰国设有使馆，

在14个国家设有15位名誉领事。印度和孟加拉国在不丹设有使馆。但至今未和

中国建交。

二、不丹与印度的关系

不丹与印度关系密切，双方的关系可以追溯到英国侵略南亚时起。不丹在

18、19世纪与英国先后签订了和平条约、《辛楚拉条约》、《普那卡条约》等不平

等条约受英国的管理、控制。而后，印度接替英国管理不丹，双方的关系非常独1

2 资料来源于中华人民共和国外交部官网 朱在明、唐明超、宋旭如编著：《不丹》，北京：社会科学文献出版社，2004年12月，第1页

3 不丹《色昆尔》新闻在线2004年1月10日

4 朱在明、唐明超、宋旭如编著：《不丹》，北京：社会科学文献出版社，2004年12月，第150页

特，在政治、经济、军事、经贸等多方面保持着密切的关系。

（一）政治关系概述

1947年英国殖民势力撤离南亚后,印度继承其衣钵,把不丹视为自己的势力

范围。1949年8月8日,印不签订《永久和平友好条约》。根据该条约,不丹在对

外关系上必须接受印度政府的“指导”，而印度作为补偿则每年向不丹政府提供

500万卢布的抵偿金，并归还32平方英里的不丹领土迪万吉里。

20世纪50年代，不丹的外交基本由印度代理。1959年8月28日,印度总理

尼赫鲁在印度人民院声称,“保护不丹的领土完整和边境是印度的责任”，单方面

宣布充当不丹的“保护人”。

20世纪60年代，印度加强了对不丹各方面的控制。例如，1963年,印度派

遣文官纳里·鲁斯托姆杰成为了不丹政府的印度“顾问”。虽然在1964年不丹首

相吉格梅·多吉尔遇刺后,印不关系一度受到影响。但是同年8月代理首相伦杜

普·多尔吉访问印度后两国关系又恢复正常。而1966年不丹国王旺楚克访问印

度时表示,同意印度扩大援助规模。同年,印度政府同意创议万国邮政联盟接受不

丹为会员国。1968年不丹接受一名印度“协商合作计划和两国政府的联络员”

作为印度的特别官员。在经济、教育、军事等其他领域，印度也加强了渗透和控

制。

20世纪70年代，印不两国领导人互访频繁。1975年印度吞并锡金后引起不

丹的不安,旺楚克国王从1975年起连续3年访问印度和协调两国关系。除了与印

度进行协调之外，不丹也开始谨慎地加强反对印度控制，争取独立外交的斗争。

不仅发表相关言论、要求印度削减驻不人员，同时积极扩大对外交往，加入多种

国际组织和区域性合作组织，在国际舞台发出与印度不同的声音。1979年在哈

瓦那举行的不结盟运动会议上,不丹支持民主柬埔寨保持其在联合国的代表权,

采取了一种与印度相左的立场。同年，不丹在联合国大会上投票反对印度在柬埔

寨问题上的立场，谴责越南入侵柬埔寨。这一行动表明，“不丹在国际舞台上的

活动已经不再完全看印度的脸色行事”6。

20世纪80年代以来，不丹与印度在发展与国际事务上可谓是合作与矛盾并

存。1986年双方由于种种原因关系受到影响，1993年8月双方的“传统友谊”

基本恢复。随后，在尼泊尔难民问题、印度核试验问题等方面，两国相互支持、

合作。

进入21世纪后，双方“特殊关系”进一步发展，政府和民间交往更加密切，

双边合作范围扩大，在南亚区域合作、反恐等方面都开展了广泛的讨论和合作。

例如，2007年8月，双方签署了《2007 印度—不丹友好条约》，标志着两国关

系进入了一个新的历史阶段。

（二）经济关系概述

由于经济建设较落后，不丹的经济建设严重依赖外国和国际组织援助，长期

以来，印度是不丹最重要的经济贸易伙伴和最大的援助国。

1．经济援助

印度出于自身安全以及周边力量扶植等多方面的考虑，在经济上给不丹较多

的帮助。在1950年——1960年底的10年内,印度给不丹各发展计划提供300万

卢比的援助,这还不包括每年给不丹的50万卢比津贴。7

印度计划委员会曾帮助不丹制订第一个和第二个五年发展计划草案，并提供

了全部发展资金（第一个计划为1.75亿努,第二个则是2.022亿努）。“三五”计

划中，印度资金占90%，“四五”计划中占77%，“五五”计划中为30.2%，“六五”

计划中占42.1%，“七五”计划中占31.9%，“八五”计划中占27.6%，“九五”计

划则为29%。据统计，在前8个计划中（1961年——2002年），印度共提供了592

亿卢比的资金和技术援助。8

2．工程援助

印度在交通、通信、能源等基础设施建设方面对不丹提供了大量的援助，不

丹所有的区际公路由印度出资、设计、施工，所有的大型工程建设项目由印度出

资，例如帕罗机场、楚卡水电工程、不丹广播电台、塔拉水电站等。

3．经贸往来

印度与不丹经贸关系建立较早。1865年、1949年双方都曾签订过一些条约。

1972年印度与不丹签订第一个为期10年的贸易和过境条约。而在1978年前不

丹的对外贸易除了仅与澳大利亚、新西兰和日本等国有有限贸易外,全部与印度

进行。经过协商，1978年3月，根据印不签订的协议,如果不丹可供出口的剩余

物资印度不需要的话,可允许销售给第三国。1983年12月27日,印不签订了第

二个贸易和过境条约,为期5年, 1988年期满。1990年3月2日,印不签署第三

个贸易和过境条约。目前，由于地理、历史等原因，印度仍是不丹进出口贸易的

最大市场。

（三）军事关系概述

不丹与印度的军事关系建立于20世纪60年代初期，目前已建立了较为特殊

的双边军事关系，印度一直承诺对不丹的安全负有完全责任。1955年印度答应

帮助不丹训练军队，提供一切经费和后勤保障。1963年3月印度按照本国陆军

的组织编制对不丹皇家陆军进行了重新改编。印度除了在军事训练、武器装备、

后勤保障等方面提供帮助外，还在不丹境内常驻工程部队帮助修建军事设施，同

时在军事安排等方面对其进行“指导”。

三、不丹与中国的关系

（一）中不关系历史溯源

不丹在清代史书中被译为“布鲁克巴”,当时,不丹与清朝尤其是西藏地方政

权有非常复杂的关系。18世纪20—30年代之交，也就是清雍正后期，不丹发生

了大规模内乱，西藏地方政府首脑颇罗鼐、驻藏大臣等应邀派遣使者前去解和，

使不丹成为了清朝的藩属。不丹同西藏地方政府的宗藩关系正式确立下来后，不

丹在每年固定的时间内要派人到拉萨向达赖喇嘛朝贡问安,汇报情况,听取指示。

不丹德布和一些重要官员的最后任命必须通过以达赖喇嘛为首的噶厦的同意和

授权,否则是无效的。不丹派出人质常驻拉萨,这一被称为洛恰(罗卡)的制度一直

到1959年才终止。而雍正以来,曾有数批清朝驻藏官员出使不丹，光绪三十四年

（1908年）三月，马吉符成为出使不丹的最后一位驻藏官员。在此次出使中，

他获取了英国已经在侵略不丹的证据。之后由于清政府的内外交困以及英国殖民7

王鸿余：《印度与不丹关系剖析》，《南亚研究季刊》，1997年第1期

者的蓄谋，中国中央与西藏的隶属关系被歪曲、割裂，中国与边疆诸篱藩的关系被挑拨。不丹同锡金、尼泊尔一样，成为了英国入侵西藏时被利用、控制的基地和羽翼。

新中国成立后，不丹与新中国的交往总体是好的，但其中由于中印问题，也存在着一些波折。时任不丹首相多尔吉曾在1959年、1960年、1962年多次发表言论，表示中国没有入侵不丹，不丹决心置身于中印边界冲突之外。1971年，不丹代表在联合国大会上投票赞成恢复中华人民共和国在联合国一切合法权利的提案。1984年，不丹代表团访问中国，这是新中国成立后访华的第一个不丹官方代表团。此后，中不双方就边界等问题有过多次的谈判，在其他领域也有不少互动。

（二）中不关系发展现状

1．政治双边关系

中国与不丹迄未建交，但保持友好关系。不丹同中国，特别是同中国西藏地区有着悠久的历史关系和现实联系。

1971年，不丹投票赞成恢复中国在联合国的合法席位。自1979年起，两国领导人每年均互致国庆贺电。而1984～至今，双方共举行了19轮边界会谈。在台湾问题上，不丹支持我国立场。可以说，中不两国在国际和地区事务中保持了良好的合作。

而目前影响中不两国关系的除了中不边界仍然未划定之外，印度对中国的忌惮以及对不丹的军事“指导”是非常重要的影响因素。

2．双边经贸关系

中不双边贸易额很小。2000年中国对不丹进出口总额为195.4万美元。2001年约160万美元。2002年约为100万美元。2003年约为197. 7万美元。2004年1-6月份为21.9万美元。9

3．重要双边协议

迄今为止，中不双方就边界问题举行了19次会谈，也达成了一些共识，签署了一些协议。

1998年，中不双方在北京举行了第12轮边界会谈，签署了《中华人民共和国政府和不丹王国政府关于在中不边境地区保持和平与安宁的协定》。

2000年1月12日，中不两国政府就不丹在澳门特别行政区保留名誉领事馆事以换文形式达成协议。

2004年4月27日，中不两国政府就不丹在香港特别行政区设立名誉领事以换文形式达成协议。

4．在其他领域的交往与合作

中不在文化、教育等其他领域的交往刚刚起步。应不丹政府要求，中国于2001年起向不丹提供少量政府奖学金。但目前不丹尚未派出留学生来华学习。2001和2002年，两国审计部门之间开始互访。

（三）中不关系存在的主要问题

1．不中边界问题

中国与不丹的边界至今未曾正式划定。两国行政管辖的传统习惯线是:西起中国、不丹、锡金三国交界的吉布马珍山，向东到大约东经91°31'，北纬26°53'http://www.fmprc.gov.cn/chn/gxh/tyb/

的中国、不丹、印度三国交界点，总长大约为550公里。

为了边界问题，从1984年4月，不丹政府派出一支7人代表团到京与中国进行首轮边界谈判开始，至今共进行了19次谈判，第19轮边界会谈于2010年1月11日至13日举行。在1998年12月8日的第12轮边界会谈期间，双方签署了《中华人民共和国和不丹王国政府关于在中不边境地区保持和平与安宁的协定》，同意在问题解决前，维持边界现状，不单方面采取任何行动改变边界现状。中不双方通过多次谈判、磋商，虽然没有完成划界，但是双方均多次表示重视两国友谊，愿继续努力，在过去谈判基础上继续友好协商，并推动各领域交往合作。

2．流入不丹的西藏人问题

1959年，达赖集团在叛乱被平息后，裹挟了大批西藏人出逃，其中有6400多人逃入不丹。当时不丹政府迫于印度的压力，接受了这批藏人，并分散安置在了廷布、卡消克、卡布吉等8个地方。由于风俗、宗教等方面相似，这批藏人在1974年前与当地不丹人相处较好。但是在1974年初，某些藏人被利用，参与了不丹王室的内部斗争，其他在国王加冕典礼上谋害国王。流亡不丹的藏人由于参与了政变，并与达赖集团保持着密切联系，因而被不丹政府视为影响稳定的危险分子。对此，不丹政府采取了一系列强硬措施，防范和控制流入不丹的西藏人。在20年代80年代后，不丹政府对于从西藏逃入不丹的藏人所采取的政策是“一律遣返西藏”。并在开展“复习传统文化运动”时，强令在不丹定居20年以上的外来人口加入不丹籍，同时驱逐不符合要求的外来人口。这使得达赖集团不得不将这些人集中到印度去。同年，不丹国民议会通过了7号决议，批准愿意离开的1544名藏人离境。由于达赖政府与现在定居在不丹的藏人之间仅有少量联系，再加上这些人已基本同化为不丹人，因此流入不丹的西藏人问题基本成为历史问题，目前已经不是成为影响中国和不丹两国关系的重要问题了。

3．印度的介入与干涉

中国与不丹的关系总体而言是友好的，出现的一些问题也与印度的介入和干涉有关。印度由于长时间控制着不丹，与中国存在着激烈的竞争以及领土纠纷，再加上是美国的盟友，种种原因使得印度在中国与不丹关系发展中经常扮演着反面角色。

首先是在中不建交上一事上。虽然有其他方面的因素，但是印度也是非常重要的原因。历史上不丹外交长期由印度“指导”，而且中印边界问题也长期困扰着不丹，因此暂不与中国建交也是为了避免夹在中印两个大国之间, 引起不必要的纠纷。

其次是中不边界问题的解决。从某种意义上说，印度在这个问题的发展过程中起了很大的影响作用。在20世纪70年代以前这个问题一直是被归入中印边界谈判的范围，不丹在这个问题上并没有主动权，而且很多争议地区是由于印度政府直接或间接的作用造成的。1976年前后，不丹政府曾打算主动与中国谈判解决边界问题，扫除两国关系正常化的障碍。但是由于印度的介入，不丹只得以“材料准备不足”为由，放弃了这次努力。而关键原因在于印度出于种种考虑，并不愿意看到中不边界问题先于中印边界问题解决。

最后是印度对不丹军队的控制问题。近年来，印度除了增加向不丹派驻“军事训练团”人数、派遣军事顾问之外，也加大了对不丹军队的控制。这些举措有很明显的针对中国之嫌。中国、不丹、印度三国相邻，接壤地区多为重要的军事地段，不容放弃。印度对于这些地段的部署非常重视，而不丹则是其中重要的基地和缓冲区。不丹军队总司令巴托·策林也承认，在印度的要求下，不军大多集

结在与西藏接壤的北部地区，特别是2007 年11 月发生所谓“中国军队摧毁在中、印、不三国交界的多兰河谷无人驻守的印度前哨站”事件后，不军更是在印度军事顾问强烈要求下，加强了在当地的武装巡逻。10

四、对印不、中不关系发展趋势的思考

（一）对不丹与印度关系发展趋势的思考

不丹位于中国和印度之间，战略地位十分重要。不丹与印度之间一直有着非常密切的联系，将印度作为对外交往的重心，与印度的关系也是不丹对外关系中最重要也是最基本的关系。两国之间的“特殊关系”不仅持续了很长的一个历史时期，即使到今天，这种关系并没有消失。到目前为止，印度基本达到了对不丹进行政治、经济、军事等方面控制的目的，不丹也达到了既保持国家主权与独立，

11又与印度保持“特殊的友谊”的双重目标。

两国的关系在今后很长一段时间内将基本维持目前的模式，笔者浅以为主要有如下几个原因：

1．地理和历史原因。印度和不丹在地理上是邻国，而且历史上有非常复杂的关系，不丹长期接受印度的控制，很难完全脱离印度。

2．地缘政治和选择需要。不丹作为一个处于印度和中国之间的小国，很难完全做到公平、中立，必然需要一定的倾向性。与中国相比，印度在近现代与不丹的接触更多，影响更深。

3．现实利益因素。印度的影响已经深入到不丹的政治、经济、军事以及文化教育等各个方面，对不丹人民的日常生活和社会运作产生了不可忽视的巨大影响。维持现在的模式有不少现实利益，而且暂时还没有更合适的实现双边关系的模式。不丹领导人曾经宣称，不丹同印度的关系可以作为其他南亚国家处理对印度关系的“蓝本”12。

4．国民满意度较高。不丹虽然国小，但是目前幸福指数最高的国家。不丹并没有多大的野心，容易满足目前的生活。

5．印度需要利用不丹抗衡中国。印度历来把不丹视为中国与印度之间的缓冲国，例如在不丹驻扎“军事训练团”。目前与不丹的关系有助于印度既巧妙地控制着不丹，降低被国际舆论斥责为“干涉他国内政”的风险，也能利用不丹的地理、军事等资源制衡中国。

2007年2月8日，印度外交部长穆克吉与来访的不丹国王吉格梅·凯萨尔·纳姆耶尔·旺楚克在印度首都新德里签署《2007 印度—不丹友好条约》，该条约是57 年前两国签订的《印度—不丹永久和平与友好条约》的“升级版”。不丹国王在签字之后表示，新条约改变了不印两国关系的实质，即不丹从过去的附属地位变为现在的亲密朋友和平等伙伴。13然而，从条约的具体内容分析，可以看出，不丹在内政外交上并没有完全独立，印度仍能约束不丹的行为。

总而言之，双方出于各自的利益与考虑，将在很长一段时期内保持“特殊友谊”的基本模式，但会在控制与反控制中不断调整关系。

（二）对不丹与中国关系发展趋势的思考 10

11 赵岩：《印加大对不丹军队控制力度》，《中国国防报》第003版，2010年6月15日 朱在明、唐明超、宋旭如编著：《不丹》，北京：社会科学文献出版社，2004年12月，第301页 12 同上

长期以来，不丹对中国采取的是“既不得罪，也不亲近”的政策，“不得罪”是因为中国为大国，作为小国的不丹不敢有太多的过分举动；“不亲近”是相对于不丹对印政策而言的，面对两个强大的邻国，要在它们之间做出选择，必然要综合考虑各个方面的因素。14的确，就现实而言，中国并不能给不丹比印度还大的利益，因此无法使不丹为了与中国有突破性的发展而开罪印度，与中国保持现在的状况未为是一种较好的策略。

不丹虽然未与中国建交，但是国际舞台上对中国却一直是友好的，也多次表示高度重视对华关系，致力于尽早解决两国边界愿同中方一道努力，推动各领域交往合作。而随着全球化进程加快，中国国力的提升以及不丹摆脱印度控制的意愿增强，两国间的交往较以往有更加频繁，交往范围也逐渐扩大。总之，虽然有某些国家的介入和干涉，但不丹与中国仍将加强交流与往来，继续稳定和发展现有关系，寻找新的契机和突破点。

参考文献：

1．刘建：《不丹的对外关系》，《南亚研究》，2006年第2期

2．刘水明、吴迎春、蒋安全、任彦：《不丹政要接受本报记者专访时表示对不中关系未来充满信心》，《人民日报》第003版，2007年2月6日

3．王耀东：《中国不丹举行第 19 轮边界会谈》，《文汇报》第006版，2010年1月13日

4．朱在明、唐明超、宋旭如编著：《不丹》，北京：社会科学文献出版社，2004年12月

5．不丹《色昆尔》新闻在线，2004年1月10日

6．任彦：《顺应时事，加强合作，印度不丹签订新条约》，《人民日报》第003版，2007年2月22日

7．赵岩：《印加大对不丹军队控制力度》，《中国国防报》第003版，2010年6月15日

8．王鸿余：《印度与不丹关系剖析》，《南亚研究季刊》，1997年第1期

9．扎洛：《清宫档案中有关颇罗鼐平息不丹内乱之史料》，《西藏研究》，2004年第4期

10．房建昌：《清光绪末年驻藏官员马吉符及其出使不丹记》，《中国边疆史地研究》，1994年第1期

11．中华人民共和国外交部官网http://www.fmprc.gov.cn/chn/gxh/tyb/

12．陈继东主编：《当代印度对外关系研究》，成都：巴蜀书社，2005年9月

13．（印）G·N·梅赫拉著，伊建新译：《不丹——静龙之国》，西藏社会科学院西藏学汉文文献编辑室编印