从东盟一体化进程看东亚一体化方向

从东盟一体化进程看东亚一体化方向

东亚一体化始于东盟的一项倡议。早在1990 年12 月, 马来西亚总理马哈蒂尔就敏锐地看到东亚面临着欧洲和北美两大经济集团的挑战, 从而呼吁建立由东盟和中、日、韩三国组成的“东亚经济集团” (EAEG) 。马哈蒂尔建议该集团由马来西亚出面组织, 日本起主导作用, 中国则发挥重要作用。但由于这一倡议遭到美国的反对, 日本因此回避表态。当时, 只有中国明确表示支持。 后来这个建议也得到了东盟其他各国的赞同。

但由于美国的打压、澳大利亚的强烈不满和“集团”一词本身所具有的封闭性和排他性, EAEG难被国际社会接受。为此, 东盟于1992 年10 月将其更名为“东亚经济核心论坛”( EAEC) , 试图淡化“经济集团”的封闭性和排他性。尽管EAEC 最终也未成功, 但东盟没有放弃推动东亚一体化的努力。1994 年, 东盟倡议召开“亚欧会议” (ASEM) , 并得到欧盟的响应。而ASEM 中的亚洲成员就是EAEG的预定成员。东盟巧妙地借助欧洲力量,排除美国的干扰, 使东盟和中日韩作为一个集体, 于1996 年首次以地区的名义出席了首届亚欧会议, 迂回地实现了“东亚集团”理想。这可视为东亚一体化的前奏曲。

1997 年7 月, 一场史无前例的金融风暴席卷东亚, 使高速增长的东亚经济跌入深渊。12 月, 在大难临头的关键时刻, 东盟邀请中日韩三国在吉隆坡召开了东亚领导人非正式会议, 共商对策, 由此拉开了东亚合作的序幕。此后,“东盟加中日韩”逐渐成为东亚一体化的机制。

1997 年是东亚区域合作历史上一个真正的转折点。虽然早在20 世纪60年代, 日本民间就提出建立“泛太平洋组织”、“亚洲经济合作机构”和“太平洋自由贸易区”等设想, 但直到1997 年, 东亚地区仅有东盟一个区域一体化组织。同年, 世界GDP 排名前30 位的经济体中, 只有日本、中国、韩国、中国台湾、中国香港这五个经济体没有加入任何一体化组织, 而它们都属于东亚。但是, 自1997 年底起, 以“东盟加中日韩”机制为开端, 东亚一体化进程开始启动。此后, 各类双边自由贸易协定(FTA) 在东亚地区大量涌现, 使东亚成为全球区域经济一体化第三次浪潮的主角。

1999 年11 月第三次“10 + 3”领导人会议的召开是东亚一体化历史上的一个里程碑。会议就推动东亚地区合作的原则、方向、重点领域达成了共识, 发表了《东亚合作联合声明》。韩国总统金大中在会上倡议成立“东亚合作展望小组”, 旨在对东亚合作的进程与目标进行规划。值得一提的是,金大中是继马哈蒂尔之后东亚又一位极具远见的区域主义政治家。早在1993年, 他就提出“韩、中、日与东南亚联合起来就可以立足世界”的观点。可惜的是, 他的主张在其离任后未能延续, 致使韩国对东亚一体化的建树有限。

2001 年, 东亚展望小组提出建立“东亚自由贸易区”和“东亚共同体”的长远目标。“东亚共同体”不仅仅包括经济领域, 还包括安全和社会文化方面。2002 年, 第六次“10 + 3”领导人会议通过了东亚展望小组的报告。这表明, 东亚各国已就东亚一体化的目标达成共识。

然而, 东亚展望小组提出的目标是很笼统的。“东亚自由贸易区”和“东亚共同体”构想都缺乏细节, 更没有路线图, 难以操作。事实上这也不奇怪。东亚地区的多样性、利益上的差异性、历史纠葛和地缘政治的复杂性都大大超过了欧洲, 所以东亚各国要就一体化的具体目标和路径达成一致决非易事。即使设计好了细目标和路线图, 也未必能顺利实施。因为, 迄今东亚一体化仍然没有任何硬的有约束力的机制, 而且可能在较长时期内很难建立起这样的机制。

虽然东亚一体化在过去的10 年已经取得很大的成就: 从无到有(“10 +3”出现是东亚一体化零的突破) , 从少到多(目前已有东盟、“东盟+ 1”、“东盟+ 3”、中日韩和东亚峰会五种机制) , 但现在东亚一体化依然面临重重困难。除主导权这一敏感问题外, 目前至少还有三大困惑: 东亚的认同在哪里? 东亚共同体的“共同”程度有多高? 东亚一体化的路径又在

哪里? 以下略作说明:

首先, 东亚的认同在哪里? “东亚认同”所包括的内容至少有三方面:区域认同、文化认同、价值观认同, 其中区域认同是最基本的认同。根据欧洲的经验, 没有区域认同, 一体化难推进, 更难巩固。区域认同问题在欧洲与北美的一体化进程中都不存在。虽然这两大区域的一体化范围也在逐渐扩大, 但新成员都来自本地区, 有天然的区域认同感。而东亚则不然, 自从“东亚峰会”出现后, 原有的以“10 + 3”为范围的“东亚”区域认同被打破。来自南亚的印度和来自大洋洲的澳大利亚、新西兰加入东亚一体化进程, 使东亚的区域认同变得不确定了。以后东亚峰会还可能增加新成员, 如果继续沿袭东盟提出的三条标准来办, 那么东亚今后将变得无区域认同可言。区域认同的缺失, 无疑会加大文化认同和价值观认同的难度。目前文化认同和价值观认同在“10 + 3”范围内已经面临不小的困难, 在“10 + 6”或更大范围内将更加困难。

其次, 东亚共同体的“共同”程度究竟要多高, 又能否做到? 撇开政治、社会、文化方面不谈, 仅就经济方面而言, 未来的“东亚经济共同体”将是一个什么程度的一体化组织? 是欧盟那样的高度一体化组织, 还是东盟那样的低度一体化组织或者是介于二者之间的中度一体化组织? 或其他创新模式? 而共同体的“共同”程度又与成员国的经济成熟程度有关, 无疑,成员国的经济发展水平差别越大, 一体化的程度将越低。把来自不同区域、经济发展水平不同、文化和价值观不同的成员捆在一起, 硬从不同中求“共同”, 会大大增加一体化的难度, 降低一体化的程度, 加大一体化成本。从东亚的情况来看, 高标准的经济共同体恐怕很难实现, 但最低的经济共同体的标准和模式又在哪里呢? 谁能为东亚共同体指路呢?

再次, 东亚一体化的路径在哪里? 按照东亚展望小组提出的目标, 东亚一体化的第一步是建立“东亚自由贸易区”, 然后过渡到东亚共同体。目前,东亚区域内双边自由贸易协定(FTA) 已有不少, 但还没有任何的多边自由贸易协定和相关的制度框架。究其原因, 是东亚各国对于怎样建设东亚自由贸易区至今尚未达成共识。东盟认为最好将东盟与中、日、韩三个双FTA融合在一起, 组成未来的东亚自由贸易区, 这种“轴心—轮辐” ( hub-and-spoke) 模式可以确保东盟在东亚一体化中的核心地位, 而且能使东亚自由贸易区按照东盟的规则(如原产地等重要规则) 来办。但自从主办东亚峰会后, 东盟有关东亚一体化的立场发生了微妙的变化。

韩国在金大中之后, 目光主要放在东北亚, 对东亚一体化的兴趣下降。目前韩国的FTA 战略, 首先考虑的是美国和欧洲, 接下来才是亚洲, 而且重点是与中国和日本商谈双边的FTA。 有关东亚自由贸易区问题, 韩国官方很少有声音。

日本在东亚一体化问题上, 态度发生了很大的转变。日本长期坐享东亚“雁行模式”带来的利益, 这是一种不需支付成本的“没有协议的一体化”。但随着雁行模式的解体, 日本不得不面对现实。日本初期的东亚FTA 战略,是以韩国和东盟为主轴, 排除中国, 在东亚推动双边自由贸易协定, 并以此促成东亚自由贸易区的建立。 但随着“10 + 3”进程的发展, 特别是中国影响的增强, 日本改变了战略。2006 年4 月, 时任日本经济产业大臣的二阶俊博提出“东亚经济伙伴关系协定” (东亚EPA) 战略, 计划从2008 年开始,用10 年时间, 建立包括日本、东盟10 国、中国、韩国、澳大利亚、新西兰和印度共16 个国家的“东亚EPA”, 即所谓的“扩大版东亚共同体”。 值得注意的是, EPA 是高于FTA 的一体化形式, 不仅包括FTA 取消关税的全部内容, 而且还有投资、服务、人员自由流动、保护知识产权等许多新内容。据日本经济产业省的初步估算, “东亚EPA”将刺激东亚的经济发展,可使日本的GDP 提升约5 万亿日元, 合作区域整体的GDP 提升约25 万亿日元。

但是, “东亚EPA”的战略目的, 绝不仅仅在经济利益方面, 二阶俊博称其为“日本争夺地区主导权的核心战略”。而且, 作为国家的重要战略,日本在2006 年8 月的东亚经济部

长会议上已将其正式提出。2007 年11 月,日本与东盟签署了双边EPA 协定, 实现了“东亚EPA”所预定的一个重要步骤。现在, 日本对东亚一体化路径的立场已相当清楚而且坚定, 那就是建立东亚峰会16 个成员的“东亚EPA”, 而不是东亚展望小组提出的“10 +3FTA”。显然,“16EPA”与“10 + 3F TA”在成员范围、一体化程度、主导权等方面都有很大差别。笔者在此用“16EPA”而不是“10 + 6EPA”的提法, 是因为后者仍体现出东盟的主导作用, 而前者却是日本的倡议, 自然以日本为主导。16EPA 彻底颠覆了东亚展望小组所设计的东亚一体化路径, 但日本的如意算盘能否成功颇值得怀疑。

中国坚定地认为, 东亚合作和一体化应以“10 + 3”为主渠道, 始终支持东盟发挥主导作用, 主张循序渐进地推进东亚一体化进程。中国已经实施了与东盟的自由贸易协定, 并正在与韩国商谈FTA , 还积极推动建立东北亚(中、日、韩) 和东亚( “10 + 3”) 自由贸易区。中国认为, 东亚峰会是东亚合作的新平台, 它不能取代“10 + 3”, 建立16 国F TA 的条件并不成熟。

综上所述, 东亚各国对区域一体化的认识差别很大, 各国的战略取向和利益都不同。东亚一体化, 路在何方? 这始终是一个令人备受困扰的问题。

东盟的一体化经验可资借鉴

就在东亚一体化出现困扰、曲折和困难之时, 东盟一体化却取得了巨大进展。东盟提出在2015 年建成“东盟共同体”, 其中包括经济共同体、安全共同体和社会文化共同体。2007 年11 月, 作为东盟共同体法律框架的《东盟宪章》已签署, 另外还发表了《东盟经济共同体蓝图宣言》。东盟的一体化非常值得关注, 因为它不仅是东亚一体化的重要组成部分, 而且对东亚一体化颇有借鉴意义。

东盟原定于2020 年建成共同体, 后来提前到2015 年。 国际社会对东盟能否实现这一计划有所怀疑。但笔者认为, 东盟共同体, 特别是作为其主要支柱的东盟经济共同体如期建成的可能性很大。因为东盟经济共同体内容简单, 门槛不高, 方式灵活。

东盟经济共同体的主要目标是建立一个“单一市场” ( single market ) 和生产基地, 让东盟各国的货物、服务、资本和技术人员在这个大市场上自由流动。其他三项目标包括: 第一, 形成一个竞争力强的经济区域, 包括制定竞争政策、建立保护消费者机制、知识产权保护、加强区域基础设施建设; 第二, 保持区域经济平衡发展, 包括加速中小企业发展、推动东盟一体化行动计划; 第三, 推动与国际经济体系的融合, 包括采取协商一致方式处理对外经济关系、积极参与国际供应网络。

上述目标根本不涉及共同经济政策(如欧盟的共同农业政策) 和财政、货币政策, 足见东盟经济共同体的难度远不如欧洲共同体那么大, 东盟搞的是“低度一体化”, 务实、灵活和简化是东盟处理难题的有效方法。

东盟经济共同体建设将按先易后难原则分阶段实施。2009 年前, 先实施短期内可以落实的优先项目, 如2008 年起在6 个老成员中推行简化货物通关手续的“东盟一站式服务” (ASEAN Single Window) , 而其他各项行动计划可于2011 年前落实; 更难的事情可以延至2012～2015 年去做。而且, 在执行经济共同体计划时, 容许采用“10 - X”方式, 即尚无能力的成员可以先不参与。另外, 为了推进东盟经济共同体建设, 东盟已把2008 年定为“促进东盟经济共同体意识年”, 并将采用“记分卡制度” ( scorecard mechanism) 来监督东盟经济共同体计划的实施。

东盟要建立“单一市场”并非难事。随着东盟自由贸易区(AFTA) 的推进, 目前90 %多的产品已经减免关税。而且, 届时即使仍有少量产品和服务没有实现完全的自由化, 也不影响东盟经济共同体的建成。东盟秘书长王景荣指出: “东盟经济共同体建成时, 并非所有的关税都要降到零至5 % , 并非所有投资、服务、非关税壁垒等领域的问题都要解决, 但绝大部分任务必须完成。” 而这个“绝大部分”竟然可以放宽到“70 %至80 %”。换言之,2015 年

只要70 %至80 %的产品和服务达标, 便可宣告东盟经济共同体的实现。这是东盟善于将复杂事情简单化的例证。

从东盟经济共同体的实施可以看出, 东盟不做不切实际的事, 它把一体化的目标定得比较低, 量力而行。虽然东盟声称自己在竭力模仿欧盟一体化, 但对于后者实施的经济政策一体化和货币一体化这样的“高度一体化”目标, 它根本没有纳入计划, 因为它深知自己不可能做到。其实, 低标准的东盟经济共同体并不影响一体化的本质, 即使实现了低度的一体化, 东盟成员也可以从中分享到最基本的经济利益。

一体化目标虽然不高, 但在一体化的制度框架制订上, 东盟却毫不含糊。为了保障东盟共同体的建立, 东盟各国签署了具有划时代意义的《东盟宪章》, 这将使东盟发生三个重要变化: 一是东盟将成为具备单独法律人格的政府间组织; 二是东盟的行为将有法可依, 有章可循; 三是东盟将因此在亚太地区扮演更重要的角色。

《东盟宪章》中引人注目的“亮点”有以下几处:

第一, 赋予东盟组织法律人格, 增强东盟特性和国际地位。要点有:

1. 东盟组织将具有“独立于其成员的法律人格”(legal personality) ;

2. 从以下几方面增添东盟的特性:

(1) 确立东盟的座右铭: “一个理想, 一个特性, 一个共同体”;

(2) 制订东盟的盟旗、盟徽和盟歌;

(3) 将每年8 月8 日定为东盟日;

(4) 东盟的对话国和有关国际组织须向东盟组织委派大使。

通过上述规定的实施, 东盟将从一个松散的次区域国家“协会” (association) 走向更为紧密的国家“联盟”(union) , 其国际地位也将随之提高。不过, 东盟不会成为欧盟那样的超国家组织。下文将会谈到这一点。

第二, 通过增加和强化东盟的组织机构, 确保东盟共同体目标的实现,以及增强各成员之间的粘合程度。《东盟宪章》规定:

1. 除已有的东盟秘书处外, 另增设由东盟各国外交部长组成的“东盟协调理事会”(ASEAN Coordination Council) , 其职责是在秘书处及秘书长协助下办好首脑会;

2. 设立“东盟常设代表委员会” (Committee of Permanent Representatives to ASEAN) , 它由各成员国所指定的代表(每国一名) 组成, 并常驻雅加达。其职责是接管东盟常务委员会的部分地区事务, 包括对外关系和监督东盟秘书处;

3. 设立东盟经济共同体理事会、东盟政治—安全理事会和东盟文化共同体理事会, 主管东盟共同体建设事务;

4. 扩大对东盟秘书长的授权, 使其有权监督首脑会议决定和东盟各国协定(包括东盟经济共同体的落实) 的执行情况, 向首脑会议报告重要情况及在对外会议上代表东盟立场, 等等。随着秘书长权力的扩大, 东盟秘书处的作用也必然增强。

第三, 东盟决策权的集中程度明显提高, 首脑会议成为最高级别和最权威的决策机构, 其管辖范围大大扩展:

1. 首脑会议由一年一次改为一年两次, 是东盟最高决策机构;

2. 首脑会议将成为解决成员间重要争端的最权威的裁决机构;

3. 所有重要的东盟高层机构只设一个主席。

第四, 继续以协商一致作为决策的基本原则:

1. 东盟最重要的原则和决策必须以协商一致为基础;

2. 如果不能达成一致, 由首脑会议对该问题做出专门的决定;

3. 如果发生严重违背宪章或不服从宪章规定的事情, 则将此事提交首脑会议处理。 第五, 在保留协商一致传统方式的同时, 容许使用“10 - X”方式, 不强求统一行动:

1. 容许成员灵活参与所承诺的经济活动, 包括实行“10 - X”方式;

2. 在“10 - X”方式下, 成员国可以退出其已经承诺或批准但尚未准备好的经济计划。 上述五项及《宪章》的其他内容, 都是经过充分的协商才取得一致的。在起草过程中, 曾有过一些备受争议的“新内容”, 例如, “对争议问题实行少数服从多数的投票表决制”、“对违反规定的成员国予以制裁直至取消其成员国资格”等, 但因分歧太大, 最终都没有被写入《宪章》。这表明, 东盟坚持了40 年来一贯采用的行事原则, 凡事靠协商而非表决、制裁, 这与欧盟惯用的“表决”方式有根本的不同。

但另一方面,《宪章》又大胆引进“10 - X”方式, 照顾到成员的不同需求, 让各个成员根据自己的能力选择东盟经济计划的参与程度, 不要求同步齐进。先进成员可以走在开放的前列, 落后成员日后跟上。这充分体现出东盟的务实性。

东盟的这些创意很值得研究。《东盟宪章》和《东盟经济共同体蓝图》对于东亚一体化进程具有重要的参考价值, 两者突出的共同点是务实、简单和灵活。无论是《宪章》还是《蓝图》, 都从东盟的实际出发, 实事求是,量力而行, 不好高骛远; 在共同体标准上放宽尺度, 就易不就难, 就简不就繁; 另外, 照顾到成员的多样性和不同关切, 不一刀切, 容许有灵活性。

从某种角度看, 东盟就是东亚的缩影。东盟内部充满了多样性、不平衡性, 无论是政治制度、经济体制还是文化背景都存在着巨大的差异。这与东亚非常相似, 东盟不失为东亚一体化的重要参照。从东盟的实践可以大体看出东亚一体化今后的趋向: 东亚(“10 + 3”) 的一体化必定是低度的, 只会低于而不会超过东盟的一体化程度; 东亚一体化主要是经济一体化, 东亚共同体将主要是经济共同体, 而且在很长时期内将以东亚自由贸易区这种初级形态存在。另外, 东亚一体化也惟有采用东盟一体化的三个办法才能成功, 那就是务实、简单和灵活。

东盟共同体的建设已经起步, 它或许正在为未来东亚共同体的建设提供蓝图。例如, 东亚也需要一部能反映各成员共同观念、具有一定约束力的《东亚宪章》来指导一体化进程, 需要制定有具体细节的《东亚经济共同体蓝图》和其他相关的制度框架。在这方面, 有着40 年一体化经验、对东亚情况熟悉的东盟将有用武之地。虽然东盟的经验不能解决东亚一体化的所有问题和困惑, 但是它在不少方面可为东亚一体化提供操作性较强的范例。

东盟一体化面临的挑战

以东盟共同体为标志的东盟一体化进程虽然在加速进行, 但它也面临着来自内外两方面的挑战。从外部环境来看, 世界经济和金融形势的发展变化、全球化和区域一体化的进展态势、周边新兴大国的发展动向都会构成对东盟一体化的挑战。一般而言, 东盟不怕外部压力。东盟本身就是在外部压力下形成和壮大的。东盟颇善于应对外部的挑战, 并利用外部压力来加快自身的一体化进程, AFTA (东盟自由贸易区) 的加速就是一个明显的例子。但是, 来自内部的挑战却往往不好应对。当前, 东盟内部所面临的挑战主要来自三个方面:

第一,《东盟宪章》能否如期生效? 虽然这部宪章已经在第13 届东盟首脑会议上签署通过, 但还需要各成员国议会或国会批准后才能生效。东盟计划在2008 年在泰国举行的第14 届首脑会议上安排一个特别仪式来庆贺《东盟宪章》的生效, 但事情能否如此顺利却值得怀疑, 因为这涉及到缅甸的内政问题。

2007 年8 月中旬, 缅甸政府宣布大幅调高全国燃油价格, 接着, 9 月初又通过了旨在强化军政权的“制宪纲要”, 引发民众强烈不满。大批僧侣也加入了示威活动。在与警方的冲突中, 发生了流血事件, 最后演变为政治动乱。此事被西方媒体渲染为“袈裟革命”。美、欧乘机制裁缅甸军政府, 并频频向东盟施压, 要求东盟干预缅甸政局。此时正值《东盟宪章》签署前夕, 缅甸局势引起东盟强烈关注。但缅甸政府强调这是内政问题, 反对外国干预, 同时也欣然表示愿意签署包含人权内容的《东盟宪章》。美、欧不甘罢休, 竟以不与东盟签订

经贸协定相威胁, 要求东盟“开除”缅甸。 在这种情况下, 东盟一方面顶住了西方的压力, 但另一方面也“劝告”缅甸政府释放昂山素季, 与反对派进行谈判。《东盟宪章》签署后, 有的成员国已表示, 如果缅甸政府不解除对昂山素季的软禁, 其国会将不会批准这部宪章。

缅甸问题由来已久, 绝非短期内能够解决。如果《东盟宪章》的批准受制于缅甸局势, 那就很难如期生效。这无疑是东盟一体化当前面临的一个紧迫挑战。

第二,“不干涉内政”的原则能否坚持不变? 东盟在一体化过程中长期采用“不干涉内政”的原则, 这是东盟得以生存、发展的重要基础。《东盟宪章》又重申了这项原则。但事实表明, 此原则已经动摇, 东盟内部在此问题上也并非铁板一块。缅甸问题被写入东盟首脑会议的主席声明, 已属罕见。此外, 新加坡还利用第13 届东盟首脑会议主席国身份单独发表有关缅甸问题的声明, 并且未经协商, 贸然邀请联合国特使甘巴里在东盟系列峰会期间访新, 造成尴尬局面。

第13 届东盟首脑会议主席声明第16 点公开要求缅甸政府“解除对昂山素季的软禁, 释放所有政治犯, 与全国民主联盟公开对话, 向民主体制和平过渡”, 并宣称“要努力防止缅甸问题成为东盟一体化, 尤其是《东盟宪章》和建立东盟共同体的障碍。”这些措辞不同寻常, 已不是一般性的“劝告”了, 可以认为, 东盟已经对缅甸内政进行了“有限度的集体干预”。问题是,如果今后缅甸局势进一步恶化, 面对国际压力, 东盟将如何处置? “不干涉内政”的原则还能雷打不动吗? 东盟将面临两难的抉择, 内部分歧会增大,从而影响其一体化进程。

第三, 在没有惩罚措施的情况下, 如何履行监督机制? 作为东盟共同体基石的经济共同体的建设, 需要具备明确的目标、时间表和许多具体的指标。《东盟经济共同体蓝图》中已经包括了这部分内容, 问题在于用何种机制来保证《蓝图》的实施。据悉, 东盟在起草这些文件的过程中曾考虑使用某种形式的惩罚措施, 但因有分歧而不得不放弃。印尼前外长阿拉塔斯曾指出, 起草《东盟宪章》的主要困难是各项决定的实施和监督机制, 包括惩罚措施和加强东盟秘书处的机制。但东盟秘书长王景荣明确表示, 《东盟宪章》中“没有惩罚措施”。前面提到, 东盟将使用“记分卡”办法来监督成员完成《蓝图》的有关计划, 但这只是一种软措施。APEC (亚太经合组织)的实践已经证明, 这类方法效果有限。

虽然东盟秘书处今后的职权会得到加强, 但在没有“硬措施”的情况下, 它也将难有作为。既不能惩罚成员, 又缺乏硬的约束机制, 如何监督成员履行建设共同体的职责, 提高效率, 将是东盟面临的又一难题, 而共同体建设的进度将直接影响东盟的一体化进程。

另外, 如何处理东盟一体化与东亚一体化之间的关系? 如何当好东亚一体化列车的“驾驶员”? 这是涉及东盟与外部关系的一项重要挑战。

在东亚现有的五种合作和一体化机制中, 除中、日、韩合作机制外, 东盟都扮演着核心角色: 东盟共同体(10) 、“10 + 1”、“10 + 3”、“10 + 6”这四个机制都是东盟倡导的, 所以它自然成为核心。后三种机制, 是东盟与东亚各国的合作平台, 其中, “10 + 3”是东亚一体化最根本的机制。而三个“10 + 1” (东盟分别与中、日、韩) 是东亚一体化进程的组成部分, 至今仍在“10 + 3”框架下运行。

但从2005 年起, 东盟又推出“东亚峰会” (10 + 6) 机制。中国对“10+ 6”的定位是“战略平台”, 即东亚国家与东亚区域以外的邻近国家(澳、新、印) 进行战略性对话和发展合作的场所。“10 + 6”不是“10 + 3”机制的扩大, 更不能取代后者, 两者是不同的两个机制。东亚峰会作为跨地区论坛, 具有外向、开放和包容性, 而对于推进东亚区域一体化、建设东亚共同体来说,“10 + 3”仍是主渠道。

东盟起初的立场与中国相同, 但在日本推行“扩大版东亚共同体”计划之后, 东盟的立场发生了微妙的变化。日本主张建立由东亚峰会16 个成员组成的大东亚共同体, 并且在口头上表示支持东盟在“10 + 6”中发挥核心作用, 实际上是想由自己来主导。但不管怎样, “10

+ 6”模式至少在结构上与东盟推行的“10 + X”方式相符合, 而且东盟也不会放弃对东亚峰会的主导权。所以, 东盟倾向于支持大东亚共同体。在2007 年11 月第三届东亚峰会期间, 东盟秘书长王景荣对媒体表示, “东盟对于日本把澳、新、印纳入东亚共同体的提议已达成共识”。尽管在正式文件里, 东盟还是将东亚峰会定位为“高层战略对话论坛”, 但今后东盟是否能坚持将“10 + 3”作为东亚一体化的主渠道, 仍有疑问。2007 年1 月在菲律宾宿务发表的第12 届东盟首脑会议主席声明中曾强调“‘10 + 3’是建设东亚共同体的主渠道”,但在第13 届东盟首脑会议主席声明中, 已不见“主渠道”的提法, 而是将“10 + 3”与东亚峰会相提并论, 强调两者在促进东亚合作中的互相补充作用。这意味着, 东亚峰会的地位几乎已与“10 + 3”并驾齐驱。

第四, 东盟在东亚区域一体化中的主导地位也面临着挑战。在前10 年中, 东盟确实发挥了核心作用, 但是, 随着以东盟为核心的区域机制不断增多, 东盟的领导力量趋于分散。此外, 东盟所提供的区域合作机制都跳不出东南亚次区域的视野, 围着东盟自身一体化转, 以“10 + X + ⋯+ ⋯”的结构延伸, 结果必然是鞭长莫及。欧洲经验表明, 充当一体化核心的国家必须具备为整个地区提供能让区域内各国分享从市场到制度这样的“公共产品”的能力。从这个角度看, 在下一个10 年中, 东盟将面临着能否保住在东亚区域一体化中的核心地位的挑战。

当前东盟正在集中力量推动《东亚宪章》和《东盟经济共同体蓝图》的落实, 到2015 年前, 建设东盟共同体将牵制东盟的大部分精力。东盟还在与东亚以外的其他对话伙伴商谈自由贸易协定。在这种多头并进的情况下,现在东盟每年要开400 多次大型国际会议, 主要官员忙于东盟自身的事务性工作, 少有时间去思考东亚共同体的问题。可以说, 东盟对“10 + 3”下一步该怎么走心中无数, 提不出什么建议。另外, 从客观上说, 东盟为整个东亚一体化提供公共产品的能力确实也是有限的, 这将制约其在东亚一体化中的主导作用。现在, 日本、中国、澳大利亚、印度甚至美国等大国都在加大对东亚合作和区域一体化的关注和投入, 未来10 年东亚一体化的主导力量有可能出现多元角逐的趋势。

东盟能否认识到上述几个重大挑战? 如何去应对这些挑战? 能否战胜这些挑战? 这不但直接关系到东盟自身的一体化, 而且也将影响到东亚的一体化, 值得我们高度关注。因为东盟应对内外挑战的实践, 不管是成功经验还是挫折和教训, 对于东亚一体化建设都将是宝贵的财富。