论中国共产党政治资源拓展与优化的制度设计

作者：王海军

探索 2012年09期

　　中图分类号：D25

　　 文献标识码：A

　　 文章编号：1007-5194(2012)03-0042-04

　　执政资源作为中国化马克思主义执政理论体系的重要构成部分，既是党的建设的一项基础性工程，又是关系党执政地位巩固与否的一个重要理论问题。执政党要实现有效执政，最重要的是有效规范、利用和分配好自身的各种执政资源特别是政治资源。中国共产党经过90年的发展，积累了丰厚的政治资源，对革命、建设和改革事业发挥了重要作用。新时期、新阶段，党要巩固、保持执政地位，就必须最大限度地拓展和优化这些资源，这对进一步完善党的执政理论具有重要意义。

　　一、政治资源是马克思主义政党永葆生机的重要源泉

　　政治资源是执政党核心的执政资源，在当今实行政党政治的国家中，政治资源作为执政党实现执政目标的重要依托，主要包括权力资源、制度资源及组织资源等。其中，权力资源是执政党核心的政治资源，也是政党价值的主要体现，它是执政党对国家大政方针的主导权。在我国，中国共产党作为当代中国政治权力结构的核心，它的权力资源主要体现在对立法、行政、司法、军队、国家和社会生活等全面的领导权上，如，对人民代表大会、各民主党派等的领导权，对大政方针、政治路线、重要制度的决策权，对党和国家重要领导人的直接任命权和推荐权，对推动国民经济发展的宏观调控权等。

　　马克思主义经典作家对政治资源有着清醒的认识，他们非常重视对政权的掌握。马克思认为：“在阶级反对阶级的任何斗争中，斗争的直接目的都是政治权力；统治阶级保卫自己的最高政治权力，也就是说保卫它在立法机关中的可靠的多数；被统治阶级首先争取一部分政治权力，然后争取全部政治权力，以便能按照他们自己的利益和需要去改变现行法律。”[1](p284)他们强调政权机关的重要性，指出：“公社的真正秘密就在于它实质上是工人阶级的政府，是生产者阶级同占有者阶级斗争的产物，是终于发现的可以使劳动在经济上获得解放的政治形式”[2](P55-59)。此外，他们还对党的代表大会的性质、职权、工作程序和方式等，提出了一系列重要观点，并最终确定了代表大会年会制，强化了代表大会的监督作用。在政治资源中，列宁强调布尔什维克党对国家政权的领导，要求无产阶级政党必须保持自身的先进性。他还特别重视民主法制建设，尤其对党内民主建设始终给予高度关注，指出：“党内的一切事务是由全体党员直接或通过代表、在一律平等和毫无例外的条件下来处理；并且，党内所有负责人员、所有领导人员、所有机构都是选举产生的，必须向党员报告工作，并可以撤换”[3](P249)。根据列宁的思想，党内民主的实质，就是指全体党员有权平等地直接或间接地决定和处理党内一切事务，即党员是党组织的“主人”，党内事务归根到底由党员当家作主。

　　早在民主革命时期，以毛泽东为核心的党中央领导集体对政治资源特别是权力资源的建设极为重视，提出“枪杆子里面出政权”的著名论断，阐明了无产阶级领导权的实现条件。新中国成立以来尤其是改革开放以来，先后以邓小平、江泽民和胡锦涛为核心的党中央领导集体，也十分重视党的政治资源建设。在改革开放初期，邓小平强调把党的领导权放在首位，健全人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度等。2002年11月，江泽民明确提出了“要加强党的执政能力建设，提高党的领导水平和执政水平”的总要求。十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央领导集体进一步加强和完善了党的领导体制，改进了党的领导方式和执政方式。在十七大上，胡锦涛提出；“要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐”，等等，把党的政治资源建设推到一个新的发展阶段。

　　二、当前中国共产党政治资源建设面临的问题与挑战

　　党的政治资源随着执政环境的变化而变化，新时期以来，伴随着经济体制改革的深入推进，我们党的政治资源正面临新的挑战。

　　(一)权力资源的失范与损耗亟待限制与规范

　　限制权力和保障权利，使国家权力服从、服务于权利，这是民主与法治的核心理念。在当前市场经济深入发展情况下，党的权力资源存在部分失范和损耗问题。在政治权力运行过程中，经常出现“乱作为”、“不作为”现象，具体表现为：“一是社会文化等环境因素造成的过程异化，如民主集中制受到封建权力观的影响演化成家长制；二是权力受不到应有的约束而产生的结果异化，如腐败；三是权力的乱作为与不作为等问题”[4](p32)。这些权力运作的失范和损耗，严重影响党对公共权力与社会民众的控制，给执政带来挑战。

　　权力资源失范在当前国家政权系统中尤为突出，其中，党政分开是我们必须认真对待和解决的一个重要课题。党政分开不是党政分家，而是党政职能分开，目的是加强党的领导。在发展民主政治过程中，党既要保持对国家政权的控制力，又要合理界定与国家政权之间的权限。但在实际政治生活中，如何把民主法治落到实处以切实推进民主政治的制度化、法律化和程序化，真正做到坚持中国共产党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，这是当今党的政治资源建设面临的重要理论课题。

　　(二)制度资源的部分性缺失急需纠正与完善

　　当前我国社会正处于新旧体制的转型期，可能会造成某些制度资源暂时性或部分性缺失，表现在政治体制改革中，就是党的权力监督制约机制亟待完善。当前党内监督制约制度存在许多问题，主要表现为党内监督制约体制不合理。一方面，从党的领导体制来看，它是由党的代表大会、党委会、常委会三个层次组成的。其中，代表大会领导党委会，党委会领导常委会，故代表大会在同级党组织中拥有最高的决策权和监督权，是全体党员代表充分行使民主权利、决定党内各项重大事务的重要组织形式。“但目前党的代表大会对由它产生的党委会的监督制约基本上流于形式，它的真正作用没有得到充分发挥，以致人们常常不是把党的代表大会，而是把党委会甚至常委会看做是同级党组织的最高决策机关和最高监督机关”[5](p207)。因此，加强党内监督制约机制建设，首先要健全党的代表大会制度，充分发挥党的代表大会的监督制约职能。另一方面，从党的检查体制看，目前纪委受同级党委和上级纪委的双重领导，但实际上是以同级党委领导为主。纪委成员的提名、任命、调动和待遇都掌握在同级党委手中，使纪委会完全依附于同级党委，这就限制了纪委监督制约职能的发挥，使它很难履行对同级党委及其领导成员的监督制约，由此形成了对下级监督制约多、对上级监督制约少，对个人监督制约多、对组织监督制约少的状况。

　　(三)严格有效的人民监控体系需要加强

　　在党的政治资源建设中，需要加强民主和法制建设。当前，由于我们没有真正规范系统地建立保障人民民主权利的各项制度，许多行为规范缺乏法律监督，经常出现以权代法、以权压法等不良现象。

　　建立严格有效的监控系统来监督政府人员的工作，这是民主政治建设的又一个重要课题。政治监控可以说是国家机器运转的制动器和安全阀，它可以防止和杜绝政府工作失职及腐败现象的产生。政府工作人员的廉洁奉公是作为人民公仆的本质的反映。政府的腐败现象是政府工作的恶瘤，它可以彻底瓦解人民对政府的信任。目前，我国政府机关某些工作人员知法犯法、以权谋私、索贿受贿的腐败现象屡有发生，这除了个别工作人员本身蜕化变质之外，缺乏严格有效的监控也是一个重要原因。所以，必须“加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”[6](p207)

　　(四)党对国家政权机关的领导体制亟待健全

　　作为执政党，其执政行为表现为执政党与国家政权体制之间的相互关系，不同的政治环境决定着政党活动的特定方式。“党权关系”、“党法关系”、“党府关系”及“党群关系”等构成了政党生存和发展的基本政治环境。我们党只有正确处理这些关系，才能生存发展乃至实现政治目标。

　　在党与国家权力机关之间的关系即“党权关系”方面，存在许多不协调因素。对于人大与党的关系方面，在法律上，全国人大是最高的权力机关，党只能在宪法和法律允许的范围内活动。但实际上，人大的权力比较虚，这就在权力运作过程中使人大的权力行使流于形式。在党与政府部门之间的关系即“党府关系”方面，存在“党政不分”现象，党直接操作政府的行政活动。还有社会的各种权力高度集中于政府部门，而政府的行政权力又大多集中于各级党的组织和党组织的领导人手中。在党与国家法律之间的关系即“党法关系”方面，尽管在理论上确立了法律至上的价值原则，但在实践中仍有混淆党法关系的事情发生。在司法实践中，党委领导、干预审判等屡见不鲜，虽然原因是多方面的，但是在党法关系规定中的缺失和含混则是根本性的原因。在党与人民群众之间的关系即“党群关系”方面，也在不同程度上存在党的干部脱离群众的不良现象等。

　　三、新形势下中国共产党政治资源拓展与优化的制度设计

　　当前提高党的执政能力，必须加强政治资源建设，逐步建立科学、合理、有效的政治资源运行机制，实现执政资源利用的最优化。新形势下拓展和优化政治资源是一项较为复杂的系统工程，需要我们在宪政视角下以宪法和法律为主要调控手段，真正做到对政治资源的适时开发、合理配置和科学利用，增强党执政的合法性基础。

　　(一)从制度上扩大基层民主，建立权威有效的人民监控体系

　　从制度上扩大基层民主，建立有效的人民监控体系以保证人民群众直接行使民主权利，这是拓展与优化政治资源的一项基础性工作。

　　一方面，不断扩大公民有序政治参与。这是党和政府密切与人民群众的联系，增进党执政的政治合法性，扩大执政的政治资源的重要渠道。今后我们要在坚持和完善人民代表大会制度这一国家根本政治制度的前提下，在完善现有公民参与方式的基础上，探索新的政治参与方式，例如，实行公民直接参与听证制度、公益诉讼制度、申诉制度、控告制度、公民陪审制度、信访制度，等等。此外，要适当扩大基层代表在人大代表中的比例，提高基层群众政治参与的程度。改革开放以来，随着新社会阶层的出现，他们的政治参与得到了政府的高度重视，各地党政部门安排私营企业主等新社会阶层人士进入人大、政协等部门，扩大了新社会阶层的政治参与。另一方面，疏通和拓宽联系人民群众的渠道，切实保障和实现人民群众的政治诉求和政治权益。要利归群众，权属人民，保障和实现人民群众的政治诉求和政治权益，必须实现决策的民主化和科学化。第一，要实现决策民主化，必须坚持“从群众中来”的工作方法，走群众路线，让群众参政、议政，多方听取意见。第二，要实现决策科学化，正确的决策不但要“从群众中来”，而且还要“到群众中去”。把从群众中集中起来的正确意见通过科学的论证形成的决策，再返回到群众的实践中去接受群众实践的检验。

　　(二)进一步完善人大及其常委会的各项职能

　　完善人大及常委会的各项职能，充分发挥各级权力机关的作用，这是拓展和优化政治资源的核心问题。

　　人民代表大会制度是我国的根本政治制度，要坚持和完善人民代表大会制度这个根本制度，人民通过人民代表大会行使国家权力，人民代表大会及其常委会依法履行职能，特别是立法职能和监督职能。要加强人民代表大会的自身建设，密切人大代表同人民群众的联系。目前，要摆脱我国人大“橡皮图章”的形象，真正发挥最高权力机关的功能，首先，要提高人大代表和委员的素质，通过严格的差额选举程序，实行地区选举和界别选举相结合的办法，甚至可以试行竞选方式，把真正代表人民利益的、乐于为人民服务的、敢于反映人民呼声的、有管理国家才能的人，选举到各级人民代表大会及其常委会里来，真正发挥人民代表的作用。其次，要改进人民代表及人大机关的工作方式方法。人民代表应有固定的办公地点，实行公开办公，在担当人民代表期间，创造条件让代表有更多的时间和精力做好调查研究和密切联系选民的工作，全心全意为选民服务。人大常委会和各专门委员会，要有明确的议事规则和工作程序，提高议事效率和议事透明度。重要的会议应允许人民旁听，沟通会议内外信息，增强人民的监督，议事记录应允许人民查阅。因此，我们要“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志。优化人大常委会组成人员的结构”[6](p36)。此外，还要处理好党与人大、政府、政协及人民团体的关系，加强行政体制改革的总体研究，继续推进行政体制改革等。

　　(三)充分发挥我国政党制度的特点和优势

　　进一步完善共产党领导下的多党合作和政治协商制度，这是拓展和优化政治资源的重要途径。

　　从政治资源建设角度来完善中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，是一个需要继续探讨和深化的理论课题。共产党领导的多党合作制度是我国的一项基本政治制度，是中国共产党和各民主党派符合历史发展规律的共同创造，是我国政治生活的特点和优点。坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，贯彻长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针，加强同民主党派合作共事，健全有关重大问题决策前协商制度，真诚接受民主党派监督，选拔和推荐更多优秀党外干部担任领导职务，充分发挥我国政党制度的特点和优势。当前需要以制度建设为重点，既要加强政党之间的政治协商，又要加强政党之间的相互监督，特别是要真正赋予民主党派一定的政治权力，使政治协商活动按照一定的规律进行，形成科学、规范的执政体制，使民主党派享有真正广泛的民主合法权益。

　　在新的历史条件下，我国的各民主党派已经成为以社会主义劳动者或建设者为主体的、为社会主义服务的政党。要保证人民政协发挥政治协商、民主监督和参政议政的作用，巩固和发展最广泛的爱国统一战线。通过与民主党派的合作，可以充分发挥他们的政治优势和组织优势，及时沟通各自所联系的那部分群众和利益集团的意见和要求，通过协商解决矛盾，加强全国人民的团结。除了继续加强和完善政治协商会议制度之外，在人民代表大会和人民政府中，各民主党派都应有一定比例的代表，并担任部分领导工作，从而在组织上保障各民主党派参政议政、共管国家大事的合法地位和权利。因此，充分发挥各民主党派的参政地位和议政作用，是拓展中国共产党政治资源的重要方式。

　　(四)合理构建党内权力监督制约机制，维护党的权力资源

　　加强对权力进行制约和监督，建立合理有效的权力监督制约机制，是拓展和优化政治资源的关键环节。

　　党的权力监督制约机制是由党内监督的主体、对象、内容、程序等要素构成的有机整体及各要素之间相互依存、相互制约和相互作用的关系。要拓展和优化党的政治资源，使党不断自我发展和完善，关键是要理顺构成监督制约机制各个要素之间的相互关系，健全党内监督制约机制。首先，要充分发挥舆论监督的作用，切实保障党员民主权利。确保党员在法定范围内有了解党内事务的权利，有发表意见的权利，有对党内重大决策的运作实施监督的权利等。其次，要逐步完善党内选举制度。规范党内民主选举的关键：一是逐步扩大直接选举的范围，包括党代表的选举和领导机构的选举，都可以根据具体情况，逐步扩大直接选举的范围，从基层到地方一步一步做起。二是从基层开始，逐步健全差额选举。没有差额的选举不是真正的选举，没有竞争的差额不是真正的差额。要通过扩大选举的差额幅度，杜绝差额选举的形式化。三是设立专门的选举监督委员会，可邀请党外人士参与监督，由纪委负责，从而将选举组织委员会和选举监督委员会分开，前者由党委负责，后者由纪委负责。四是建立与选举制度相配套的弹劾罢免制度，引入竞争机制。建立和完善公平、公开、公正的竞争机制，从而有利于选民和选举单位对当选代表的监督。当选代表在竞选过程中对选民和选举单位所做的承诺和保证，将成为选民和选举单位对其进行监督的重要依据。最后，还要改革检察机关的领导体制。中国共产党建设和发展的实践证明，加强党内纪律监督对保证党内民主建设和发展至关重要。改革开放后，党恢复了党的纪律检查委员会监督体系，并使其在实践中发挥作用。但是，从具体的实践来看，这个制度还需要进一步完善。要改变现行的纪委对同级党委和上级纪委负责的不合理的体制。按照列宁当年党内民主的有关思想，纪委要由同级党代会选举产生并对它负责，在组织上受同级党代会的领导。因此，在我们党的现实政治生活中，一方面，要确保纪委对党的执行机关的监督制约，与党的执行机关具有平等的法律地位。另一方面，我们还要明确纪委的具体职责，进一步扩大纪委的权力。纪委对自己所管辖的党的组织和党员有监督制约权，但笔者认为其重点应放在对同级党委的监督制约上。

作者介绍：王海军(1971- )，男，汉，山东青岛人，法学博士，中国人民大学马克思主义学院副教授，硕士生导师，北京 100872