南海东部地区发展的反思和对策

从“城乡一体化”到“真正城市化”

——南海东部地区发展的反思和对策

改革开放以后，城乡一体化一度成为热门话题，其研究大致可以分为两大派别：一派是同意城乡一体化的说法（石忆邵，1997；石忆邵，2003；景普秋、张复明，2003；甄峰，1997；赵燕菁，2001；杨荣南，1997；杨培峰，1997；邹军、刘晓磊，1977）。尽管他们对城乡一体化的认识有所不同，但是他们都赞成推进城乡一体化的理论和实践的进行。按景普秋、张复明（2003）的说法，城乡一体化的提出可以最早追溯到霍华德的田园城市和芒福德所说的“城与乡，不能截然分开；城与乡，同等重要；城与乡，应当有机结合在一起，如果问城市与乡村哪一个更重要的话，应当说自然环境比人工环境更重要。” 景普秋、张复明（2003）还指出1980年代西方国家的urban/rural composition，也曾被中国学者称为“城乡一体化”。景普秋、张复明（2003），石忆邵（2003）还对Mc. Gee提出的Desakota 表现了较大的兴趣，认为Desakota 是建立在区域综合发展基础（region-based ）上的城市化形态，其实质就是城乡之间的统筹协调和一体化发展，为亚洲城市化研究提供了新思路。除了城乡一体化的理论探讨外，已经出现了以城乡一体化为名的规划实践（赵燕菁，2001；朱磊，2000）。但赵燕菁（2001）认为城乡一体化规划还是一种处于探索中的规划方法，目前阶段不可能也不应该急于建立统一的规范(甚至名称) ，而是应该给不同的尝试以互相借鉴和竞争的机会，通过实践决定规划包括什么内容，采用什么形式。

而另一派就是反对城乡一体化的提法（王振亮，1998；王振亮，2000），认为城乡一体化将忽视城乡的差别效应，而城市化的根本动力在于城乡的差别效应。他甚至认为城乡一体化是没有实际操作可行性的乌托邦。曾菊新（2001）

则认为我国现阶段应慎提“城乡一体化”的口号，理由在于我国城乡发展的总体格局为城市化不足和农村发展落后，城乡一体化的实现离不开高度的农业现代化和城市化。而且他还指出城乡一体化容易使人们陷入城乡均衡发展和资源分散化配置的误区。郑艳婷等（2003）对东莞的研究则表明在经济发达的珠江三角洲，如果过于强调城乡一体，其结果就会是“村村像城镇，镇镇像农村”的半城市化。 通过对南海城乡一体化发展的反思和发展战略研究，本研究认为城市化的模式应该随着时代的发展或者不同的地域而发生改变，城乡一体化或许是高级产业形态下的一种理想模式，但是在中国当前仍然依靠传统工业带动的城市化快速发展的时代，过早提出城乡一体化不一定有益于经济和社会的持续发展，甚至是有害的。

1、研究区域

县级南海市政府从佛山市迁出来后，中心城区一直还在建设之中。南海经济其实是郊区经济，是以民营经济为特色的内生型经济发展模式。其早期经济发展“六个轮子一齐转”（六个轮子是指镇、公社、村、生产队、联合体、个体经济）的作法兼顾了各层次的发展积极性，被称为“南海模式”，其高速发展使之位列广东“四小虎”之一，并长期在 “中国百强县”名列前茅。早在1990年代南海就提出了城乡一体化的概念，并编制了城乡一体化规划 。

本研究的范围包括佛山市南海区 东部的和顺、里水、黄岐、盐步、桂城、平洲六镇（街道）以及大沥街道的东部，面积共约330平方公里。

2南海东部地区“城乡一体化”的发展和挑战

2.1 城乡一体化的提出

改革开放至1990年代末，在国家改革开放政策的推动下，一批受惠于家庭联产承包责任制的农民“洗脚上田”，办起了一批小五金、小冶炼、小化工、小塑料等个体私营企业，南海的非公有制经济由此起步。

地处广佛两大中心城市中间，有着大量的土地储备，当时的南海市政府把握住全国短缺经济的重大机会，作出了 “国营、集体、个体经济一起上”，镇、公社、村、生产队、联合体、个体经济“６个轮子一起转” 的决定，鼓励了多方面发展经济的积极性，全民动员群众运动式发展经济的做法取得了巨大的成就。 到了上世纪90年代初期，南海的非公有制经济已经与国营、集体三分天下。经济总量也有了很大提高，造就了南海成为四小虎之一。从1978－1998年20年的发展来看，整个国内生产总值增加了25.6倍，而第二产业增加了40.2倍，第三产业更是增加了47.0倍。惊人的发展速度得益于制度创新和民间重商传统的互动，进而形成了城乡一体化发展的思路。

2.2城乡一体化面临挑战

1990年代后期的社会经济条件发生了变化。

第一，改革开放政策得到了普惠。南海是改革开放的前沿，是改革开放的最早受惠者。但如今改革开放的优惠政策，已经从沿海发达地区逐渐覆盖到整个国家。特别是西部大开发战略以后，开放的优惠政策已经覆盖到广大西部地区。 第二，宏观经济从“短缺经济”走向了“过剩经济”。南海经济崛起的时候正是国内经济从文革刚刚走出的短缺经济，而如今宏观经济发生了重大的变化，国家已经建立起较为完善的工业体系，市场上的商品供应十分丰富。同时，跨国公司也开始在国内设厂，产品大量进入中国市场。南海东部地区发展面临日益严峻的挑战，原来的“城乡一体化”规划已经难以解决发展中出现的新问题。

（1）土地资源的约束

南海东部地区用地现状表现为各类用地空间布局散乱无序，工业用地、镇村居住生活用地、农田交错穿插，整个空间呈均质化、碎片化。据了解，东部7镇除平洲和和顺还有较大面积的连片未开发土地外，其他街镇土地严重分散，有些甚至难以找到100亩的连片未开发土地。

研究范围内的7镇总面积约358.23平方公里，其中建设用地202.63平方公里，占总面积达56.56％，远高于南海区全区46.41％的比例。其中桂城、黄岐、盐步、平洲、大沥五街镇更是达到了70％。2002年，7镇的可利用土地仅仅2.87平方公里，农业用地尚有133.68平方公里，城市社会经济的发展受到土地资源的严重制约。可利用土地和农业用地的分布也很不均衡，靠近中心城区的桂城、黄岐、盐步、平洲、大沥五街镇仅占不到40％，土地资源更显窘迫。 从东部7镇土地利用现状情况和土地市场情况（1998年－2003年南海区东部7镇平均每年出让土地约2.73平方公里）可以看出，目前尚存的可利用土地仅仅够1年的新增建设用地使用，土地资源和需求之间的矛盾已经非常尖锐。在我国严格控制耕地指标的政策环境下（特别是2004年国家对省级以下实行土地垂直管理，进一步加强对农地转用的控制），发展空间受限的问题将更加尖锐。

（2）产业升级困难

工业发展形势严峻，多数村镇工业园在不改变土地农用性质的前提下往往采取租用的形式，导致大量村级工业园的建设。由于工业是重要的税源，各级政府都鼓励工业的发展，但未能形成规模化生产，缺少名优品牌和拳头产品，工业发展也面临严峻形势。由于南海西部还有大量土地储备，又在信息化方面有大的进展，已形成了“南海科技工业园”概念，大量工业企业西移，对地价高企的东部

工业发展无疑是雪上加霜。

第三产业发展乏力。东部地区2002年第三产业的比重只有38.97%，虽然最高的镇（街）——桂城和黄岐已超过了55 %，但与1998年相比，整个东部地区第三产业的比重从43.59%到现在的水平共下降了5个多百分点。

（3）农村与农民问题

城乡一体化的思路让南海东部地区农民获得了很大的收益。各村甚至村小组都有经济开发公司，利用村或组的土地进行工商业开发。农民可以从经济开发公司每年获得红利，农田大量转包给外地农民耕作。

另一方面，由于二元的土地政策，商业和房地产业开发往往需要将土地直接转为国有土地成本高企。而同样地段的农民宅基地建房不需要负担城市住宅的高昂费用，导致农民受到较多利益而不愿城市化，很多农民仍愿意居住在村中而不愿意购买商品房进城。在一些工厂较多、区位条件较好的地区，农民自建了8、9层高的楼房进行出租。自建房出租成为农民低成本高收益的主要经济来源，很多人成为“食利阶层”。这最终导致了农民更愿意靠红利和房租生活，既不从事农业生产，也不愿意加入城市就业。而农民的大量自建房往往出现在城镇中成为“城中村”，更成为城市化的障碍。

3“城乡一体化”的反思

3.1 反思一：“城乡一体化”是否真正实现了城乡一体？

“六个轮子一起转”从经济形态上，城乡并非城乡有机联系的一体，而是城乡产业结构的同构。如此看来，乡已不再是乡了，也就更谈不上“城乡一体化”了。 同时，城乡一体化的思路也由此带来了更为复杂的农民问题。如果以户籍上的非农业人口占户籍人口的比例来计算非农户籍人口占总人口比例，2002年末

东部地区平均只有27.07%，最高的是黄岐为45.05%，最低的是和顺，只有16.16%。

但是，按照东部地区从事第一产业的户籍人口为65235人来统计，则非农产业的人口452679，占户籍人口的87.4%。这说明虽有大量农民从事非农产业但并没有改变自己农民的身份。尽管南海“农民进城”进城的门槛很低，但是由于土地政策的双轨制，很多农民不愿意放弃集体土地非农生产的收益。同时，农村宅基地建设并不纳入城市规划，居住在城市中或城市边缘的农民更愿意修建高楼，以房屋租金来生活。这样，原来城乡一体化的思路非但没有促进城市化的进城，反倒妨碍了城市化，城乡也并非一体。

3.2 反思二：这样的城乡一体化是否能促进地区的持续发展？

从发展阶段上来看，城乡一体化规划解决了当年经济发展的需要。但是按照区域经济发展阶段，南海东部地区已经处于区域经济发展的成长阶段（第二产业已经占很大优势，第三产业的比例也较高）。如何继续发展到成熟阶段是摆在地方政府面前的一个重要问题？同时，越来越激烈的区域竞争也给地方政府带来巨大的压力。城乡一体化当年促进了工业化的进程，是否可以促进第三产业发展，是否能提供南海东部地区走向区域经济发展成熟阶段（第三产业占优，第二产业较高水平）的动力？

同时，城乡一起发展却导致了地区的可持续发展问题。原来城乡一体化的思路极大的激发了村（甚至组）一级发展经济的积极性。但是随着带来的却是农用地大量被占用，生态环境逐渐恶化。同时，发展之初对环境保护的不够重视带来了水、大气等环境污染。另外，村、组级工业园的布局原本没有规划，后逐渐扩展并“碎片化”，不利于土地的集约使用和合理功能布局的形成。这导致地区发展

的不可持续。

4“真正城市化”的战略选择

鉴于“城乡一体化”的反思，“真正城市化”可能更符合当前的背景。这里的“真正城市化”并不在于试图重新定义城市化，而是在于与“城乡一体化”的口号相对，提出不同于城乡一体发展的思路。

首先，既然南海东部地区的真正的“乡”已经越来越少，与其让其冠以“乡”的名，不如再让其冠以“城”的名，最终形成区域的一体化发展。

其次，“真正城市化”可能给予区域新的发展动力。有研究认为中国已经进入了城市化推进型经济增长新阶段。但很多研究却是基于“苏南模式”农民离土不离乡的情况提出的 。所谓城市化推进，就是让农民转化为市民，并以此激发第三产业的发展。但是南海与上述情况不同，通过农民转化为市民由此带来的第三产业有限。因此，对于南海东部地区来说，更重要的是城市设施和氛围的形成，产生良好的第三产业发展环境。基于“真正城市化”的发展策略具体如下。

4.1 区域协调的制度安排

目前各镇“各扫门前雪”，基础设施不能对接，功能不协调，没有统一的一级土地市场，体现了以行政区划为基础的固定的政府管理的缺陷和强调“放权”思路的挑战。归纳起来，这些问题反映了功能地域（functional territory）（城市地区（urban area））和制度地域（institutional territory）（地方政府组织的管理范围）的不一致（Lefèvre，1998），需要构建新的区域协调机制。

大沥、黄岐、盐步虽然多轮规划都将其看作南海中心城区考虑（本研究仍认为以上做法是有科学依据和有远见的），但实施多年以上三地发展仍因袭了镇的发展思路。事实上，以上三地名义上为街道而事实上仍为互为藩篱，独立行事的

镇。这样的制度安排主要出发点在于提高镇一级政府的积极性，但却降低了区域的整体运行效率。南海中心城区的作用发挥仍有限，而大沥、黄岐、盐步也未得到更高标准的发展（城镇面貌、污染、产业结构等）。研究认为未来南海中心城区的打造需要新的行政架构，旨在提高城区统一管理能力。

建议将大沥、黄岐、盐步的规划、环保等方面的审批权力收为区所有。今后不再出现以大沥、黄岐、盐步街道办事处委托的覆盖各办事处范围的规划。但局部地区的整治、详细规划仍可由大沥、黄岐、盐步自行审批。保证大沥、黄岐、盐步招商引资的一定金额的自行审批权。但更大的项目应由区决定。

同时建议建立各街道（镇）之间的协调机制，最直接的目的在于理顺跨境道路，接通各街道（镇）市政管网。一方面区政府应在各镇的协调中发挥更大的作用。但它采取的方法并非自上而下发布政令，而是更多作为协调者和仲裁者。 另一方面可创造更多的非正式沟通机会。事实证明非正式沟通往往比正式沟通有时更有效。南海不少城建干部反映，原先各镇主管城建的干部基本上互不认识，遇到跨境协调时只得求助区级部门，但是南海区最近组织城建干部到清华大学进行短期培训后，各镇城建干部互相熟识了，非正式交往增加了，一些跨境事务也可由各镇先沟通。因此未来南海区可安排更多各镇级领导的非正式沟通机会，如组织大规模培训、联谊会等。

4.2设立有效协调的综合发展区

很显然，空间上如果继续遵循城乡一体化规划自发蔓延，最终的结果最终必然是整个地区生态环境的破坏和竞争力的丧失。但如果完全采取自上而下的管理，则不利于地方积极性的发挥。研究希望既实现该区域空间的有序发展，也要兼顾该地区镇、村级行政机构发展经济的积极性。

参考香港综合发展区的经验，研究建议在南海东部地区也设立综合发展区（CDA ，Comprehensive Development Area）。政府应对该类地区未来重点发展地区进行预先的控制，包括对土地出让、产业引进、规划管理、功能布局等进行整体控制，以便在较长的时间周期内逐步实现预定的发展目标。同时，在广佛大都市区快速发展的大环境下，影响南海东部地区空间发展结构的主要不确定因素是管理模式。CDA 的设立也有利于加强跨行政区的协调控制能力，转变分散多极发展模式的空间结构，强调地区整体产业空间布局和功能的协调性。

研究将整合盐步、黄岐镇域和大沥东部地区，设立区级政府直接控制的商贸综合发展区（CDA ）。逐步改造置换现有占地大、产出低的工业用地，主要发展区域性商贸物流和零售商业中心功能

4.3 第三产业发展的鼓励和更佳产业环境的塑造

一方面，“真正城市化”的思路为南海东部地区的产业升级和区域经济发展提供了基础，第三产业将得到较大的发展。与此同时，从发展条件上看，南海东部也必须发展第三产业。因为工业所需的廉价土地和廉价劳动力等条件已经不存在，而第三产业发展的区位交通和市场条件已经逐渐具备。因此，未来必须鼓励第三产业的发展。具体而言，在中部通过行政区划调整或建立强有力的协调机制共同打造一个以商贸为主的综合功能区；在南部加大招商力度吸引香港工商服务业在本地区设立分支机构，打造广佛都市圈的现代服务中心；三山港地区结合广州石壁新客站构筑国际物流贸易园区。

另外为了促进产业的升级和发展，该地区还需进一步塑造产业的发展环境。政府在行业管理上要进一步放权，推动商会等NGO 的发展，使商会组织在政府与市场之间展开协调，配合政府进行行业管理，减轻了行政的压力而且完成了原

先政府不能完成的事情。例如行业维权，减少行业内的无序竞争等。

4.4 农村、农民问题的彻底解决

实现真正城市化，农村和农民问题仍然是问题的关键。佛山市的户籍改革 为彻底改变农名身份提供了条件，除此还需要实施以下策略。研究认为要解决现在农村和农民问题，必须实施以下策略。

（1）合理解决农村宅基地

第一，鼓励农民放弃宅基地，支持他们进城生活，在城市为农民置换等量面积的住房。

第二，将新增宅基地指标集中使用，新建住房尽可能安排在城镇住宅小区，逐步减少和避免分散建房。

第三，村宅拆旧建新逐步实行宅基地“以旧换新”，对退出原有宅基地的农户，在城镇建新房所需宅基地的收费应适当减免，或者在购买商品房时给予适当优惠。 第四，允许进镇农民采取有偿方式，依法将原有宅基地使用权在原集体组织范围内合理流转。

第五，宅基地固化。就是按照设定的时限对符合分户条件的村民按照每人每户不超过80平方米的标准一次性固化村民住宅用地指标，以后不再审批单门独院式的村民个人住宅用地。

（2）完善股份合作制

农村土地和集体资产股份制的实施，实际上切断了农民与以物资形式存在的土地的联系，打乱了原来家庭联产承包责任制下分到每家每户名下的土地的边界，这从观念上改变了农民附属于土地的传统关系，而代之以农民拥有股份合作社的股份，本质上与城市居民拥有某公司的股份是一样的。

未来需要对股份合作制进行进一步的完善，主要包括如下措施。

首先，实现股份完全自由流动。当前南海各村实行的股份合作制均规定股份只能在本村范围内进行转让、买卖、赠送、抵押，而且规定迁出本村农业户口的，必须由合作社用现金分两年赎回。事实上，现在的股份合作制没有真正实行“股随人转”和“持股进城”，这实际上是限制了村民持股到城市或城镇生活和工作的自由。研究认为，“合理流动”应该变为“完全流动”。另外针对村、组拥有的集体资产（由于受政策限制，土地还不行）更应该可以量化并用现金的方式支付给个人，让村民拥有一笔原始资本到城市或城镇从事自己喜欢的工作或创业——“持币进城”。

其次，弱化集体经济组织、强化股份合作组织。为了切断农民与实物土地、宅基地和农村集体经济组织的纽带，弱化农村集体经济组织的实力和权利，强化股份合作组织的经济实力，而且股份合作社（也即未来的股份公司）应与农村行政组织严格做到政企分开。

4.5 新的政绩考核评价体系的建立

原来城乡一体化的发展从某种意义上看是以GDP 为核心政绩考核的结果。以GDP 为核心的政绩考核，导致了政府城市建设、招商引资的急功近利，很难兼顾城镇的长远发展，同时也很难进行镇（街）之间的协调。事实上，GDP 并非衡量经济社会发展水平的唯一指标。在国外GDP 甚至是一个很少用的概念。国内已经有专家提出了扣除各种虚值的“绿色GDP”概念。可持续发展专家牛文元指出，“绿色GDP”应该是传统GDP 减去自然部分的虚数和人文部分的虚数。研究认为以GDP 为核心的政绩考核必须改革，政绩考核应该采用能反映经济社会发展多方面的指标，以有利于区域可持续发展和区域合作。

5 结论与讨论

（1）尽管城乡一体化的提法曾经被很多人接受，曾是学术界的热门话题，但是对南海东部地区发展的反思表明原来对“城乡一体化”理解难以维持未来的发展，而且从根本上阻碍了城市化水平和质量的提升。这需要学术界对城乡一体化的理论和实践进行进一步反思。也许城乡一体化的理想是好的，但是在我国现阶段的工业化模式和经济发展水平，过早提出城乡一体化甚至是有害的。

（2）从南海东部地区地方发展的历程来看， “城乡一体化”规划在当时能够描述城乡共同工业化的情况，但是随着时间的推移这种模式已经不适应当地的发展，而且日益阻碍该地区的可持续发展，必须从“城乡一体化”走向“真正城市化”。而“真正城市化”的实现并非口号那么简单，需要多方面措施的支持，本文提出的措施很可能是不全面的，可能需要更多的研究才能逐渐解决现在的问题。

（3）中国各地区社会经济发展水平相差很大，南海东部地区的战略显然不能应付全国各地的情况。但是经济发达地区，如珠江三角洲、长江三角洲可能有很多地区有类似南海东部地区的情况，南海东部地区的研究可以给这些地区提供某些借鉴。即便是经济发展不如珠江三角洲、长江三角洲的地区，随着时间的发展可能也会出现类似南海东部地区的问题，需要未雨绸缪，尽早调整发展战略。 From Urban and Rural Integration to Real Urbanization: Rethinking the Development of the East Part of Nanhai

YUAN Qifeng YI Xiaofeng WANG Xue PENG Tao LIU Yunya

Abstract: Urban and rural integration was a highlight in urban planning field. Some researchers agreed on urban and rural integration. The others disagreed with it. This article considers the urban and rural integration is

something of reasonable. But the mode of urbanization will be changed with the time and the place. The article rethinks the development of the east part of Nanhai and the urban and rural integration in the area, and points out the countermeasures of the area.

Key words: urban and rural integration urbanization the east part of Nanhai