我国政府审计的困惑与出路--新任审计长的首份审计工作报告解读
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我 国政府审计 的困惑与 出路
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年
8 月 27 日
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竺 警 黧
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2008
刘 家 义 审计 长 受 国 务 院委 托 向 第
，
人 民 )解除 政 府 的 受 托 责 任 ； 不 是 审 计 署 该 向 人 大 常 委会 而
十
一
关 届 全 国 人 大 常 委 会第 四 次 会 议 作 了 《 于 2 0 0 7 年度 中
。
报 告 以解 除 审计 署 的 受托 责任
，
。
作 审计 工 作 报告 的责任 主
央 预 算执 行 和 其他财政 收支 的 审计 工 作报 告》 这 个 报 告 充
分 说 明 审计 署 在过 去
了职 责
，
一
体 的错位 到位
。
，
在某 种 程 度 上 折 射 出 人 们 对 政 府 本质的认 识 未
， ，
年 严 格 按 照 审计 法 的规定 认 真 履 行
一
政 府 既 是 权 利 政 府 更 是 责 任 政府 赋 予 权 利是 为 了
。
工
作成绩卓 著 为 人 民 交 上 了
。
份 厚 实 和 满 意 的答
，
保 障 责任 的 履 行
，
政 府 的 本 质就 是 为人 民 服 务
，
、
对人 民负
，
卷
。
笔者 在 再 次 感 受 政府审计 的 力 量 的 同 时 想提 论 下 面 几
，
责 政 府 从 来就 是 国 家 审计 机 构 的 监 督 对 象 否 则 政 府 审
个 问题
思考
。
以 引起 人 们 对 我 国 政 府 审 计 今 后 向何 处 去 的 深 度
计就 没 有 存在 的 必 要 了
=
。
、
人 大 和 广大 纳 税 人 ( 人 民 )为 什 么 难 以 及 时 获 知 政
、
一
、
为 什 么 国 务 院 不 直接 向 人 大 常委 会报 告 ?
一
府 审计 的真 实 全 面 的 结 果 ?
尽 管《 计 法 》 五 条规 定 ： 审计 机 关依 照 法 律 规 定独 第 审
立 行 使 审计 监 督 权 不 受其 他 行 政 机 关 社 会 团 体 和 个 人 的
，
、
从近
些 年 来 的情况 看
，
国 务院 总 是 委托 国 家审计 署
。
“
向 人 大 常委会 作 审 计 工 作报 告
为什 么 国 务 院 不 直 接 向人
，
大 常 委 会 作 审计 工 作 报 告 ? 事 实 上 国 务院 每 年 委 托 审计 署 向 人 大 常委 会 作 审计 工 作 报 告 缺 乏 法 律 依 据
， ，
干涉
” 。
但 现 实 是 人 大 和 广 大纳税 人 ( 人 民 1难 以及 时 获知 政
、
。
府 审计 的真 实
，
全 面 的结 果
。
广 大 人 民 了 解 中央政府 履行
规 《 华 人 民共 和 国 审计 法 》 定 国 务 院 设 立 审计 署 在 中
国 务 院 总 理 领 导 下 主 管 全 国 的 审 计 工 作 并 对 中央 预 算
， ，
受 托 责任 情 况 的 主 要 信 息 来 源 是 审 计 署 平 时 向 社 会 公 众发
布 的 审计 结 果 公 告 和 每 年 向 人 大 常 委 会提 交 的 审计 工 作 报 告
。
执 行 情 况 和 其他 财 政 收 支 情 况 进 行 审计 监 督 向 国 务 院 总
，
而 这 些 公 告 和 报 告 是真 实
完 整的 吗 ? 谁 应 该 对 这 些 公
、
理 提 出 审计 结 果 报 告 ( 第 七 条 和 第 九 条 )
。
看 来 审计署 只
，
告 和 报告 的真 实 完 整 负责? 在现 有 审计体制下 明确 回 答这
，
有 向 国 务 院 总 理 报 告 审计 结 果 的 法 定 责 任 和 义 务 而 没 有
，
个 问题 十 分 困难
。
不 能保 证 这 些 公 告 和 报 告 的真 实 完整 政
，
接 受 国 务 院 委 托 向 人 大 常 委 会 报 告 审计 结 果 的 法 定 权 利
和义务
。
“
府审计 的作 用 和 中央 政 府 的威 信 都将 受 到 影 响
， ，
。
解决 这 个
问题 看 来 还 得 从 改进 现 行 审计 体 制 着 手 先 解 决 中央 政府
：
第 《 审计 法 》 四 条 还 规 定
国 务 院和 县 级 以 上 地 方 人 民
既 是 国 家 审计 机 构 的 领 导 者
，
又 是 国 家 审 计 机 构 的监 督 对
政 府 应 当 每年 向 本 级 人 民 代 表 大 会 常务 委 员 会 提 出 审计 机 关 对 预 算执 行 和 其他 财 政 收 支 的 审计 工 作报 告
。
象 的双 重 不 相容 身份 问题
。
审计 工 作
，
报 告应 当重 点 报 告 对 预 算执 行 的 审计 情 况
。
必 要 时 人 民代
。
三 政 府 审 计 如 何 履 行 自身 的 受 托 责 任 ?
、
表 大会 常 务 委 员 会 可 以 对 审计 工 作报 告 作 出决 议
国务 院
任 何 国 家 的政 府 审计 都 必 备 三 大 要 义 ： 履 行 受 托责任
(a c c o u n ta
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和 县 级 以 上 地 方 人 民 政 府 应 当 将 审计 工 作 报 告 中指 出的 问
题 的纠 正 情 况 和 处 理 结 果 向 本 级 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会
) 公 正 ( _n i e
、
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，
)及 可 信 ( c
re
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)
。
所
谓 政府 审计 机 构 的 受托 责任
，
是 指 政 府 审计 机 构 受 人 大 常
报告
”
。
由此 看 来 国 务 院 有每 年 向人 大 常委 会报 告 审计 工
，
委 会 ( 人 民 )委 托 严 格 按 照 法 律 要 求 对 各 级 政 府 及 其 部 门
作 的 法 定责任 和 义 务
，
而 没 有 委托 其他 任 何 政 府 机 构代 其
。
履行 人 民 的受 托 责 任 情 况 进 行 审计
，
并 如 实 向 人 民 报告 审
，
向人 大 常委会 作此 报告的法 定 权利
。
计 结 果 的 责任
，
“ ”
。
政 府 履 行该 受托 责任 的好坏 直 接关 系 到 人 政府 审计机 构 这
众 所 周 知 国 务 院 是 我 国 最 高 的政 府机 构 是 其 所 属 政
民 的知 情 权 ( 是 基本 人 权 的 必 要 组 成 部 分 )和 政 府 审计 机构
立 审 为 民 宗 旨的实 现
，
一
府 部 门 包 括财 政 部 发 改委 的直 接领 导 和 管 理 机 构 理 应 对
、
，
。
依 法 审计 如 实
、
中央预 算 执 行 和 其他 财 政 收 支 的 总 体 结 果 承 担 最 终 责任
；
而 审计 署 是 我 国 审计 中央 政 府 及 其 部 门 的 最 高机 构
，
报告 的受托 责任
响
。
，
在 实 际 履 行 中遇 到 了 许 多不 利 因 素 的影
。
“
。
是国
笔 者 认 为 现 在 是 该修 订 《 相 审计 法 》 关 规定 的时候 了
务 院该 向人 大 常委 会 报 告 以求 人 大 常委 会 ( 代 表 纳税 人 和
现 行《 计 法 》 四 章 审 第
审计机 关 权 限 第
”
36
条规定 ：审计 机
f词
关 可 以 向政 府有 关 部 门通 报 或 向社会 公 布 审计 结 果
依 法 保 守 国 家秘 密 和被 审 单位 商 业 秘 密
。
， ， “
，
但应
”
来越 大 而 对 各级 政府部 门及 其 领导 人 的责任规定相 当模糊
，
一
，
遵 守 国务 院有 关
出 事 便难 以 分 清 是 谁 的 责任 不 然 就 不 会 出现 屡 审屡 犯 的
。
， 。
规 定 笔 者认 为 通 报 或 向 社会 公 布 审计 结 果 不 仅 是 可 以
( 权 限 )的问题 更 是 应 当 ( 职 责 )的 问题
，
“ ”
情况 了
，
实际 上
，
审计 问责机 制 的建 立 不 在 审计署 职 权 范 围
。
。
政府 审计 机 构在
是值得研 究
内 而 是 人 大 和 政府 要 认 真 思 考和负 责解决 的 问题 要真 正 建
立 审计 问 责 机 制 必 须 明 确 科学 地 制定 对 各级 政 府部 门 及 其
，
、
向 人 民 履 行 审计 及 报 告 责 任 时
。
如 何 才 能 减 少 或 消 除政 府
，
机 构 首 长 对 政 府 审计 工 作 的 不 当 影 响 和 干 预 的 重 大课 题
。
，
领 导 人 的 定 责 ( 确 定 责 任 ) 评 责 ( 自 评 责 任 ) 审责 ( 审计 责
、 、
笔者 建 议 在修 订 我 国 审计 法 时 增 加 规 定 政 府
。
任 ) 追 责 ( 追 究 责 任 )的 具 体 办 法
、
。
定 责 不 清 管理 标 准 不 精
，
机 构 不 当 影 响 和 干 预 政 府 审计 工 作 应 承 担 的法 律 责任
四 如 何 真 正 解 决 屡 审 屡 犯 的难 题 ?
、
细
，
对 政 府 的 经 济 责任 审计 和 绩 效 审计 根 本 就 无 从 谈 起
，
。
看
来 问责机制 能否 真 正 发 挥作 用 主 要 取 决 于 责任政 府 对 待 人
，
民 托付 的 责 任 的实 际 态 度 和 行动
。
看 了 每 年 的 审计 工 作 报 告
。
人 民 群 众 意 见 最 大 的是 屡
，
审屡 犯 的 问题
就 能 促 进 改革
，
。
有 关 文 章 说 对 于 那 些 屡 查 屡 犯 的 问题 审
， “
七 我 国政 府 审计 体制 改 革 时 机 是 否 成熟 ?
、
计部 门 的 态 度 令 人 欣 慰 ： 屡 查 屡 犯 的 问题 还 得 提
”
，
说 多了
观念 引
笔 者 认 为 我 国 政 治 经 济 社会 法 律 等 环 境 已 发 生 巨
，
、 、 、
。
事 实 正 是 如 此 比 如 在 早 期 中央 各部 门 没
， ，
大 的 变 化 是 该 改 进 政 府 审计 体 制 的 时
候 了
， ” ， ，
。
西 方的 政府
，
“
有 预 算 在 审计 部 门 讲 了
领 社 会 变革
，
5
年 以后 总 算 被 重 视 了
， ，
。
审计 就 是 审计 政 府 而 我 国 的政 府 审计 事 实 上 成 为政 府
领 导 下 的 又 去 审政 府 的 内 部 审计 审 计 的独 立 性 和 权 威 性
、
观 念 和 常识 说 得 多 了
“
慢慢地也 就 改变了社
，
会
。
类似 财 政 部 批 复 的部 分 中央 部 门项 目 支 出预 算 年 初 不
”
“
便 无 从 谈起
。
细化
；
”
、
转 移 支付 结 构 不 够 合 理
“
一
，
般 性转 移 支 付 安 排 比 例
、
我 们知 道 现 代 政 府 审计 是 现 代 民 主 的产物
， ，
。
没 有现 代
，
较低
，
部 分 专项 转 移 支 付 设 立 时 间长
”
分 配 数 额相 对 固
，
民 主 就 没 有 因 此 而 发 生 的充 分 体 现 人 民 意 志 这 个 要 求 就
定 已 成 为 对 地 方 的稳 定 财 力 补 助 等 问 题 几 乎 出 现 在 每
没 有 现 代 政 府 的 会计 责 任 也 就 没 有 现 代 的政 府 审计
，
。
现代
年 的 审计 报 告 中 不 气 馁 不 松 懈
， ，
。
这 里 笔 者 不 禁 要 问 ：为
， ”
政 府 审计 是 对 人 民 意 志 充 分 体 现 与 否 进 行 监 督 和验 证 的 手 段
。
什 么 许 多 问题 屡 审屡 犯 在 人 大 和 中央政 府
，
“
、
涛 声依 旧
，
?
依 笔 者 看 责任 主 要
，
只 有 从 民 主 的 观 点 来 认 识 现 代政 府 审计 的 本 质 才 能 真
，
。
我 们 知 道 审 计 的直 接 和 最 终 目 的是 查
。
正 说 明 现 代 国 家 审计 的意 义
。
明 真 实情 况 发 现 并 揭 示 问 题
，
审计 查 出 问题 能 不 能 解 决
，
问题 审计 署 无 能 为 力 主 要 得 靠 人 大 的 科 学 立 法 和 有 效 监
，
无 论 国 家 的 国 体 或 政体 如 何 国 家 审计 从 其 最 本 质 的
， ，
督 以及 政 府 是 否 真 正 奉 行 和 实 践 人 民 政 府 为 人 民 的 宗 旨
人 大 和 政 府 对 人 民 负 责 的责 任 心 到 位 了
，
方 面 来看 都 是 巩 固 阶 级 专 政 的 有 力 手 段
，
。
如 果 把 国 家 审计
，
。
就 没 有不 能 解 决
、
只 认 为是
一
种 单 纯 技 术 性 的 事 务 性 的工 作 就 不 可 能 认 识
、
的 问题
、
。
此 外 从 管理 环 节 看 切 实 设 计 和 实 施 好 政 府 预 算
， ，
，
国 家 审计 的真 正 意 义
、
。
判 定 各 级 政 府 是 否 以最 大 善 意 符 合
，
会 计 审计 三 重 控 制 体 系 对 解 决 屡 审屡 犯 问题 也 有 帮助
五 我 国政 府 审计 的权 限 是 否 足 够 ?
、
人 民 意 志 依 法 履 行 了 对 人 民 的受托 责 任 是 现 代 国 家 审计
。
的基 本任 务
。
我 国 恢 复 审计 工
作 以来 出现
的
一
些 混乱现 象
。
，
都 是 和 对 国 家 审计 的本 质 认 识 不 清 有联 系 的
，
我 国 政 府 审计 与其 他 国 家 政 府 审计 相 比
，
、
、
权限可 谓 更
、
审计 机 构 必 须 要 独 立 于 受 托 责 任 人 的权 力 干 预 之 外
要 向委 托 人 直 接报 告 审 计 结 果
，
，
多 包 括 审查 权 违 法 违 规 行 为 制 止 权 向 政 府报 告权 向 社
会 公 告权 ( 选 择 进 行 ) 处 理 处 罚 权 建 议 权 和 移 交 司 法 处 理
、
。
而 各 级 审计 机 关 独 立 于 各
，
级 政 府 之 外 是 人 民 对 政 府 充 分 发 挥 其 监 督 作 用 的条 件 也 是 使 政 府工 作 增加 透 明度
、
、
权等
。
笔 者 认 为 借 鉴 审计 发 达 国 家 的 经 验 还 我 国 政 府 审
， ， ，
使 人 民 充 分 理 解 并 得 到其 信 任
， ， ，
计 的本 来 面 目 只 应 当给 政 府 审计 保 留 审查 权 和 公 告 权
， ， ，
。
至
和 支 持 的条件
不 信任 感
。
政 府 自 己 花 钱 自 己 办 事 而 又 自 己 审计 绝
，
于 查 出 并 报 告 问 题 了 该 由谁 来 解 决 问 题 如 何 解 决 不 是
无 结 果 ! 非 但 没 有结 果 有 时 甚 至 比 不 审计 还 要 增 加 人 民 的
。
审计 机 构权 力 和 能 力范 围 内的事
构 和 部 门根 据 分 工 各 负其 责
。
，
而 是 应 当 由 国 家相 关机
，
这 样 每 年 的 审计 工 作报 告 和
，
基于 上 述认 识
，
、
，
我 国 的 审计 体 制 应 向 着 独 立 于 责 任
。
日 常 的 审计 结 果 公 告 只 需 报 告 审 计 发 现 的 问 题
不 用同时
人 向 着 取 信 于 民 听 审 于 民 的 方 向发 展
，
时刻 应 当牢 记 的
，
提 出那 么 多 的 建 设 性意 见 和 建 议
。
因 为应 该 思 考 如 何 解 决
， ，
是 ：政 府 审 计 的 职 责 是 审计 政 府 为 人 民 服 务 而 不 是 为 政
这 些 问 题 的是 政 府 和 立 法机 构 本 身 审计 出 问 题 了 如 果 政
府服 务
。
●
府 和 人 大 不 去设 法 解 决 会 严 重 影 响 政 府 和 人 大 的威 信
，
。
审
计 机 构 专心 做 好 审计 及 其报 告 工 作 就 算 尽 到 责 任 了
必 为 这 些 问题 是 否 得 到解决 而 费 劲
。
，
也不
主 【 要 参考 文 献 】
[ 1 ] 中华 人 民 共 和 国 审计 法
[2 [3
．
2 () 0 6
年修 订
、
．
] 李金 华 国 家 审计 的 支 柱 ： 民 主 法 治 科 学
—
—
、
李金 华 审计 长 访
刘家
．
谈 录 中国 审计
．
，
2004
，
(3 )
．
六 审 计 问责 机 制 应 当 怎 样 建 立 ?
、
] 刘 家义
义
以
科 学发 展 观 为 指 导推 动 审 计 工 作 全 面 发 展
(2 )
．
—
—
不 少 人 针 对 审计 发 现 的诸 多严 重 问题 提 出 要 建 立 和 实
，
审 计 长 在 五
届 三 次 理 事 会 暨 第二 次 理 事 论 坛 上 的 讲 话
． ．
行 审计 问责制 度 笔者很 赞 成 这 个 观 点 但 笔 者 认 为要 真 正 把
。
，
[4 [6
] 杨 时展 国 家 审计 的 本 质 当 代 审计
．
， 1 9 9 3
，
．
审计 问责落到实处
。
人 大和 政 府 必 须得先 考虑 怎 样 提 高 自 己
。
[5 ] 项 俊 波 审计 制 度是 国 家 的 基本政 治 制 度 之 ]石
． ．
一
审计研 究
，2 0 0 3
，
2 0 0 1 ，(5
)
．
的 为 民执 政能 力和 国 家管理 水平 长期 以来 大 多是 粗放 型 的
，
我 国国 家管理 和政 府管理
爱 中 国 家 审计 的 政 治 思 维 审计 与 经 济研 究
． ．
，
(6 )
．
使政府部 门对 权利 的追 求欲 望 越
[ 7 ] 文 硕 世 界 审计 史 中 国 审 计 出 版 社
，
19 9 0
．
圈