生态补偿标准研究

作者：冯艳芬王芳杨木壮

地理与地理信息科学 2009年11期

　　20世纪80年代以来，国内外基于生态补偿理论的研究与应用在生态补偿含义、生态补偿机制、生态补偿评价方法、生态补偿实践领域等方面大量展开，在相关理论、方法和应用的广度与深度上均取得了前所未有的进展[1-5]。在生态补偿机制与政策研究中，如何确定补偿标准一直是众多学者关注的热点与焦点问题：赖力等[6]认为补偿标准是生态补偿的核心，关系到补偿的效果和可行性；杨光梅等[3]认为生态补偿标准的确定决定了补偿的大小，关系到补偿的效果；杜丽娟等[7]认为在生态补偿理论研究中，如何科学合理地确定补偿标准难度较大；郑海霞等[8]认为流域生态服务补偿标准的确定是流域生态服务补偿研究的核心。然而，目前我国对于如何确定补偿标准仍然存在不同观点，补偿标准的研究仍是现阶段亟待解决的核心问题。本文在阐述生态补偿标准分类与补偿依据的基础上，对当前国内学者的生态补偿标准核算方法与计算结果进行归纳与总结，探讨生态补偿标准过低的原因，指出今后生态补偿标准研究的重点及方向，以期对当前生态补偿研究有所裨益。

　　1 补偿标准分类

　　补偿标准是补偿时参照的条件，主要从所涉客体的经济价值和生态价值综合考虑[9]。补偿一般是经济性的，常以货币方式衡量，根据不同的分类法，有不同的标准[9，10]。

　　(1)按补偿标准是否法定分为法定补偿标准和协定标准。法定标准是法律明确规定不容许单方或双方拔高或降低的补偿标准，如森林生态效益补偿基金国家标准；而协定标准则可由双方协商确定，如流域补偿标准。

　　(2)按补偿标准的性质分为恢复和保护价值型标准、出让型标准、激励（约束）型标准。恢复和保护价值型标准是补偿受偿者实际受到的损失或为保护生态环境（要素）而实际付出的代价，如复垦费、养护费、污染治理费，目的在于让受偿者恢复到先前的状态；出让型标准往往是指以生态产品在市场上的价格为交换价格，如土地出让金、矿山采矿权的拍卖金，主要用于自然资源产权出让出租；激励（约束）型标准一般是以行为对生态环境是否友好为前提，结合一定经济发展水平和当时的生态环境状况而制定的以促进生态环境保护为目的的标准，如企业采用清洁生产技术的政策和税收优惠。目前生态补偿标准一般以恢复和保护价值型为主，出让出租、激励（约束）型为辅，以补偿经济价值为主而生态价值为辅。

　　2 补偿标准依据

　　2.1 流域补偿标准依据

　　当前绝大多数流域生态补偿标准的测算依据是基于投入和效益两方面进行[5，11]。在投入方面主要核算流域水资源和生态保护的各项投入，主要包括上游地区对于涵养水源、环境污染综合整治、农业非点源污染治理、城镇污水处理设施建设、修建水利设施等项目的投资，以及为进一步改善水环境质量和数量而新建生态保护和建设项目、环境污染综合整治项目、新建水利设施等项目的投资。在效益方面主要估算保护的投入在经济、社会、生态等方面产生的外部效益，以及因水源地保护而限制发展造成的损失，包括下游地区如果没有得到上游达标水质而造成的损失，第一、第二、第三产业的发展、人们生活水平的提高和旅游业的发展损失等方面；还包括生态服务价值增加量，即上游环境的保护将会使生态服务价值有所增加，包括水质改善、水量增加或在时间上的均匀分布、水土流失面积的减少等带来的效益。

　　近年来随着对利益相关者广泛参与生态补偿行为的研究，有学者提出流域生态补偿标准的核算还应考虑支付意愿及支付能力[8]。支付意愿是下游地区愿意为流域生态服务的改善可能支付的经济补偿的数值，它与下游利益相关者的利益性质、利益密切程度、对流域保护的认识水平、对流域环境服务改善的预期程度以及当地的经济发展水平、个人收入水平密切相关。支付能力包括地方财政能力和居民的收入水平，是流域生态服务经济补偿过程中必须考虑的重要方面，如果支付标准超出下游地区的支付能力，会影响下游地区的经济发展，同时下游地区将会采取放弃污染控制、浪费水资源等方式以获得更高的经济利益，也不利于流域保护。

　　2.2 矿产资源开发补偿标准依据

　　矿产资源开发是一个自然再生产和经济再生产过程的统一，不仅需要经济补偿，更应关注生态补偿。中国现有关于矿产资源开发补偿的税费主要有：矿产资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费和采矿权使用费，其中探矿权使用费和采矿权使用费都是经济补偿，不是生态补偿。目前矿产资源开发的生态补偿资金主要以“矿山环境恢复治理保证金”收取，收取金额的高低主要以矿产资源开发造成的环境价值损失为计算依据[12]。理论上矿产资源开发的生态补偿依据主要是矿区生态环境资源破坏损失的价值，包括土地、水、大气、景观功能等直接或间接受损的价值与发展机会损失的成本价值总和。由于从不同角度对生态环境损害及其损失价值测算的标准不一致，损失的价值计算很难确定或计算结果偏大，在实际中往往很难操作。因此，有学者提出借鉴国外经验，从达到生态损害治理为目标的角度，认为对生态环境保护和重建的直接投入成本可等同为将受到破坏的生态环境恢复到正常或预期的状况所需支付的费用[5]，故依据治理成本（重置成本）确定的矿山环境恢复治理保证金征收标准就显得比较实际，易于操作和执行。

　　2.3 森林生态效益补偿标准依据

　　森林生态效益补偿标准核算主要包括[13]：1)营造林的直接投入：包括新造林的造林成本及现有林的管护成本；2)为保护森林生态功能而放弃经济发展的机会成本：主要是由于生态效益保护的要求，当地必须放弃一些林业产业发展机会，从而影响当地经济社会发展水平；3)森林生态系统服务功能的效益：由于森林生态系统有着强大的服务功能，因此在确定其补偿标准时，应考虑生态系统服务功能的效益，但目前该效益的计算方法仍未成熟，计算结果不尽一致，现阶段宜采用生态系统服务功能的效益约为直接效益（木材价值）的10倍。

　　此外，森林生态效益补偿标准还应考虑：1)地域因素：不同的地域生态系统具有不同生态系统服务功能；2)林种、树种：不同的林种、树种具有不同的造林成本，其发挥的生态效益也不同，同一树种，不同的林龄、林分质量所发挥的生态效益也不同；3)造林方式：封山育林、飞播造林、人工造林等的造林成本均不一样；4)地方经济发展水平：制定森林生态效益补偿标准应结合地区经济发展水平，因地制宜，给出合理的补偿标准。

　　2.4 自然保护区生态补偿标准依据

　　综合目前一些学者的研究[14-16]，自然保护区生态补偿标准的确定主要考虑以下方面：对保护区生态系统服务价值要有较完善的认定和评估；要按照实施保护区管理所需要的人力、物力进行成本核算，对自然保护区管理者进行补偿；应考虑保护区内及其周边居民的保护损失（包括因发展机会丧失所造成的间接损失和直接损失），还要考虑保护者与受益者的支付意愿和受偿意愿。

　　2.5 退耕（牧）还林（草）补偿依据

　　退耕还林（草）补偿依据主要考虑如下因素[17]：1)退耕造成农民粮食和经济作物产出的直接损失；2)在退耕土地上植树种草等生态建设的经济投入；3)要使退耕并恢复植被的土地长久维持其生态功效，必须通过产业结构调整以变革当地农民陡坡开垦、过度放牧等粗放型利用土地的生产方式，而新型技术和生产方式的学习和采用需要较长的适应期和较大的投资，这些也应由经济补偿解决。

　　退牧还草补偿标准应依据草地承载力理论和草畜动态平衡原理，结合草地生态经济系统中单位草地的净初级生产量和载畜量分别进行核算，确定不同退牧区不同类型草地禁（休）牧饲料粮、围栏、补播补偿标准，以草地初级生产力为上限，以单位草地的载畜能力为下限[18]。

　　3 补偿标准核算方法及其结果

　　3.1 从生态建设成本角度计算补偿标准

　　相伟[19]探讨了多因素影响下的典型农牧交错区生态建设成本构成，认为其生态建设成本体系应分为营建成本、机会成本和发展成本，得出吉林省西部退耕还林、还草、草原抚育的总成本分别为24150元／hm[2]、8090元／hm[2]、967元／hm[2]，远高于国家提供的补偿标准。李喜霞等[20]利用成本收益法计算了辽东地区5个主要树种1个轮伐期内各林龄的价值，以及辽东地区公益林的总价值和单位面积价值，并以此为依据，得出辽东地区公益林生态效益合理的补偿标准为158.85元／(hm[2]·a)。中国生态补偿机制与政策研究课题组（矿产资源开发的生态补偿机制及其政策设计专题）[5]认为应依据生态环境的恢复治理成本确定矿区生态补偿标准，在目前条件下，该标准不仅可以达到保护和恢复生态环境的目的，也可以保护受损者的基本利益，符合补偿者的承受能力，具有可操作性；通过实践，对矿区环境治理成本作出经验估价（如采煤沉陷地复垦为基本农田往往需要15万～22.5万元／hm[2]），并根据各地区治理经验，得到全国不同类、不同地区的复垦工程直接成本参考标准，为制定矿产资源开发的生态补偿标准提供依据。

　　3.2 从生态效益角度计算生态补偿标准

　　熊鹰等[21]探讨洞庭湖湿地恢复的生态补偿标准，主要依据移民农户生产性土地的丧失以及湿地恢复后其生态服务功能的增加而产生的价值作为补偿的额度标准，经计算，补偿的上限为10 560.1元／户，下限为853.2元／户，综合考虑各种社会因素并结合农民补偿意愿，确定补偿值在6 084.6元／户左右较合理。徐琳瑜等[22]以厦门市莲花水库工程生态补偿为例，选择生态服务功能价值计算方法确定生态补偿标准，得到所需生态补偿费为1.29亿元，可通过对城市居民生活用水收取0.03元／t的附加生态补偿费和政府补贴8557万元两种途径获得。

　　3.3 从生态建设成本与生态效益相结合角度计算补偿标准

　　蔡邦成等[23]以南水北调东线水源地保护区生态建设一期工程的生态补偿为例，首先从工程投资和机会成本的角度分析生态建设的总成本，然后通过生态系统服务价值评价并结合专家咨询赋权，计算出生态建设工程成功实施后，建设区域所增加的生态服务效益，最后综合生态建设成本和生态效益，提出了根据生态服务效益分担生态建设成本的补偿标准思路，并由此计算得到外部区域对建设区域的补偿标准为1.11亿元／a。

　　3.4 从支付意愿的角度，应用CVM法计算生态补偿标准

　　充分考虑利益主体的意愿是科学制定补偿标准的必要环节，意愿价值评估法的应用将增强我国生态补偿标准的科学性[24]。杨光梅等[25]应用条件价值评估法(CVM)研究补偿标准，认为牧民受偿意愿由牧民养羊数量、受教育年限、草地现状以及对禁牧政策的支持程度决定，根据意愿调查法初步估算锡林郭勒草原地区禁牧措施实施后牧民的补偿意愿，牧民家庭对禁牧政策的平均受偿意愿为每户2.7717万元／a，人均受偿意愿为8399元，平均草地受偿意愿为85.95元／hm[2]。赵军等[26]以全国城市河流整治的样板工程——上海浦东张家浜为例，采用支付卡式CVM研究方法，获得张家浜生态系统服务的平均支付意愿为每户19507～25304元／a。张志强等[27]在连续型支付卡问卷格式调查的基础上，以离散型单边界两分式和双边界两分式的封闭式问卷格式设计调查问卷，应用CVM法调查了黑河流域居民对恢复张掖市生态系统服务的支付意愿，两种形式的问卷调查得到的平均最大支付意愿每户每年分别为162.82元和182.38元。

　　3.5 定性与定量相结合，多种方法综合计算补偿标准

　　黄富祥等[17]认为必须采取定性与定量相结合的补偿标准，同时考虑农民的有形损失、当地的社会经济状况、文化背景以及生产、生活习惯等无形因素，才能保证其合理性，并根据经济学的Logistic生长曲线及农民家庭经济收入的组成分析了退耕还林（草）的不同补偿情况；郑海霞等[8]从金华江上游供给成本、下游需求费用、最大支付意愿、水资源的市场价格4方面剖析了该流域生态服务补偿的标准及定量估算方法，认为从供给角度计算的支付标准要大于需求角度的支付标准，以流域水权交易的市场价格为依据的补偿标准与下游水量与水质需求的补偿标准相近，经比较认为基于水质和水量供给的流域生态服务补偿支付是可行的，每年平均支付1 075万元，平均每人每年支付13.61元。章锦河等[28]以九寨沟为例，构建了基于旅游生态足迹效率的自然保护区周边社区居民生态补偿标准的测度模型，选择以旅游者与当地居民的生态足迹效率之差来确定补偿的合理水平，计算出2002年保护区周边居民户均应补偿4983元，人均应补偿1088元，由于旅游者与居民生态足迹测度具有时效性，因此认为该生态补偿标准具有动态性与复杂性。

　　4 补偿标准过低的主要原因

　　现行生态补偿案例中，补偿标准过低是一个普遍存在的问题[18，24，29，30]：目前我国退耕还林（草）工程确定的补偿标准是黄河流域2 100元／(hm[2]·a)，长江流域2625元／(hm[2]·a)，但该补偿往往不足[30]；目前我国森林生态效益补偿标准为75元／hm[2]，而按上述补偿依据计算的森林生态效益补偿标准初步核算结果是新造林4300～19880元／(hm[2]·a)，现有林2350～19880元／(hm[2]·a)，可见现实补偿与理论补偿标准存在很大的差距。其原因主要体现在以下方面：

　　(1)生态补偿模式单一，补偿资金不足。目前国内生态补偿的模式主要有政府补偿和市场补偿两种，但纵观我国生态补偿的实践，最主要的补偿模式是采用政府补偿（即政府买单），其中财政转移支付是当前我国最主要的生态补偿途径，而对于当前我国的国情而言，财政支付能力有限，不可能完全按照补偿的要求和补偿的标准全部实现。例如，近年来国家在重大生态建设工程中开展的多项生态补偿工程，包括退耕还林（草）工程、天然林保护工程、退牧还草工程、三北防护林体系建设工程、京津风沙源治理工程等，投入资金数千亿，这部分生态建设投资具有一定的补偿生态建设与保护成本的含义，但不是补偿要求的全部，而且从地理集中程度看，这部分资金投放过于分散，一定程度上影响了补偿的效果[5]。

　　(2)对补偿依据认识不全面、计算不完整。补偿依据通常包括机会成本、外部收益、生态服务价值、支付意愿与受偿意愿等。理论上补偿标准应介于受偿者的机会成本与其所提供的生态服务价值之间[21]，但实践中补偿标准往往仅考虑机会成本[30]，但对机会成本的构成认识却往往又不全面、计算不完整，导致受偿者的损失常常被低估。例如，退耕还林（草）补偿标准中的成本计算，不仅应包括农民近期土地产出减少的损失和植树种草的投入，还应包括调整产业结构、改变传统生产生活方式的各种投入，而后者的投入常被忽略。

　　(3)补偿标准“一刀切”，忽视补偿的空间差异。当前国家的补偿标准仅根据不同的大区域从补偿数量上作了微小的区分，并未根据不同的区域类型和补偿对象实施分类补偿，存在补偿标准空间分配不细致的缺陷[6]。例如，在退牧还草工程中禁牧、休牧、划区轮牧围栏建设标准为青藏高原地区建设投资375元／hm[2]，其它地区300元／hm[2]。我国幅员辽阔，仅从大区域上划分补偿标准显然不够科学，如我国西北牧区存在不同省区及不同的草地类型，各类草地的组成、生产能力和单位面积载畜水平差异显著，当前“一刀切”的补偿标准不适宜我国西北牧区类型多样的草地系统[18]。

　　(4)生态系统服务价值核算方法有待突破。标准的核算方法是国内学界的研究热点之一，根据前述，补偿标准依据中一个很重要的组成部分是生态系统服务价值，其价值评估准确与否直接影响生态补偿标准的高低，因而生态系统服务价值的核算也成为补偿标准确定的重点与难点之一。生态系统服务价值评估在国外已开展近30 a，国内近年来也得到了发展，但仍处于初级阶段，尚未形成一整套完备的评价理论、指标体系、实施原则与计算方法，包括国际上的相关研究在内，评价结论的可靠性和可应用性都有限[31]。许多学者尝试以新增生态服务的价值作为生态补偿的标准，但计算结果往往很高，难以实施[30]，仅作为补偿上限以供参考。

　　5 结语

　　我国生态补偿研究尚处于初级阶段，生态补偿的机制与立法尚未建立，许多科学问题仍存在模糊和不确定性，而生态补偿的标准研究是目前亟待解决的核心问题之一，未来的工作重点及趋势主要表现在以下方面：

　　(1)生态补偿标准的依据研究。尽管当前针对不同领域的生态补偿依据已在某些方面取得共识，例如，考虑受偿者与支付者的意愿已受到众多学者的肯定，但在目前补偿标准计算最多的成本构成方面仍然有待更多更深入的探讨和分析，以避免统计的不完全和受偿者损失的低估。

　　(2)生态补偿核算方法的完善。我国现阶段对生态补偿标准的核算主要有机会成本法、市场价格法、影子价格法、碳税法、重置成本法等以直接市场技术为主的核算方法，尽管非市场价值法（如CVM）在国内逐渐开展并成为生态补偿标准核算的一种重要方法[32]，但在具体理论和方法上尚未形成突破，其它一些评价方法（如旅行费用法、生态足迹法等）仅见于个别案例，认可程度还有待提高。生态补偿标准的科学性与客观性很大程度依赖于核算方法是否科学与完善，因此，研究者不仅要提出补偿标准的具体核算方法，还应提出各种核算方法的具体操作原则，并寻求多种方法结合的最佳途径，完善对生态补偿标准的核算。

　　(3)生态补偿标准的时空研究。现阶段不管是国家针对各种生态建设工程提供的生态补偿还是地方政府主导的生态补偿，其补偿标准均为固定的，而生态工程的建设往往是一项长期的工程，补偿标准不应长期不变；此外，仅针对大区域的补偿标准差异也不符合我国类型多样的补偿区实际情况，今后对补偿标准应加强不同地理空间的补偿等级划分和幅度选择方面的研究。

作者介绍：冯艳芬(1976-)，女，博士研究生，讲师，主要从事土地资源开发利用与生态保护研究。E-mail:[email protected] 中山大学土地研究中心，广东 广州 510275；广州大学地理科学学院，广东 广州 510006 王芳 杨木壮 广州大学地理科学学院，广东 广州 510006