要积极稳妥的推进城镇化

要积极稳妥的推进城镇化

石 霞

党的十七届五中全会《公报》强调在区域协调发展的同时，积极稳妥地推进城镇化，完善城镇化布局和形态。“十二五”是我国加快城镇化发展的关键五年，城镇化率要超过50%，向60%进军，这对于我国转变经济发展方式、扩大内需、实现公共服务均等化，都具有十分重要的意义。因此，积极稳妥地推进城镇化步伐，加快城乡一体化发展，是未来五年发展中的一项重要任务。

一、推进城镇化时城乡一体化发展的客观要求

从国际经验来看，一国工业化推进的过程，就是城镇化加快的过程，是一个不断破解城乡二元结构，消灭城乡差别，实现城乡一体化的发展过程。我国由于特殊国情的制约，工业化与城镇化发展的不协调，城乡二元社会制度的凝固化，严重地削弱了我国国民经济发展的内在动力和成长空间，为此，“十二五”期间，必须积极稳妥地推进城镇化的步伐，拉动国民经济持续、稳定、协调地发展。

（一）加快城镇化进程，解决我国工业化与城镇化发展不协调问题 改革开放30多年以来，我国的城镇化水平有了很大的提高，从1978年的17.92%，上升到2009年的46.6%，目前，已有将近6亿人口生活在城镇，大约2.3亿农民走向非农产业，其中1.3亿~1.5亿生活在城市。城镇化加速大大地推动了国民经济持续、稳定的增长。但是，我国的城镇化与世界各国的城镇化不同，受城乡二元制度的制约，人口城镇化过程被割裂为

运营力的职业转换与身份转变两个阶段，目前，仅完成了农民向农民工的职业转变，还没有实现农民工向市民的身份转变，形成“就业在城市、户籍在农村；劳力在城市，家属在农村；赚钱在城市、保障在农村”的“不完全的城镇化”的特征。这种“不完全的城镇化”，影响我国内需的扩大，削弱了城镇化对国民经济发展的拉动作用。

我国城镇化水平严重滞后，主要表现在两个方面：一方面滞后于工业化发展水平。从国际经验来看，当一国进入工业化后期，人均GDP 超过3000美元的时候，城镇化率大概在50%~60%之间。按照表1的标准来衡量，我国已经进入工业化中后期阶段。2009年人均GDP 已达到3711美元，第一产业增加值占GDP 的比重为10.6%；第二产业增加值占GDP 的比重为46.8%；第三产业增加值占GDP 的比重为42.6%。但是，第一产业就业人员占总就业人员的比重为38.1%，城镇化率仅为46.6%。就业结构与城镇化率都处在工业化初期阶段，比标志值低10~20个百分点。严重地滞后于工业化的水平，工业化进程与产业结构、城镇化水平极不协调。

另一方面我国城镇化率虚高，不能反映我国真实的城镇化水平。我国城镇化率的统计不是按照户籍人口进行的，而是把城镇居住半年以上的人口都列为城镇人口，因此，很多户籍在农村的人口，其中包括户籍在农村的农民工及其随迁家属，也计算在城镇人口中，人为地拔高了城镇化的水平。2009年我国城镇化率为46.6%，其中有10%左右是由于统计口径的原因拔高的。有学者采用两种办法进行估算：第一种办法是按农业人口与乡村人口之差推算。2006年按户籍统计的农业人口为89162万人，按常住地统计的乡村人口为73742万人，相差的15420万人被“虚增”为城镇人口，

使当年的城镇化率“虚高”11.7个百分点。第二种办法是按普查中登记住户人口与常住人口之差推算。据第二次全国农业普查，2006年末全国农村登记住户人口为87768万人，其中常住人口为74576万人，全国农村登记住户人口中有13192万人常住在城镇，使当年的城镇化率“虚高”了10个百分点。这样看来，我国实际城镇化水平应该在36%左右。如果按照校正后的城镇化率来看，我国城镇化的水平与工业化后期应有的城镇化水平相差了20~25个百分点。这种不协调状况的存在，对于我国转变经济发展方式、保持国民经济的持续增长都是十分不利的。

（二）加快城镇化，解决国内需求不足问题

我国内需不足，直接影响了转变经济发展方式的进程。虽然造成内需不足的原因是多方面的，但是，7亿农民需求水平过低，是问题的症结所在。2009年中央1号文件明确指出：“扩大国内需求，最大潜力在农村”。加快城镇化，就是要减少第一产业就业人员的比重，扩大农民增收的渠道，提高农民的消费水平。一般的说，加快城镇化可以从两个方面扩大内需：一是可以促进投资需求的扩大。据测算，每增加一个城市居民，城市需要亲增固定资产投资50万元，如果城镇化率每年提高1个百分点，年投资需求就增加6.5万亿元。据中国宏观经济学会测算，2010—2015年，城镇化带来的固定资产投资可达到9万亿元。如果要在20年间，把1.3亿农民工市民化，城市每年需要建设保障性住房650万套（户均80平方米，共5.2亿平方米），拉动相关57个产业增长，创造2000万个就业岗位。如果全国有1000个农户拟在小城镇新建房屋，平均每户建房总费用以10万元计算，农村建房整体消费约1万亿元。如果其中10%的农户在“十二五”期间新建

房屋，也将带动农村建房整体消费约1000亿元。二是拉动消费需求的增加。目前，农民消费份额与其人口比例是极不对称的。2009年，7亿农民在全国消费品市场所占份额仅为32.1%，而占全国人口46.6%的城镇人口，却占67.9%。1个城镇居民的消费量相当于3个农民消费量之和。如果我国城镇化率每提高1个百分点，就会有100万~120万人口从农村转到城市，由于城市人口的消费是农村的2.7~3倍，约拉动最终消费增长1.6个百分点。如果“十二五”期间，我国的城镇化率达到50%以上，内需不足问题可以得到解决。

（三）加快城镇化，解决人口“不完全城镇化”问题

人口城镇化是指人口随着工业化的发展，也呈现城镇化趋向，即人口和劳动力开始从农村往城市迁移，劳动力的职业由农业向非农产业转移，身份由农民向城市市民转变，生活方式与思想理念上也与城市居民不断融合的过程。我国的人口城镇化是一种不完全的城镇化。从改革开放算起，前30年的城镇化完成了农民向农民工的职业转变，农民“离土又离乡”成为了农民工，实现了职业与地域的转变，但是，由于城乡二元制度的障碍，农民没有成为市民，在农村留下“深深的根”，即农村的户籍、土地及家庭。因此，我国的城镇化只完成了一半的任务。“十二五”期间，是完成另一半任务的重要阶段，使那些“离土又离乡”的农民工真正成为享有国民待遇的城市居民。有关测算表明，如果按照城镇化率每提高1个百分点计算，2020年城市亲增3亿人口，其中2亿是农民工及子女，未来20年我国城市人口的50%是农民工。确切地讲，是第二代及其子女。这些人与第一代农民工的本质区别就在于，从小读书，不会干农活，追求城市生活，在价值

一念上与城市居民相同，甚至很多人从小就在城市中长大，没有回过农村（见表2）。如果不能把这些人口纳入到城市居民范围中，长此以往，将会出现巨大的社会问题。再者，如果让大量农民工长期处在城乡两栖流动状态，两栖居住率持续居高不下，负面效应也是巨大的。首先，土地资源浪费。有研究表明，到2040年，我国转移的5亿农村人口，如果全部居住在城镇，脱离农村，城乡两栖居住率为零，城乡建设用地为2.83亿亩，如果城乡两栖居住率为60%，也就是2亿人口成为永久市民，城乡建设用地为

3.2亿亩，如果城乡两栖居住率为100%，5亿人口处在城乡流动状态，城乡建设用地为3.83亿亩，导致土地资源多浪费1亿多亩。其次，粮食安全难以保障。进城农民为了防范失业风险，保护自己的土地权益，在现行土地制度下，还会保有自己的承包地及宅基地。这样一来，土地粗放经营甚至撂荒、农村房屋空置就成为一种普遍现象。这种趋势的蔓延，也必然影响我国农业发展方式的转变，进而影响粮食的安全。

（四）加快城镇化，解决服务业发展不足问题

服务业是城镇化发展到一定阶段的产物，无论是生活性服务业，还是生产性服务业，都是以城市规模为基础，尤其是现代服务业，比如信息、金融、房地产、文化等产业，更适于在人口高度密集的大中城市发展。与此同时，服务业的发展也创造了大量就业机会，取代制造业成为吸纳劳动力的主渠道。我国由于城镇化滞后，也株连了服务业的发展。以我国人口最密集的大都市来看，第三产业的发展水平与就业人口比重，都与发达国家同类城市有很大的差距（见表3）。按照工业化标志值来衡量，我国在工业化中后期阶段，第三产业增加值占GDP 的比重应该逐渐赶上或超过第二

产业增加值的比重。2009年，我国第三产业增加值比重为42.6%，第二产业增加值比重为46.8%，服务业正处在大发展的转折点上，所以，加快城镇化的进程，必然会促进服务业跨越式的发展。有研究显示，城镇化与服务业比重之间的关联性达0.94，与服务业就业比重之间的关联性达0.96；城镇化率每提高一个百分点可以带动服务业增加值比重上涨0.77个百分点，带动就业比重也上升0.77个百分点。可见，只有加快城镇化的进程，尤其是加快农村城镇化的进程，才能为服务业的发展提供成长空间。城镇化不仅可以聚集人气，推动生活性服务业的发展，同时，也可以促进产业向信息密集、人口密集、交通发达的城市聚集，从而，推动生产性服务业的发展。笔者曾到云南实地调查，发现每3个人进城就需要1个人提供服务。很显然，人口和劳动力在地理区位高度密集，是服务业发展的基础。因此，通过加快城镇化，聚集人气、发展服务业，创造就业岗位，可以加快我国经济结构的调整步伐。

二、农民工市民化是进一步推进城镇化的难点

改变我国“不完全城镇化”的特征，推进城镇化的首要任务是要解决农民工市民化问题。从我国城镇化的实际来看，城镇化过程中面临三大难题：一是农民工市民化所需资金筹措问题。说一千，道一万，归根到底，是钱的问题。农民工的市民化核心就是要让农民享受城市居民的待遇，获得平等发展权利。在一定的时间内，将大约1.3亿~1.5亿个在城乡两栖流动、职业不停转换的农民工纳入城市体系，仅从经济上说，难度是很大的，需要周密考虑。二是农民工市民化的能力问题。目前，农民工正处在代际交替的过程中，上个世纪80年代末或90年代初外出的农民工，即第一代农

民工，由于年龄、知识、家庭、就业机会等原因所致，开始离城返乡，上个世纪末或本世纪初外出的青年农民工，即第二代农民工成为农民工的主力军。如何使两代农民工能够进得来，留得住，使他们真正成为城市的市民，是一个具有“中国特色”的难题。三是农民工城市安居问题。俗话说，安居才能乐业。如果农民不能真正在城市安顿下来，拥有自己安身立命之地，就有可能沦为流民，西方城市中“贫民窟”将会在我们的城市中再现。由此可见，上述三大问题，是城镇化过程中无法绕开的难题。

（一）充分认识解决农民工市民化的巨大经济成本问题的难度

我国农民工市民化的成本有多大，有人进行了专门的研究。一般地说，农民工市民化的经济成本，在这里主要是指公共设施成本、社会保障成本、城市居住成本、教育培训成本等。根据中国科学院可持续发展战略研究组的预测，每转变一个农民工成为城市市民需要支付的社会成本约为2.5万元，那么，以2亿农民工及家属来计算，新增一个城市人口，小城镇需要2万元，中等城市需要3万元，大城市需要6万元，特大城市需要10万元，如果按照农民工60%在地级市以上的大中城市务工，把2亿农民工及家属市民化最低也需要10万亿元。这还要指城市基础建设及住房建设方面的投资，如果加上农民工的培训、纳入社会保障体系等投入，保守地估算也会超过10万亿元。有学者根据人口城镇化的成本结构，测算了由东部沿海地区和内陆地区，第一代或第二代农民工市民化的社会成本。东部沿海地区第一代农民工市民化的社会成本约10万元，第二代农民工市民化成本约8.5万元；内陆地区第一代农民工市民化的社会成本约6万元，第二代农民工市民化成本约5万元。按照2亿农民工市民化计算，也至少需要10万亿元，

约占2009年GDP 的30%左右。要化解农民工市民化的经济成本，一定要积极稳妥、循序渐进、先易后难，有条不紊地进行战略上的安排。

（二）充分认识改变农民工市民化能力不足问题的艰巨

农民工市民化的能力是指农民工可以获得在城市生活环境中足以安家和维持生计需要的收入。一般地说，农民工的收入主要受技能、年龄、宽松就业环境的影响，其中，素质和年龄是当前影响农民工收入的主要因素。一是素质较低影响了就业和收入水平。随着我国工业化的升级和发展方式的转变，劳动力的需求结构也发生了很大的变化，由对体力型的劳动力旺盛需求，转变为对技能型劳动力的需要，而农民工基本上是体力型的劳动力，由于素质的原因，尽管出现就业机会，农民工也难找到工作。比如，近几年，我国发达地区出现的“民工荒”就是典型的“技工荒”。虽然，随着第二代农民工成为主力军，劳动力的素质有了很大的提高，但与转变发展方式的要求，仍然存在很大的“素质落差”。据2004年的资料显示，农民工就业人群中，文盲占2%，小学文化程度的占16%，初中文化程度的占65%，高中文化程度的占12%，中专及以上文化程度的占5%。初中以下文化程度的占83%，受过技能培训的仅占28%。这种状态表明，农民工的素质和技能水平，不适应工业化中后期发展阶段的需要。不仅如此，“素质障碍”也影响了农民工的收入水平。农民工一般都在不稳定的非正规岗位和低工资行业就业，主要分布在制造业、建筑业、社会服务业、住宿餐饮业、批发零售业及居民社会服务业等行业，平均工资年收入1.5万元以下，月收入在1500元以下。另外，“素质障碍”还有被放大的趋向，很多城市利用各种“证书”设置就业壁垒，限制农民工与城市居民的平等就业机会。总

之，“素质障碍”越来越成为影响农民工稳定就业和工资水平的重要因素。二是年龄结构影响农民工就业。在劳动密集型产业中，青年农民工的劳动生产率较高，因此，企业用工“青型化”趋向非常普遍，主要雇用对象是35岁以下的农民工。40岁以上的农民工在城市中很难找到工作。据研究，2009年春节前，中国受金融危机影响失业返乡的农民工约有2000万人。回乡后就失去重新回城就业机会的，几乎都是35岁以上的中年农民工。农民工就业年限、工作周期的总收入也影响农民工市民化的能力。有关研究显示，假定社会保障制度健全，农民工要工作30年，才有可能勉强支付在退休领取养老金之前年份的日常开支，同时可以购买建筑面积为60平方米的经济适用房。2006年时年龄在30岁以下的农民工才有市民化的可能。这部分农民工约为6933万人，加上家属，总量在1.1亿~1.3亿人。2009年统计，

1.4亿外出农民工中，近40%的农民工年龄在30岁以上。这部分人将失去市民化的机会。可以说，中年农民工或者说第一代农民工的市民化是难点中的难点。

（三）充分认识解决农民工城市“居不易”问题的紧迫

农民工在城市“居不易”、安居难问题是十分普遍的，也是十分严重的。农民工市民化最大的经济成本就是城市居住成本。如果农民工不能居家进城、安居乐业，就谈不上市民化。目前，城市房价步入上行快车道，加大了农民工市民化的难度。据研究表明，2009年上半年农民工的房价收入比为22.08，而农民的房价收入比为29.44。笔者研究了中西部地区10个县城的房价收入比，按每平方米3000元价格计算，农民工的房价收入8~9，农民房价收入比是11~19。数据显示，房价收入比都超过了6的合理区间。如

果未来我国城镇化率达到80%，城镇人口将增加5.6亿人，其中5亿人是从农民向市民转化，大中城市农民进不去，长此下去，县城农民也难进去。有学者以广东东莞有关方面的调查数据，由于性别和年龄不同，普通农民工（排除了技工和管理人员）的平均月收入在1050元到1570.35元，人均月日常开支是686.66元，计算东莞农民工家庭一辈子的收入，减去一家三口的日常开支，剩下的钱可供他们结构时购买价格为3679元/平方米的60平方米住房一套。2009年7月，东莞新房均价是6608元，二手房均价是4782元。这意味着普通农民工结婚时买不起房。如果房价保持不变，他们可以在结婚8年后买一套60平方米的二手房，或者在结婚15年后买一套60平方米的新房。种种迹象表明，如此高的房价会堵了农民工市民化的路。如果进城农民工不能融合为城市居民，居无定所、生计艰难都将导致农民工群体的不稳定，影响社会的安定、和谐的不确定。无论从哪个角度看，解决农民工市民化问题都是当务之急。

三、县城城镇化是推进城镇化的战略重点

我国城镇化的发展水平极不平衡，中小城市，尤其是县城发展较慢，影响中西部地区城镇化的发展。因此，要高度重视县城城镇化在我国推进城镇化的进程中的战略作用。县城不仅是吸纳农村人口的主要节点，也是建立和优化我国城市体系的基础，更是扭转我国城镇化发展水平地区不平衡的支点。因此，有必要把推进县城的城镇化作为推进城镇化发展的战略重点。

（一）县城城镇化的发燕尾服潜力巨大

我国县城的城镇化水平很低，2005年2007年县城，县级市374个占

18.4%，47%的县城不足5万人，76%的县城不足10万人。如果按照小城市的规模下限15万~20万人口来衡量，大约48%的县城接近或比较容易接近这个规模，还有大约5%的县城接近小城市上限40万人口的最佳规模。从地域来看，东部地区县城平均人口规模约为12万，中部地区县城平均人口规模约为8万，西部地区平均人口规模约为5万。如果能在2020年达到平均人口10万~15万，全国将有2.5亿~3亿人口居住在县城，再加上小城镇已转移的1亿人口，我国农村城镇化水平将到50%以上，如果将落户大城市的农民也计算在内，合理的估计农村城镇化率可以接近60%，由此我国的城镇化水平将达到60%以上。由此看来，5万~10万人口或10万~20万人口规模的县城，发展潜力大，基础好，有进一步提升的空间，可以作为城镇化的战略重点。据资料显示，广东省2003年县城平均人口规模11万多，其中，珠江三角洲县城的平均人口规模约15万；山东省大约67%的县城人口规模在5万~10万之间；湖南省县城平均人口规模约5.5万。在河北省十几个县调研中得知，县城的人口规模一般都在10万以下。有鉴于中西部城镇化进程较慢，应该以推动县城小城镇化为重点，加快推进城镇化的速度。

（二）县城城镇化有利于农民工的市民化

推进县城城镇化优势颇多。以县城为重点推进城镇化，有很多有利条件。主要有三方面：一是区位优势。县城是城市之尾，乡镇之头，处在城乡联系的节点上，是产品、交通、资本、人员在城乡间流动的枢纽，有一定的“知名度”。进城的人往往在县城歇歇脚，积累点经验和资金、熟悉一下城里的生活习惯，然后再到大城市去；而大城市向农村的技术扩散和资

本“输出”，也以县城为目的地，或是通过县城，再向小城镇发展。再加上，县城是该地区的政治、文化、经济、教育的中心，在信息、人才、环境等方面都优于小城镇，可以说，它是农村工业化、城镇化区位最好的地方。二是成本优势。就农民向城市迁徙来说，大城市虽然就业机会多于县城，但安家的“门坎”也很高，住房、就学、看病等需要大笔的费用，使收入低廉的农民工，很难留在大城市中。笔者计算了2009年农民工的城市房价收入比为22.08，县城房价收入比是15。可以看到，县城的房价收入比低于城市，在吸引农民工，特别是第一代农民工返乡创业、安居乐业方面具有成本优势。再加上制度障碍、文化差异等原因，农民始终是大城市中的“外乡人”。小城镇虽然转移成本低于县城，但是，就业机会少、环境条件差，农民从心里不认同小城镇是城市，因此，迁徙的动力不足。有资料显示，我国已拥有小城镇6万多个，人口规模到1万人的，只占8.4%，6000人以下的占77.2%，就连小城镇发达的东部地区，超过1万人口的小城镇，也为数不多。显然小城镇功能不足及农民心里的不认同，影响了农民的城镇化进程。而县城情况则不同，就业机会、人居环境、教育条件等都好于小城镇，更为重要的是迁徙成本较低，农民可以承受。笔者距离北京100多公里的河北省大厂、香河两县调查发现，这里生活成本较低，农民花费10万元左右，就可以在县城安家立业，过上较好的城市生活。三是心理优势。农民在县城生活，没有“异乡人”的心理落差，也没有多少社会习惯不适，可以很好延续原有的亲缘、地缘和血缘关系，能够容易地与城市融为一体。由此看来，无论从金钱上，还是从心理上，县城都农民的好去处，也是安居乐业、返乡创业的好地方。

（三）县城城镇化有利于完善城镇化布局和形态

农村落后的重要原因是缺乏现代工业，如何促进工业发展，是一个重要的课题。县城城镇化为工业的发展搭建了平台，满足工业发展对信息、设施、人才、交通、市场及政策等方面的要求，构造“环境洼地”，从而吸引和承接内外部的资本、技术、人才的流入，形成增长最快地点，并通过这个“星星之火”梯次带动周边地区的发展，进而实现农村地区的振兴。提高县城城镇化的水平，可以发展服务业、创造就业机会。从国际经验看，农业服务业是一个产业链条很长，创造就业岗位很多的产业。有资料表明，发达国家超过20%的劳动力，就业于农业服务业。我国农村服务业不发达，是制约农村经济发展的“短腿”。通过县城的发展，促进产业、人口向县城密集，会创造服务业发展的条件，围绕产业发展，形成生产性服务业，如信息传递、会计、物流、设计、培训等；围绕人口密集，形成生活性服务业。随着县城人口和产业的密集，必然促进农业经营规模的扩大，形成产前、产中、产后的服务需求，进而推动农业服务业的发展。这种城乡产业互补、服务业共生局面的形成，可以有效地化解农村人口迁徙的压力，实现局部的“充分就业”。发展县城可以形成完整的城市体系。我国城乡一体化难以推进的一个障碍，就是城市体系不完善，呈现“两头重”的趋向。一边是大中城市发展日新月异，一边是小城镇像雨后春笋，而以县城为代表的小城市或准小城市，却被忽视，沟通大城市与小城镇有机联系，形成合理的城市体系，必然有助于推动城乡一体化的发展。

四、制度创新是进一步推进城镇化的突破口

我国的城乡二元结构，不仅是经典意义的二元经济结构，更是二元社

会结构，正是城乡不同的制度安排，造成我国人口城镇化的“中国特色”——“不完全城镇化”特征，城乡一体化就是要完成“另一半城镇化”，真正实现完整的人口城镇化。因此，破解二元制度障碍，是推进城乡一体化的突破口。

（一）创新教育制度，提高农民工市民化的能力

提高农民工市民化的能力，就是要把提高农民的素质和技能水平，放在一个重要的位置，创新教育制度必然是题中应有之义。教育制度的创新，应该体现在两个方面：首先，将1500万暂居城市的农民工子女，还有5500万留守儿童，纳入国民教育体系，以培养他们城市生活的能力，同时，降低农民工的生活成本，间接提高市民化的能力。在城市中要实施“同区、同校、同费”的原则，接纳农民工子女就近入托、入学并免收学费；对于考上大学的农民工子女给予较高的助学金，以维持学生安稳地接受高等教育。其次，对于农民工实行技能培训，将就业前培训、转岗培训及在职培训制度化，中央政府和地方政府都应该拨专款用于农民工人力资本投资，延续工作生命周期和提高工资率，为市民化奠定基础。

（二）住房制度的创新，解决农民工“居不易”问题

安居问题是影响农民工市民化的最大障碍。因此，住房制度创新是重头戏，事关重大。首先，应该将在城市固定务工10年以上的农民工纳入经济适用房建设规划中，扩大经济适用房的建设，增加经济适用房的供应量，允许农民工购买经济适用房，同时，也允许农民以农村房屋及宅基地作为抵押物向银行贷款购房。对于农民工市民化压力大的地区，中央政府应该有专项资金，支持地方政府进行经济适用房的建设，缓解地方政府的财政

压力。其次，把农民工纳入廉租房建设计划中，加大各地廉租房的建设，为爱民工安居提供条件。同时，控制好廉租房的租金，把廉租房租金与最低工资挂钩，以保证农民工租得起“廉租房”。再次，控制好城镇的房价，尤其要关注中小城市的房价，避免县城房价步大中城市的后尘，“涨升四起”，堵了农民工进城最后的路。目前，第一代农民工由于大众城市就业困难、家庭拖累以及思乡情节等原因，自愿或被迫还乡，是让他们又回到农村去，还是挽留他们在县城或小城镇？对于减少农民，推动农业规模经营和农业现代化具有重大影响。这些人有一定积蓄并愿意在生活成本较低、社会认同度高、环境宜居的县城或小城镇安居养老。一是要控制房价，最近笔者跟踪调查中西部10个县城的房价，从2006—2009年，基本上翻倍，远远超过农民工的承受力。房价收入比普遍在10以上。二是可以在有条件的地区，开展宅基地换经济适用房的试点，既推动宅基地的流转，又实现农民工“有产转移”，降低城镇化的成本。

（三）创新农村土地制度，推动农民工“带产进城”

怎样割断农民工与农村的联系，既让土地成为农民的财产，又不让土地成为束缚农民的枷锁，既让农民享受土地在流转中增值，又要防范市场风险及强势群体盘剥，是农村土地制度改革面对的难题。首先，坚持土地承包制，维护农民的土地承包权，通过建立土地合作社、土地银行、互助组织，在农民自愿的基础上，推动耕地的流转和规模经营，同时实现土地价值形态与生产资料形态的分离，使农民工的承包权与使用权分离，保证农民拥有获得土地流转和增值的权利，在条件许可的情况下，允许农民工按照自己的意愿转让承包权。其次，允许农民宅基地确权流转。宅基地是

农民的居住用地，目前，不允许买卖和流转，已经不适合城乡一体化的需要，要进行创新。一是确认农民宅基地的权利。把宅基地的永久使用权交给农民，在“一户一宅”和面积符合政府规定的情况下，宅基地的占有权、使用权、收益权和转让权归农民所有，宅基地可以买卖，可以继承，是农民的永久物权。二是建立农民宅基地流转机制。允许在城市中有稳定职业、户口迁往外地的农民工，用宅基地作价换经济适用房或者转让、出租、抵押。三是政府要制订关于土地流转的相关法律和政策，对于集体所有制的成员权给予重新的界定，并对流转规则、流转收益分配、流转的税收等进行具体的规定，以保证土地有序、合理的流转。

（四）以中小城镇为突破口，推进户籍制度和社会保障制度改革

以中小城镇，尤其是以县城为突破口，全面推进户籍制度和社会保障的改革，不仅有利于农民工或农民的市民化，还可以缓解大中城市的城镇化压力，降低社会成本、减少阻力。一是要逐步取消户籍制度，首先要放开县城及中小城市的户口限制，允许在城市中有稳定收入的农民工成为合法市民，享有市民的同等待遇；同时，为有条件进城创业的农民，提供必要方便，如购房、设厂等。在条件允许的时候，彻底取消户籍制度，为城乡之间人员的自由流动，大开方便之门。二是建立和健全县城和小城镇的社会保障制度，在医疗、子女教育、技能培训等方面为农民及其子女提供必要的保障，解决农民工在城里就医难、上学难的问题。三是开展农民宅基地换经济适用房的试点，允许农民工在自愿的基础上，进行房地互换，解决农民进城后的住房问题。也可以允许农民工把耕地交给国家来换取城市的社会保障，然后国家再通过土地经营公司，将耕地按照一定的规模出

租给农民，以扩大农业的规模经营。还可以借鉴法国的农场主退休办法，政府收购退休农场主的土地，按一定规模卖给愿意扩大农业经营的农民。四是修改法律明确界定集体土地所有权及成员权的权利，保护农民集体和个人的财产所有权，以此为基础推动城乡土地市场的发育和健全。

当然，农民工市民化还要涉及医疗保障、就业制度、户籍制度等多种制度的改革，是一个系统工程，需要先易后难、先局部后整体，因地制宜、循序渐进的推动改革，切不可操之过急，又不能停滞不前。城镇化关乎我国国民经济持续、稳定发展和社会和谐，关系十分重大。