共青团机构改革的回顾与思考

共青团机构改革的回顾与思考

赵冰毅

一、机构改革的简要回顾

我国共青团的组织机构（这里主要指领导机关）长期以来，是作为党的一个工作部门而建立起来的，带有明显的行政化的“烙印”。党的十一届三中全会以来的十年间，各级团的领导机关的机构设置几经调整，开始逐步探索机构改革的新路子。这些改革的尝试虽然程度不同地起到了一些积极作用，但都没有彻底摆脱行政化的格局，没有与共青团的职能配套。 1973年，在全国范围内重新恢复共青团组织。当时的机构设置延用“文革”前的模式。大多设6部1室，即：组织、宣传、文体、青工、学校、统战部、办公室，突出综合部门的作用。八十年代初，由于强调团的系统领导和企业、农村共青团工作，强化了战线部门的作用，在工农青年部和学校部的基础上“一分为二”，分别设立了青工部和青农部，学校部和少年部；将宣传部和文体部“合二为一”，合并为宣传部。1986年左右，随着改革的不断深入，综合调研工作日益显得重要，于是综合部门重新受到关注，各级领导机关相应把调查研究从办公室中分离出来，成立了研究室。一些省、市的青工、青农部又“分久必合”为工农青干部。近年来，共青团领导机关的机构调整呈现出“不拘一格”的态势，正在向多元化方向发展。有的从强化综合调研工作出发，充实调研室、宣传部等部门；有的从发挥战线部作用出发，充实了青工部、青农部等部门；也有的改革机构从“精兵简政”的角度考虑，打破原有机构模式，成立思想政治工作部，技术智力开发部等一些新部门；有的从克服“多头领导”的倾向出发，在组织上动大手术，把原有部门合并为基层工作指导部、综合部，如此等等。

二、存在的问题及初步分析

目前，各级共青团领导机关的机构设置与所担负的职能（社会职能、自身职能、机关工作职能）之间“落差”越来越大。一方面，共青团顺应改革的要求，比较明确地提出了三项社会职能，即：在现代化建设的实践中建功育人，开展民主协商对话，代表和维护青年具体利益；另一方面，从团中央到各级团的领导机关至今尚未建立与之相适应的社会监督、协商对话的专门机构和代表青年利益的组织裁体——青年权益保护部，只有极少数地方团委在“摸着石头过河”。一方面，团中央提出要加强团的三大建设，即：组织建设、思想建设、文化建设；另一方面，机构设置上还是几十年如一日，组织部管组织建设，宣传部负责思想、文化建设，缺乏必要的组织措施和组织保证。由于组织机构与职能不配套，必然导致共青团工作出现“断层”，团的社会职能只能停留在“纸上谈兵”的阶段，“运筹帷幄”而不能“决胜千里”。在这种情况下，共青团的宣传部门肩负着三项社会职能中的两项半和三大建设中的两大建设，试想一个部门担负着如此重任，其承受能力是令人担忧的。这种“大马拉小车”与“小马拉大车”、“有车没马拉”与“有马没车拉”同时并存的现象说明，共青团组织机构现状已落到了非改革不可的地步了。不打破旧体制和旧模式的束缚，就不可能从根本上克服“行政化倾向”，就不可能发挥共青团的社会职能和助手作用。

回顾共青团机构调整与改革的几次反复和现状，大体上是沿着：充实战线部——充实综合部——再充实战线部——再充实综合部的轨迹运行的。只是在综合部与战线部之间的强化与否来回“位移”，没有使共青团发生根本的变化。严格地说，这种机构调整，不是改革，而是改良。为什么会出现这种情况呢？原因有三：

第一，没有冲破旧的行政化体制的束缚。机构调整只是“头痛医头，脚痛医脚”，没有从全局上进行综合“诊治”。尽管近年来团的机构配置程度不同地适应了改革的要求，但没有实质性突破，更谈不上与改革相配套。

第二，没有从转变职能这个根本上入手，往往是根据部门找职能，而不是根据职能设部门。因此，出现有人没事干与有事没人干并存的现象，或者是“种了别人的地，荒了自己的田”。于是，导致了“糊涂庙养糊涂僧，糊涂僧念糊涂经”。

第三，没有经过科学的论证，具有极大的盲目性和随意性。团的机构调整，大多是根据形势的变化而变化，甚至主要领导的意志在很大程度上决定了部门的去留，往往缺乏科学的论证和深入的调查研究。

三、机构改革要从转变职能人手

共青团组织机构改革，应当包括“软件”和“硬件”这两方面。“软件”主要指明确指导思想和转变工作职能。当前，尤其要把“软件”的开发做为工作重点，从转变职能人手，探索机构改革的最佳途径。这里的职能不是指团的社会职能，而是特指团的各级领导机关的职能。笔者认为主要应是以下三方面的转变：

第一，由微观指导向宏观指导转变。团的领导机关（主要指市级以上）不是仅仅交给基层具体工作方法，而是要交给他们正确的思想方法；不是仅仅帮助他们做好某项工作，而是要高屋建瓴。以往，我们只强调实行“面对面”的微观指导，忽视了“实打实”的宏观指导，结果是“按下葫芦起来瓢”。当前，尤其要加强对全局性、方向性工作的超前预测和深入研究。

第二，由直接组织活动向间接参与活动转变。活动是共青团的生命所在。过去，一些团的领导机关习惯于组织活动，结果是上面热热闹闹，下面冷冷清清。我认为，领导机关的职能不在于自己搞了多少活动，而在于指导基层搞了多少活动。领导机关必要的示范性活动要搞，但更多的则是出思想、指方向、搞调研和指导。如果陷于具体活动中不能自拔，实际上是降低了领导机关的标准和水平。所谓间接参与，就是通过指导、评价和服务等形式，对基层的活动进行必要的干预和引导。

第三，由部门主管向综合调控转变。长期以来，团的机构形成“双轨制”现象。青工、青农部抓建功，宣传部抓育人，这种现象从组织上人为地造成了“两层皮”。这种条块分割，各自为政的局面，给基层团的工作带来很多困难，是“团政不分”、“团企不分”的集中反映。这种战线部门主管，实际上是一种行政化管理模式的产物。其结果只能是干了许多“管不好，管不了”的事，忽视了一些“应该管，能够管”的事。所谓综合调控，就是利用政策杠杆和激励机制，对共青团工作“市场”进行调节、制约。

四、对机构改革的几点思考

机构改革的“硬件”指的是机构的合理配置和人员的职位确定。构筑团组织机构改革的主体框架，实际上也是“硬件”配套问题，这是当前亟待解决的。笔者对构筑与宏观改革配套的共青团组织机构主体框架有以下三点思考：

第一，根据职能合理配置机构。构筑共青团内部机构改革的框架，首先要根据职能合理地配置机构，这是整个框架的基础。应当承认，目前从中央到地方各级团的领导机关内部机构设置，同改革是不适应的，与团的职能是不配套的。这里所说的职能主要指三个方面，一是共青团的社会职能，二是共青团的自身职能，三是团的领导机关的职能。根据这三个职能，并本着高效、精干、配套的原则，合理设置部门、确定人数和职数。

第二，把职能具体分解、细化到部门和职位。职能部门确定后，应当使之进一步分解和细化，落到每一个职位，使职能部门的每个人都明确围绕该项职能承担的具体职责，从根本上克服职责不清、分工不明的弊端，克服一些部门人数与所担负的职责“比例失调”的问题。职能不分解、不细化，就不可避免地造成部门与部门之间，部门内部之间工作上的推诿和扯皮，由此产生“政出多门”或“政出无门”的偏差，从而淡化领导机关的职能作用。

第三，健全和完善工作运行机制。一些团的领导机关各部门之间缺少联系、彼此封闭，甚至出现几个部门同时在一个基层单位“不期而遇”，使基层难于招架的“闹剧”。这种缺乏

“整体效应”和“整体功能”的状况，造成领导决策“断层”，使基层团的组织陷入“束手无策”和“不知所措”的境地，导致共青团工出现“滑坡”。因此，要建立和完善正常工作运行机制，强化共青团的“系统工程”和“整体意识”，密切各部门之间的联系，使共青团的领导机关成为一部高速运行、配套完整、互相谐调、转换自如的“机器”。

（载自《面对历史的抉择——十年共青团工作回顾》哈尔滨出版社1990年3月出版）