中国农村医疗保险制度存在的问题及其对策

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张 俊，谢守莹：中国农村医疗保险制度存在的问题及其对策

龄结构为：20-30 岁的占 26.14%，30-40 岁的占

26.14%，40-50 岁的占 28.4%，50 岁以上的占

19.32%；文化结构为：小学文化程度的占 23.9%，初

中文化程度的占 36.4%，高中文化程度的占 26.2%，

大学文化程度的占 10.2%，文盲占 3.4%。

三、农村医疗保险制度存在的主要问题

自 2003 年上半年开始试点施行新型农村合作

医疗制度以来，虽然各地政府都采取了较为有力的

措施对该制度进行试点推广，但实际情况并不令人

满意。通过调查，发现主要存在以下问题：

（一）宣传力度不够，有相当一部分农民对新型

农村合作医疗制度缺乏了解

在我们所调查的农民中，对新型农村合作医疗

制度听说过的占 53.41%，没有听说过或虽听说过但

不太了解的占 46.59%；对合作医疗基金的收支和使

用情况基本了解或知道一些的占 51.17%，不了解的

占 43.02%，了解的仅占 5.81%。对新型农村合作医

疗制度的基本知识、作用、性质和意义等内容的不了

解，使部分农民对合作医疗的认识出现了偏差，造成

了农民的期望高失望大的心理落差，从而对新型合

作医疗产生了心灰意冷的心理，进而影响了政府在

农民心目中的可信度。其中，在调查的对象中竟有

29.27%的人认为参加合作医疗不起作用，20.73%的

农民信不过政府。例如，有一位农民患病花费了 800

元，其中门诊费 500 元，住院医疗费 300 元，由于只

报销住院费用，而门诊费、检查费等不予报销，结果

他一分钱补助也未得到，于是他逢人便说政府骗人。

政府一旦失信于民，这项制度将难以为继。由于对

合作医疗不了解，有的农民甚至将合作医疗与学生

在学校交的商业健康保险混为一谈。

造成上述状况的主因是政府及相关机构对新型

农村合作医疗制度基本内容的宣传力度不够。

（二）农民的健康风险意识、自我保障意识及互

助共济观念比较淡薄

受经济条件所限和传统观念影响，农民的健康

风险意识、自我保障意识及互助共济观念比较淡薄，

农民普遍缺乏社会保障意识，缺乏自主自觉的参保

意识，其中有26.83%的农民认为自己的身体状况好，

最近几年不会得病，何必每年白花那些钱，因而不愿

参加医疗保险，对新型合作医疗持观望态度。

（三）起报点偏高，报销费率偏低，报销程序繁琐

在调查中，农民普遍反映医疗费用的起报点偏

高，报销费率偏低，无法解决因病致贫的后顾之忧。

其中，有 65.12%的农民认为报销费率低或非常低，

有 72.73%的农民认为住院费用起报点设置不合理

或太不合理。他们反映，每年交 10 元钱，尽

管数额

不大，但只要定点医院稍微提高一点门诊费、药价，

对于小病，由于农民在医院的总花销达不到起报点，

所有的医院花销最后还是全部落在患者头上；而对

于大病，由于起报点偏高而又有一万元的报销上限，

这虽然相对于原先对农民无任何医疗补助的情况

有所进步，但报销所得到的三、五千元也不过仅够

来回车船费而已，根本解决不了农民因大病而致贫

的问题。

同时，在调查中，多数农民反映医疗机构的管理

手段落后，应用计算机管理的还不多，其中有80.46%

的被调查者反映报销医疗费用的手续繁琐或较繁

琐，效率和质量不高，农民不愿意东奔西跑去报销小

额的医疗费用。

（四）医疗服务质量低，药品价格偏高，医德医风

日下

在调查中，农民普遍认为现在的医疗服务质量

低，药品价格偏高。其中，在调查对象中，对药品价

格认为高或偏高的占 75.58%，对导致农民“小病不

治，大病硬拖”现象的根本原因认为在于医院药费太

贵看不起的占 59.3%，认为农民收入太低没钱看病

的占 40.7%。同时，医生在看病过程中普遍存在滥

用检查仪器、过分依赖现代医疗设备的现象。本来

凭借医生的观察和经验就可以确诊的病情，在许多

情况下却要让病人做多次仪器检查才能确诊。由于

检查费用普遍较高且不在报销之列，这就无疑加重

了农民的经济负担。造成这种情况的主要原因有两

个：一是以药养医的弊端，医院为了获取高额经济效

益，在进药过程中无限制地提高药价；二是医院将医

生的工资与其所开处方的金额挂钩，医生为了获取

高额工资报酬，就不顾医德，专拣价格高的新药特药

开，不需仪器检查的也要求患者检查。

（五）农村医疗服务资源匮乏，设备落后

在调查中我们发现，由于资金的匮乏和政府对

乡镇医院的扶持力度不够，乡镇医院的医疗设备陈

旧、落后，许多医疗设备处于年久失修的状态；乡镇

医院医生的待遇不高，不仅无法吸引优秀的医疗人

才，甚至连原有的资深医生也无法留住，大专学历者

比例很低，本科毕业者更是少见，这就造成了农村卫

生人员技术水平普遍较低，使得许多原本可以在乡

镇医院得到治疗的患者却得不到医治，从而影响了

农民参加合作医疗的积极性。

（六）缺乏科学的管理机制

合作医疗的管理机制不够完善，主要表现在机2008 年 11 月

第 6 期 总第 105 期

湖北警官学院学报

Journal of Hubei University of Police

Nov. 2008

No. 6 Ser. No. 105

中国农村医疗保险制度存在的问题及其对策

张 俊，谢守莹

（九江学院 法学院，江西 九江 332005）

【摘 要】通过实地走访与问

卷调查得知，新型农村合作医疗制度试点施行以后，虽取得了较好的效果，但也存

在不少问题，我们必须积极采取相应对策，克服该制度在施行过程中存在的不足，进一步完善农村医疗保险制度。

【关键词】农村医疗保险制度;农村合作医疗;调查报告

【中图分类号】F842684 【文献标识码】A 【文章编号】1673 2391（2008）06 0015 03

Problems and Solutions Concerning Country Medical Insurance System in China

（Jiujiang University, Jiujiang 332005 ,China）

Abstract：The conclusion has been drawn that there are a few of problems although some better effects have been

shown by making inquiry since the new country medical collaborate practice.We should take some effective measures to

overcome the shortcomings and improve country medical insurance system.

Key words：country medical insurance system; country collaborate medicine; inquiry report

一、调查背景

农村医疗保险既是各个国家所面临的共同难

题，亦是世界性理论和实践课题。许多国家在长期

的理论研究和实践的基础上，建立了农村医疗保险

制度，并取得了一些成功的经验。但是，在现代社会

保障制度的发展过程中，医疗保险尤其是农村医疗

保险项目起步较晚。即便今天，相对于社会保障其

他项目而言，农村医疗保险业务的发展也处于滞后

的状态。虽然如此，但从世界发展的趋势看，它一直

保持着稳定增长的势头。从 20 世纪 80 年代起，世

界建立农村医疗保险项目的国家和地区表现出了平

稳的上升趋势。可以预料，在新的世纪里，农村医疗

保险的发展仍然会保持强劲的势头。

我国的农村医疗保险的理论与实践的研究，是

20 世纪 90 年代才开始的，虽曾一度出现了农村医疗

保险研究热，但就目前情况来看，我国在农村医疗保

险制度的理论研究方面，还处于萌芽状态。事实上，

我国的农村医疗保险制度并没有真正建立起来，现

在实行的新型农村合作医疗制度只不过是农村医疗

保险制度的初级形式而已。为了进一步丰富农村医

疗保险理论，推动我国农村医疗保险的专业化发展，

为建立中国特色的农村医疗保险法律制度奠定坚实

的基础，我们于 2005 年 10 月以《农村医疗保险法律

问题研究》为题申报了江西省社会科学研究规划项

目，并于 2006 年 2 月得到正式批复立项。为了获取

第一手材料，为该项目的研究奠定坚实的基础，课题

组于 2006 年 5 月在江西省的 6 个地市（涉及 12 个

县区、27 个乡镇、13 个行政村、29 个自然村）对 2003

年上半年开始试点施行的新型农村合作医疗实施情

况进行了实地走访和问卷调查。

二、调查对象

本次调查的对象是 20 岁以上的农民，其中：年

【收稿日期】2008 07 21

【作者简介】张俊（1968-），男，河南省鹿邑县人，九江学院法学院副院长、副教授，法学硕士研究生。研究方向：宪法学、劳动与社会

保障法、环境与资源保护法。

【基金项目】本文为“江西省社会科学规划项目——《农村医疗保险法律问题研究》（项目编号：05SH212）”的阶段性研究成果。· 17 ·

构设置上不够科学，有的乡镇将合作医疗管理机构

设置在乡卫生院，乡卫生院既是医疗服务的提供者，

又是医疗服务的管理者。因此，有的农民反映，可能

存在合作医疗基金被挪用的情况。

四、完善对策

上述问题的存在，严重影响了农民参加医疗保

险的积极性，影响了新型农村合作医疗制度的贯彻

落实。这从调查结果中便可得到证明。在调查的对

象中，愿意参加农村合作医疗的仅占 41.38%，不愿

意参加、想参加但有顾虑或其他情况的竟占了

58.62%；对参加农村合作医疗的感觉认为好或非常

好的仅占20%，而认为一般、不太好或不好的竟占了

80%；在已经参保的人员中问及是否继续参加农村

合作医疗时，竟有 49.43%的人回答不会或不确定。

为调动农民参加医疗保险的积极性，使新型农村合

作医疗制度得到切实贯彻落实，应采取相关措施。

（一）加大对社会医疗保险制度的宣传力度

针对宣传力度不够，有相当一部分农民对新型

农村合作医疗制度缺乏了解的现状，我们要积极采

取措施，利用各种形式和手段，如挂图、讲座、戏曲、

歌舞、露天电影等群众喜闻乐见的形式，加大对社会

医疗保险制度的宣传力度，引导农民确立健康风险

意识、自我保障意识、大病防范意识及互助共济意识，

调动农民参加医疗保险的积极性，使农民切实了解

目前的医疗保障制度，积极参加医疗保险。

（二）加大对乡镇医院的扶持力度

乡镇医院具有为农民患者进行及时治疗的得天

独厚的地理条件，但由于其现有条件的限制，未能发

挥其应有的作用。对此，国家应加大对乡镇医院的

资金和设备的投入力度，加强对农村医护人员的培

训，提高乡镇医生的待遇，积极采取措施，吸引医疗

人才到农村扎根服务，尽快提高乡镇医院的医疗技

术服务水平。

（三）加快医改步伐，破除“以药养医”机制，加强

医德医风教育

医疗服务质量低，药品价格高的主要原因在于

“以药养医”机制的存在和医德医风日下。为解决这

一问题，我们必须积极采取多种措施，加强医德医风

建设，提高医疗机构的公共服务意识，增加政府对医

疗卫生的投入，改变医院以药养医、片面创收的运行

机制，拓展药品进货渠道，减少中间流

通环节。只有

这样，才能真正提高医疗服务质量，降低药品价格，

减轻农民的经济负担，提高政府在群众心目中的威

信，真正调动农民参加医疗保险的积极性，确保医疗

保险制度的贯彻落实。

（四）加强法制建设，尽快制定《社会医疗保险

法》

依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，

是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明

进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。农

村医疗保险制度建设也必须积极运用法治方式，通

过制定法律法规来确保农村医疗保险制度的有效运

行。要尽快制定《新型农村合作医疗管理办法》，明

确规定合作医疗保险组织、村级合作医疗保险站的

组建方法及其职能；规定参加合作医疗农民的权利

和义务；规定保健站医生的选拔方法及职责等；明确

合理选择合作医疗形式基本原则；建立科学合理的

合作医疗筹资法律机制；明确医疗费用报销的起报

点、比例、程序等。并在此基础上，尽快制定《社会医

疗保险法》，以完善我国的农村医疗保险制度。

（五）健全管理机制，加强法律监督

一要健全合作医疗的组织管理机构，对合作医

疗中的基金、医疗服务提供、运作等方面进行科学管

理。对资金筹集、报销比例与减免范围、财务管理、

出诊转诊、药品管理、卫生服务等诸多环节实行专人

管理，做到专户储存，专款专用。二要严格执行落实

新型农村合作医疗法律法规。三要加强审计与监督。

加强对合作医疗资金的监督，确保经费使用的公平

与公正。要依法成立由有关部门和农民代表参加的

监督组织，定期对合作医疗的实施情况进行监督检

查，特别是对医疗资金的筹集、管理和使用情况，要

进行严格审计，并向农民张榜公布，要建立财务公开

制度，让农民能够切实了解合作医疗基金的收支和

使用情况，这样既可以密切干群关系，还可以通过农

民的监督来防止腐败的发生。各级合作医疗管理组

织应定期向同级人民政府汇报工作并接受同级人民

代表大会的监督。

（六）建立农村合作医疗办事大厅，简化办事程

序

有关部门要积极协商，密切合作，建立农村合作

医疗综合办事大厅，对农民医疗费的报销实行一站

式服务，切实简化办事程序，提高工作效率，从而解

决农民医疗费报销难的问题，提高农民参加合作医

疗的积极性，推动农村医疗保险制度的发展。

【责任编校：陶 范】

张 俊，谢守莹：中国农村医疗保险制度存在的问题及其对策