资源型小城镇发展规划与设计

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资源型小城镇发展规划与设计

——以山西泽州县下村镇为例

文　　辉　　马庆斌　　张宝华　　郑明媚

　　　　一、资源型小城镇总体特征

　　　　区位特征：就交通区位而言，一般位于区域交通干线上，是片区交通枢纽和物资集散中心；就经济地理位置而言，是矿产资源富集区和经济欠发达地区；就自然地理位置而言，多位于地形地貌较复杂的河谷地区。

　　　　人口就业特征：人口就业特征明显，一部分以从事农业和副业的农村人口为主，一部分以厂矿企业职工为主，两者各成体系，空间上分散，相互交融性差。　　　　产业结构特征：产业结构单一，以依托煤铁等资源发展起来的采掘业和冶炼业等二产为主，一产和三产吸纳的从业人员与创造的产值远远低于二产，形成二产一枝独秀的发展局面。

　　　　景观特征：一般呈现一城两区，厂区和镇区相互独立。厂区内工业生产设施林立，生活小区、学校医院等一应俱全；镇区街道破碎，屋窄楼低，整体空间景观混杂不堪。

　　　　核心矛盾：是小政府，大企业，厂强镇弱的二元结构特征。生态保护与经济发展的矛盾突出、传统体制和观念的束缚较重等。　　　　二、下村镇基本情况

　　　　下村镇位于山西省泽州县西北部，西傍沁水、北邻高平，是晋城市西部重镇之一。全镇幅员１０４平方公里，其中耕地面积３０３８０亩，辖３３个行政村，４７个自然村，９９００余户，３．７万人。品种独特的“泽州红”山楂和“瓮山香椿”在省内外享有盛名。这里资源丰富、地下有储量丰富的煤、铁、石灰石等，是负有盛名的“煤铁之乡”。几年来先后被国家体育总局授予“全国群众体育先进单位”，被省委省政府评为“精神文明建设先进乡镇”和“经济综合实力百强乡镇”，被市委、市政府授予“落实五项制度”、“党建先进镇”和“公路建设先进乡镇”。

　　　　全镇有镇办企业１６个、村办企业２６个、私营企业４３个，其中煤矿１０个。地上水资源丰沛，境内５个水库、２个塘坝，７００余亩无污染水面，水资源面积总量居泽州县之冠。

　　　　２００５年社会总产值１６个亿，财政收入７２００万。２００６年１—８月份，全镇财政收入完成４６００万元，占年计划７９１０万元的５８％，其中国税完成２７００万元，占年计划４９１０元的５５％，地税完成１９００万元，占年计划３０００万元的６３％。民营企业增加值完成３９４６８万元，占年计划６０７２０万元的６５％。粮食总产量完成５６２万公斤，占１１２０万公斤的５０％。

　　　　总结起来，下村镇发展基础与条件比较好，主要体现在以下方面：

　　　　１．资源丰富，无论是地下资源还是土地资源和水资源，相对来说都是比较丰富的。地下蕴藏丰富的煤、铁、石灰石等资源，从煤炭资源的储量和开采量来看，至少还能延续２０－３０年，在现有财政体制不变的情况下，意味着预算外收入还能有一个持续稳定的来源。土地资源较为丰富，全镇幅员１０４平方公里，其中耕地面积３０３８０亩，人均耕地０．７亩左右；相对山西地区来说，水资源丰富，是长河的发源地，境内５个水库、２个塘坝，７００余亩无污染水面，水资源面积总量居泽州县首位。

　　　　２．农村基础设施发展比较好，在大型项目周边村庄，依托大型企业的煤层气、沼气和供水系统完成了村民的供气、饮水、取暖、有线电视等基本需求；依托村村通工程，完成了行政村的道路改造。特别是在长河沿线的村庄，村村连片发展，集中度高，已经具备了镇区雏形，为下一步镇区开发与建设创造了良好的条件。

　　　　３．从产业发展来看，工业主要依靠煤炭、铸造等产业的发展，产业延伸与集群具备一定的条件，为集

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中建设工业园区打下了良好基础；农业发展有一定特色，香椿、林果、养殖、蚕桑等特色农业开始兴起，前景比较广阔。三产有些薄弱，但随着基础设施的进一步改善，三产将是推动经济发展和富余劳动力就业的一个重要途径。

　　　　４．民间资金实力比较雄厚，随着６７座小高炉和３０万吨以下小型煤炭厂的关闭，这部分资金必然寻找出路，对下一步产业转型具有导向作用、示范作用。例如，成庄村村民集资６５０万建设砖厂，其示范作用将极为显著。

　　　　５．领导班子具备超前的意识和良好的规划头脑，积极开展经济社会发展规划、土地挂钩试点方案和新农村建设等规划，未雨绸缪，筹划下一步经济转型、产业结构调整、环境治理、新农村建设等工作，为建设资源节约型、环境友好型社会、构建和谐下村奠定了良好的基础。

　　　　三、下村镇存在的主要问题

　　　　１．镇区范围不明确或者过小，缺少功能分区。主要是受村集体经济和镇域市办县办煤矿的影响，很多公共服务设施落实到镇有一定的难度，需要协调的事情太多。

　　　　２．城镇发展严重依赖煤炭企业，镇的主要经济来源都靠镇办煤矿，经济增长方式单一粗放，接续产业尚未形成。受国家宏观政策和煤炭市场波动影响大，缺少可持续的财力支撑。经济发展后劲不足。从工业６０多个小高炉支撑了下村的经济飞速发展。近年来，虽然先后投资建成３１８高炉等重大项目，但依然未能改变下村以煤为主的产业格局。从农业方面来看，龙头企业规模小、带动能力差，促进农民增收的效益还没有明显体现出来。农业依然走着靠天吃饭、以粮食种植为主的自然经济模式。从三产发展来看，由于缺乏发展空间，服务餐饮、商贸等规模小，潜力没有激发出来。

　　　　３．塌陷区农民安置问题。１３个村，３０００多户的塌陷区居民安置问题，一方面涉及到和市有县有煤矿协调的问题太多，另一方面就是安置区空间的落实。　　　　４．农村富余劳动力转移、就业难。随着小高炉关闭，面对单一结构的煤炭产业，将近１万人的就业成了大问题。农村劳动力就业渠道少，农业生产技术水

平低，农副产品加工业发展不够，农业服务体系亟待健全。农民增收困难加大，在小高炉全部关闭，煤炭资源整合重组，用工企业严重开工不足的情况下，农民增收压力空前加大。２００５年全镇人均纯收入达到４６０６元，其中来自二产的占６５％，达到２９９４元。面对煤、铁产业的严峻形势，如何解决８０００－１００００名富余劳动力的就业问题，如何拓宽农民的增收渠道，成为当前新农村建设中亟需着手解决的问题。　　　　５．基础设施还有待进一步完善，环保、绿化、交通的问题还很多，相对于经济发展速度来讲，基础设施滞后的现象依旧非常严重，特别是集镇建设与下村的经济发展速度极不协调，城镇职能不健全。　　　　四、基本判断——中部地区资源型小城镇　　　　１．首先从产业结构来看，经济结构单一，煤炭资源储量丰富（７６００万吨，不包括晋煤集团和县属煤矿）；煤炭业是支柱产业，是城镇发展的直接原因和基本动力，预算外收入主要靠煤炭产业支撑。　　　　２．从城镇化水平和工业化水平来看，城镇化水平远远滞后于工业化水平。城镇化水平约在３３％左右（根据镇区人口＋工矿人口约２万，镇域总人口６万测算），工业化水平约在６０％左右（工业总产值占社会总产值测算）。

　　　　３．从公共服务设施与经济发展水平来看，公共服务设施与经济发展水平不协调；农民人均收入达到４６０６元，高于全国２００５年农民人均纯收入平均水平交通基础设施、餐饮服务、商贸物流等公共服务方面还存在很多问题。城镇职能不健全，城镇职能联系薄弱，企业与城镇二元化现象严重，如果企业发展萎缩，对今后的政府工作是一个巨大的压力。　　　　五、下村镇发展规划思路设计　　　　（一）镇区规划思路

　　　　１．规划新镇区，扩大镇区范围，提高城镇化水平，提高居民生活质量。通过实施“村改社区”，将上村、中村、下村、大南庄和河东，界定为新镇区。　　　　２．促进人口向镇区集中。（１）塌陷区居民向镇区集中安置。（２）通过调整镇区教育、医疗等公共服务设施布局，引导人口集中。（３）发展三产，主动为镇内厂矿提供配套服务，吸引人口集中。

　　　　３．完善镇区公共服务设施，改善镇区基础设施，

方面来讲，是典型的资源型乡镇，原有的１０个煤矿、（３２５５元），但是在污水处理、生活垃圾、环境绿化、

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创造良好投资环境。（１）整合教育资源，促进中小学合理布局。建设高标准、高规格中心幼儿园２所；撤销部分东山、西山小学，镇区建设高标准、高规格完全小学１所；合并镇中学，新建或扩建镇中学。（２）改扩建镇卫生院，保证开展公共卫生和基本医疗服务所需的基础设施和条件，实现规模与需求、功能与效率、装备与技术相适应，并具有一定的自我发展能力。（３）组建环卫队，沿交通主干道设置垃圾桶，修建垃圾池、垃圾中转站。（４）扩大改造供水管网系统。（５）开展长河整治工作，建设生态景观河道。（６）将现状穿越城镇中心区的过境公路改道，迁至城镇边缘绕城而过，变过境公路为镇区干道；建设客运站１座。　　　　４．做好镇区功能分区，一方面是为本镇居民服务，另一方面是做好几个煤炭企业的配套服务。（１）拟在镇区河流下游东侧建循环经济工业集中发展区，依托原料优势，招商引资，主要考虑建材、发电、铸造等产业。（２）建设中心休闲广场、绿化带。（３）建设中心商贸服务区、步行街。（４）建设饮食文化区。（５）建设若干居民小区，可以尝试引进房地产开发商，统一规划，集中建设。　　　　（二）产业发展思路

　　　　１．总体思路。小高炉的关停并转以及煤矿生产门槛的提高，是直接影响下村镇经济发展和农民就业的关键点，从长远来看，煤炭产业要提高生产效率，保护环境。要在适当的时机开始考虑产业的转型。一方面延伸产业链，发展新兴产业，改组传统产业，促进产业结构的多样化，完善基础设施，进行企业组织结构调整，关闭亏损或萎缩严重的煤矿，整合资源，把采煤集中到盈利多和机械化水平高的大矿井，实行集约化经营；另一方面要发展能吸引农民就业的劳动密集型产业，发展特色农业和第三产业。因地制宜发展好街区产业，替代产业，尤其发展就业容量大的服务业和中小企业，吸收更多的农民进城，让农民通过工业化的路子富裕起来。

　　　　２．工业发展思路。（１）整合煤炭生产企业，继续做大做强。（２）延伸产业链，鼓励清洁、优质、高效的洁净能源利用。（３）配套政策，引导新兴产业发展，建设循环经济工业示范园，发展电力（煤矸石发电）、建材业（煤矸石制砖、水泥、陶瓷等）、铸造业等。　　　　３．农业发展思路。（１）做好农业结构调整，由单

一“麦—豆”的种植模式向多种经营转化。（２）鼓励扶持特色农业发展，主要是香椿、养殖、蚕桑、林果等，实行一村一品。（３）加快发展农产品深加工和产品品牌，提高产品附加值。

　　　　４．三产发展思路。（１）做好发展规划。根据下村的定位和发展方向，在新区开发建设和老区改造中，着力提高三产服务业用地和比重，高标准、高层次地做好三产发展地域、功能、空间的规划编制。（２）做好政策引导。制定有利于三产发展的政策、措施，加大考核力度。鼓励个人、村和企业加大对三产服务业的投资比重，引导企业和个人将闲散资金投入发展三产服务业。制定招商优惠政策，引进一些大超市、大卖场、大型商贸业，发展三产服务业。（３）做好项目建设。规划建设较繁华的商业街。借塌陷区居民搬迁之机，加快改造旧城核心区，建设新镇区，打造商业中心。

　　　　（三）新农村建设规划思路

　　　　１．社会主义新农村建设首先应立足于农村的实际，因地制宜，不拘一格。

　　　　２．要进一步加强农村基层党组织建设，选好新农村建设的领头人，从调研来看，上寺头、牛山、翁山等都有一个好的带头人。

　　　　３．发展农业机械化，集中连片规模种植，整合农业资源，组建专业化农民组织，做大做强，是发展农村经济的一条出路。

　　　　４．加强农民职业培训，培养新农民。从国内外的经验来看，产业转型的最大难点是人员的“转型”，这是因为资源型产业的大多数从业人员受教育程度低，技能单一，适应能力差，转移到其他行业就业的难度很大。因此，必须大力加强培训，根据产业发展的需求和个人自愿，开展有针对性的职业技能培训。同时，通过提供创业支持和优惠政策，鼓励转型人员个人创业和自谋职业，形成良好的个人创业环境和氛围，这是一个城镇得以持续繁荣发展的根本动力。　　　　５．建设新农村要注重科学规划，合理布局。部分农民在他们的承包田内任意建房，规划对他们来说是一纸空文。长期以来，形成了一大批的老宅“空心村”，浪费了不少的土地。为此，要在“科学规划、合理布局”的基础上搞好村庄的建设规划，特别强调土地使用的合理合法及搞好村庄的基础设施建设，包括用

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（排）水、用电、信息网络、环卫以及小商店、养殖、加工小区的配套建设。只有这样，才能节约土地、减少浪费，进而形成“村容整洁”的好面貌。　　　　６．要切实做好塌陷区居民的安置工作。在推动新农村建设的同时要注重社会稳定发展，镇政府要做好多方协调工作，防患于未然。　　　　（四）社会发展规划思路

　　　　１．加快发展社会事业，在推动经济社会协调发展、构建和谐社会上实现新突破。坚持以人为本，以满足城乡居民全面发展和多样化需要为目标，加大社会事业投入，健全社会公益设施，丰富城乡居民文化生活，提高社会事业服务水平和质量，增强应对突发公共事件的能力，努力构建和谐社会。

　　　　２．全面推进科学技术进步，加强科学技术的宣传普及工作，特别是农业科学技术的推广和培训。　　　　３．着力发展教育事业。巩固提高“普九”和“两基”教育。重点整合农村教育资源，实施农村中小学危房改造工程、中小学远程教育工程。加强镇初中改扩建工程，扩大办学规模。大力发展职业和成人教育，提高群众素质。

　　　　４．健全卫生医疗服务体系。健全突发公共卫生事件机制、疾病预防控制体系、卫生监督体系，提高整体卫生医疗服务水平。实施镇卫生医院改造升级工程，增强妇女、儿童、老人保健、特殊人群康复疾病防治和应对公共卫生事件能力。进一步完善农村新型合作医疗和救助制度，加大乡镇、农村卫生院（所）的建设力度，突出解决农民看病难的问题。发展投资多元化的卫生服务机构。

　　　　５．积极发展文、体、广电、网络等社会事业。加强城乡公共文化基础设施建设，建设镇文化体育中心、农村文化活动室。完善农村体育设施，开展全民健身运动。整合广播电视网络资源，提高服务水平，提高广播电视覆盖率，加强农村信息化水平。　　　　６．加强社保体系建设。健全社会保障体系，切实做好“两个确保”、“两个保证”和“低保”工作。完善事业单位养老保险制度，扩大城镇各类企业、个体工商户、务工人员参加基本养老保险和社会保险的覆盖面，建立农村居民养老保险和最低生活保障制度。全面实施就业准入制度，加大职业技能培训、鉴定力度，加强劳动保障执法检查工作，拓宽就业门路，推

动多种方式就业，加强城镇就业和再就业工作。　　　　７．加强人口和计划生育工作。全面执行计划生育的基本国策，严格控制人口数量，努力提高人口素质，坚持稳定低生育水平。建立和完善利益导向机制，加强对出生人口性别比的综合治理，提高优质服务水平，确保育龄群众享有基本的生殖保健服务，初步形成新的婚育观念和生育文化，逐步建立完备的计划生育保障体系和工作机制。　　　　（五）政府管理体制改革思路

　　　　１．政府要转变以开矿开发代替城镇发展的观念，迅速拓展城镇的其他功能；要从管理型转变成服务型，以管理为职能的相关站所要变成以服务为主的服务中心。

　　　　２．要破除城乡之间要素流动的障碍，积极引导农民向城镇转移，发挥城镇化对农村发展的带动作用。　　　　３．要进一步调整政府机构设置，理顺职能分工。（１）对企事业性质的站所进行社会化改革，推向市场。比如环卫还比较薄弱，可以引进公司或采取个人承包的方式来改革。（２）要成立专门的与企业协调的社会事务办公室来明确职责，提供服务。

作者单位：中国小城镇改革发展中心

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