我国矿山环境治理与恢复政策创新

第１７卷第１１期

２００８年１１月

中

ＣＨＩＮＡ

国矿业

Ｖ０１．１７，ＮＯ．１１Ｎｏｖｅｍｂｅｒ

２００８

ＭＩＮＩＮＧＭＡＧＡＺＩＮＥ

环境保护、

我国矿山环境治理与恢复政策创新

刘江宜

（中国地质大学（武汉）经济研究所，湖北武汉４３００７４）

摘要：本文对我国现行的生态环境补偿费、排污费、资源补偿费和资源税等矿山环境治理政策进行了评述。在借鉴国外相关政策基础上，本文提出我周矿山环境治理与恢复的政策思路是：明确矿山企业的环境主体责任，加快完善以矿山环境治理恢复保证金为核心的矿山牛态补偿机制。

关键词：矿山环境；生态补偿；环境恢复保证金中图分类号：Ｘ３２２

文献标识码：Ａ

文章编号：１００４－－４０５１（２００８１１１—００４３一０３

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ｂｏｎｄｓ

长期的矿产资源开发利用，给我国造成了严重的生态环境问题，我国矿山环境急需治理和恢复。自２０世纪８０年代中期起，我国政府积极推行土地利用评价规划、环境影响评价、“三同时”、勘探权和采矿权许可证、限期治理、矿产资源规划等制度，极大促进了矿山环境治理与恢复。但我国矿山环境问题仍然十分严峻，矿山环境恢复政策仍需创新。

１我国矿山环境治理与恢复政策评述１．１相关法规及制度

在我国已经制定的《环境保护法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《水土保持法》等法律、法规和大量的关于矿产资源开发利用方面的规章中，都明确规定了在开发利用矿产资源的同时，要注重对环境的保护。①法律法规。《环境保护法》第十九条规

收稿日期；２００８一０７—２３

基金项目：国家社会科学基金“西部矿产资源开发的生态补偿机制研究”（０８ＣＪＹ０２７）资助

作者简介：刘江宜（１９７５一）。男，湖北沙市人。经济学博士。中国地质大学（武汉）经济管理学院讲师，主要从事资源环境经济学的教学科研工作。

定“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境”。１９９６年《国务院关于环境保护若干问题的决定》指出，要建立并完善有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制。１９９７年实施的《矿产资源法》明确规定：耕地、草地、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。《矿产资源法实施细则》对矿山开发中的水土保持、土地复垦和环境保护的具体要求做了具体规定。②生态环境影响评价制度。我国在１９７９年的《环境保护法（试行）》中首次规定了这项制度，１９８９年颁布的《环境保护法》中重申了该制度。对矿产资源项目进行生态环境影响评价，体现了预防为主的环境保护战略方针，基本保证了新建项目的合理选址、布局。③我国还在勘探权和采矿许可证、土地利用评价规划、矿产资源规划等制度中，也都对矿山环境问题提出了要求。

１．２排污费与生态环境补偿费

（１）排污费。排污收费制度是指向环境排放污染物或超标排放污染物的排污者，依照国家法律和法规以及污染物的排放标准，交纳一定费用用于

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中国矿业

第１７卷

污染防治的制度，其旨在加强环境的监督管理。我国于１９８２年开始实施这项制度。从理论上讲，排污收费制度，将矿产资源开发企业的外部环境成本内部化，一定程度上促进了矿产资源开发利用者重视环境保护，积极预防和治理污染。同时，排污费也为矿山生态环境保护筹集部分资金，可以在一定程度上减少财政负担。但是，实践中，排污收费也存在单纯超标收费、单因子收费、标准过低等问题。２００３年，我国颁布了新的《排污费征收使用管理条例》。从实践来看，排污费在解决矿山环境问题方面，还存在标准过低、管理不严等问题，很难有效地保护矿山生态环境。

（２）生态环境补偿费。生态环境补偿费属于边际外部成本中的生态破坏损失，是排污费的补充。我国最早的矿产资源环境治理实践始于１９８３年，云南省以昆阳磷矿为试点，对每吨矿石征收０．３元，用于开采区植被及其他生态环境破坏的恢复费用，取得了良好效果。２０世纪９０年代中期进入了高峰，广西、福建、江苏等省市纷纷制订了管理办法试行。实践证明，生态环境补偿费对于推进矿区生态环境的修复治理，增加矿区安全投入，缓解矿难的发生等，都起到了积极的作用。但由于缺乏严格的法律依据，不但增加了征收工作的困难，而且在２００２年全国整治乱收费过程中，许多地方的生态环境补偿费的征收，由于立法依据不足而被取消。

１．３矿产资源补偿费与资源税

（１）矿产资源补偿费。１９９４年，我国开始实行《矿产资源补偿费征收管理规定》，对矿产资源开发征收资源补偿费。从理论上讲，矿产资源补偿费是国家以资源所有权的身份，向资源使用者收取的财产权益，其主要目的足补偿矿产资源的使用者成本。补偿费的用途，主要是用于矿产资源的勘查等活动，因此补偿费的性质和主要目的都不是治理矿山环境。实践中，矿产资源补偿费由地质矿产主管部门会同财政部门征收，征收对象为开采矿产资源的采矿权人。矿产资源补偿费纳入国家预算，实行专项管理，主要用于矿产资源勘查，而用于矿山环境治理的部分非常有限。

（２）资源税。资源税是国家凭借政治权利向矿山企业强制征收的税种，其主要目的是为了调节资源开发中的级差收入，促进资源合理开发利用。矿产资源税在１９９４年税制改革后，被划为地方税种，纳入整个地方的财政收入。在使用方向上，难以保障用于有关法律文件所要求的方向，在实际中

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很难达到调节级差收入和修复生态环境的作用，特别是在地方财政收入紧张的情况下，就更难以保证这部分财政收入用于生态保护与修复。１．４矿山环境治理恢复保证金制度

矿山环境治理恢复保证金，是各国确保矿山履行矿山环境恢复义务的一项重要手段。保证金的实质，是采矿人为履行矿山环境恢复义务，按政府规定的时间和数量提交保证金。如果采矿人按规定履行了矿山环境恢复义务，政府将退还保证金。否则，政府可以动用这笔资金进行矿山环境恢复工作。２０世纪９０年代，我国部分省（区）试行了保证金制度，如广西、广东、浙江、山东等省（区），但内容各有不同。２００６年正式颁布的《矿山环境治理恢复保证金制度》，目前已经在１０个省实施。实践证明，保证金制度是一项确保矿山土地复垦的行之有效的重要制度。它的实施，不仅体现出采矿权人对环境治理和土地复垦应尽的义务，同时也将从根本上消除新矿山以及众多小型矿山，因采矿而产生的遍布全国各处的污染源。但这项制度在我国还处于起步探索阶段，还有许多问题需要完善。

从我国矿山环境治理与恢复的现有政策实践来看，其政策主要属于命令控制型。这些手段，都没有从根本上触及矿产开发企业的经济利益，不能内化开发行为造成的社会成本，形成不了激励企业保护环境的经济机制，不适应市场经济条件下矿产资源开发的环境管理制度规律（任勇，２００７）。实践中，矿山环境治理和生态恢复的责任，仍然主要是由政府和社会承担，作为生态环境破坏主体的矿山企业，并没有承担应有的责任，对矿山环境污染和生态破坏的补偿还处于探索阶段。如何解决矿产资源开发的环境问题，国外工业发达国家在２０世纪初就开始进行关注，并在矿区环境治理和生态恢复方面积累了丰富的经验，形成了许多行之有效的生态损害补偿法律、机制和管理办法。其中最典型的是美国、德国等国家建立的“恢复（治理）基金”和“矿区生态环境补偿保证金”制度，按照新矿和老矿分别进行补偿，补偿的内容主要包括土地复垦和生态恢复。２０世纪８０年已步入蓬勃、正常的发展轨道（胡振琪，２００５）。

美国是最早开始关注矿区生态环境修复的国家２国外矿山环境治理政策与经验

代以来，许多工业发达国家的矿区生态环境修复，之一，在《矿山租赁法》、《露天采矿管理与复垦法》（ＳＭＣＲＡ）中，都提出了矿山生态修复的要求。１９７７年，美国国会通过并颁布了第一部全国

第１１期刘江宜：我国矿Ｉｌ｜环境治理与恢复政策创新

４５

性矿区生态系统修复法规——《露天采矿管理与复

垦法》。该法规定，在生态治理的责任方面，对于法律颁布前后的矿区破坏区别对待：颁布后出现的矿区生态破坏，一律实行“谁破坏、谁恢复”，由矿山主１００％进行修复；法律颁布前已破坏的废弃矿区，则由国家通过建立治理基金的方式，组织恢复治理。美国国库账册中设有“废弃矿山恢复治理（复垦）基金”，每个州也都设有该州的废矿恢复治理基金。另外，在资源开发过程中，美国将开采许可证制度与生态补偿与修复挂钩，并实行恢复治理保证金制度。在开采许可证申请得到批准但尚未正式颁发以前，申请人先交纳恢复治理保证金。该保证金在采矿者不履行恢复治理计划时，用来支付恢复治理作业的费用。每一个许可证所呈交的保证金不得少于１万美元，完成恢复治理且验收合格后予以返还。美国还是开展矿区土地复垦较早的国家。目前，按露天矿和硬岩矿两类矿区土地复垦，分别采用不同的管理体系加以管理。

德国也是开展矿区环境治理较早的国家之一。德国联邦政府针对新老矿区的不同情况，采取相应解决方法，取得了明显成效。对于历史遗留下来的老矿区，专门成立矿山复垦公司专司此项工作，复垦所需资金由政府全额拨款，并按联邦政府占７５％、州政府占２５％的比例分担。对于新开发矿区，根据联邦矿山法的有关规定要求：矿区业主必须对矿区复垦提出具体措施，并作为审批的先决条件；必须预留复垦专项资金，其数量由复垦的任务量确定，一般占企业年利润的３％；必须对因开矿占用的森林、草地实行等面积异地恢复。在开发和复垦的过程中，政府制定了严格的环保法规和标准，并经常进行专项检查，确保复垦工作落到实处。

由此可见，国外发达国家在治理矿山环境问题时，采取的政策措施主要有：一是加强立法。如美国的《矿山租赁法》、

《露天采矿管理与复垦法》

等，在矿山建设、矿区管理等中，都对矿山环境问题进行了明确规定；二是区分新帐与旧帐，建立“保证金”和“治理基金”制度。对于新帐，由矿山开发者以矿山环境治理恢复保证金的形式全部修复；对于历史遗留问题，通过国家建立治理基金的方式组织恢复；三是强调矿山企业的环境责任。明确矿山环境问题主要是由矿山企业造成的，并应该由企业来承担。

３我国矿山环境治理与恢复的政策创新

３．１

明确矿山企业的环境主体责任

我国矿山环境治理与恢复的思路，应该转变以

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政府为中心的治理模式，明确以企业为中心的治理模式。首先，矿山企业是矿山生态环境破坏的主要责任者。根据“谁污染、谁治理”的原则，企业应该成为矿山环境恢复与治理的主体。当然，在具体执行过程中，应该注意“谁污染，谁治理”是一个经济原则，而不是技术原则，因为有些污染问题不是单个企业能够从技术上治理的，而是一种经济上的补偿。第二，企业治理比政府治理具有更高的效率。因为企业清楚环境治理的成本与收益，以排污收费为例，理想的费率要求政府知道企业的边际环境成本曲线和边际收益曲线，而企业显然没有积极性将收益曲线告诉给政府，而政府要了解边际外部成本也非常复杂，因此，考虑到企业的负担，制定的排污费率比较低，也就导致一些企业“守法成本高，违法成本低”。第三，有利于促进企业进行技术革新。从表面上看，矿山企业为环境成本买单增加了企业的成本，而从长远和综合效益分析，企业的竞争力会更强。矿山企业不仅是生产者，而且也是技术创新的主要力量，如果不明确企业的治理主体责任，企业没有积极性主动进行环境保护技术或资源节约技术创新，只有当企业意识到这种创新所带来的利益超过其成本时，才是合理的。３．２尽快建立矿山生态补偿机制

生态补偿作为一种保护生态环境的经济机制，在我国已经逐步得到研究和实践。２００５年底通过的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护工作的决定》和国家“十一五”规划纲要中都明确提出，要尽快建立生态补偿机制。２００７年８月，国家环保总局出台了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，将矿产资源开发的生态补偿作为四个试点领域之一。建立矿产资源开发的生态补偿机制，应该做好以下几方面：第一，明确生态补偿的主体。矿产资源开发生态补偿，具有破坏主体明确、责任具体等明显不同于其他领域生态补偿的特点。因此，一般来讲，矿产资源开发的生态补偿主体就是矿山企业，应严格按照“谁破坏，谁治理”

的原则，明确矿山企业的环境治理责任。第二，制

定科学的补偿标准。矿产资源开发造成的生态系统服务价值损失，是矿产资源开发生态补偿的理论依据。为此，应加强开展矿产资源开发的生态环境损失评估研究，为制定科学合理的补偿标准提供理论依据。另一方面，在实践中，矿产资源开发的生态补偿标准，可以通过机会成本法、替代成本法，甚至协商的方法进行确定。第三，创新生态补偿的形

（下转第６３页）

第１１期章磊等：岩浆岩侵入条件下Ｔ作面坚硬顶板控制技术

６３

炮眼倾角７５。。装药量６９×１５０９，回柱后装药放炮，采用分组装药、一组装药一次起爆的方法，每组装药５～６个炮眼。强制放顶方法实施到工作面采空区冒落高度及采空区悬顶面积符合规定为止。

情况二：岩浆岩即为煤层顶板时

具体方法是：每一循环回柱前，在工作面放顶线上打一排３ｍ深的钻孔，孔距２ｍ，孔径４２ｍｍ，炮眼倾角７５。。装药量２ｋｇ，回柱后装药放炮，采用分组装药、一组装药一次起爆的方法，每组装药５～６个炮眼。强制放顶方法实施到工作面采空区冒落高度及采空区悬顶面积符合规定为止。

该方案选择在工作面自切眼推进３排时进行实施，以后每隔一排强放一次，直至顶板全部垮落。３．４其它特殊支护

在满足基本支护的前提下，考虑工作面倾角、断层对顶板完整性的影响，顶板回转来压对支柱产生的侧向推力作用等不利因素，需适当布设一些其它特殊支护，如支设走向戗柱、木垛，必要时可考虑切顶墩柱。４顶板控制效果

（１）周期来压期间，部分支柱安全阀开启，占总数的１６．ｏ％，支柱平均工作阻力２３．８ＭＰａ，为额定工作阻力的７５．６％，能满足矿井安全生产

对于部分受岩浆岩侵入而不能及时冒落的直接顶，采取人工强制放顶后，无悬顶或悬顶长度２．Ｏｍ，具体见表１。

表Ｉ

强制放顶前后采空区悬顶长度对比

（４）应提高支柱初撑力，充分发挥支柱

“支”、“切”、“让”的优势，确保工作面安全回采。

（５）加强支护质量的动态监测，及时发现支柱一围岩系统故障的隐患，并采取措施加以消除，使支柱发挥有效的支护效能，实现对顶板的有效控制。ｌ一

参考文献

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靳钟铭，徐林生，著．煤矿坚硬顶板控制［Ｍ］．北京：煤炭工业出版社，１９９４．

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Ｅ３３钱鸣高。刘听成．矿山压力及其控制［Ｍ］．北京：煤炭工业出版社，１９９１．

的需要。

（２）根据实测，工作面每米采高顶底板移近量不大于１００．Ｏｍｍ，控顶设计合理，周期来压期间，工作面超前影响不明显。

（３）采用该项技术后，直接顶一般随采随冒，

［４］

庄文平，张开智，李洪，代进．厚层坚硬顶板采场控制设计［Ｊ］．山东科技大学学报，２００２，（６）．

Ｃ５３

综放采场一坚硬顶板控制实践［Ｊ］．矿山压力与顶板管理，

２０００。（２）．

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（上接第４５页）

式。在开展生态补偿的过程中，其补偿形式应该多样化，既可以通过货币的方式对周边居民进行补偿，也可以通过土地复垦等方式恢复生态环境，还可以通过货币请政府或专业部门对环境进行恢复。３．３完善矿山环境治理恢复保证金制度

首先，要科学区分新帐与旧帐。必须科学界定在矿山生态环境问题中，哪些足过去历史遗留的旧帐，哪些是在规定制定以后矿产资源开发企业新造

生态环境得到恢复，这就要求对矿山生态环境的恢复进行评价。第四，改革企业成本核算制度。现行的矿山企业成本核算体制中，矿山企业的生态环境补偿与修复费没有纳入矿山企业成本。完整的企业成本，应包括企业的生产成本、资源使用者成本和生态环境成本等三部分。

参考文献

Ｃ１３

＿

葛伟亚，李君浒，叶念军．我国矿山环境生态补偿机制探索［Ｊ］・中国矿业，２００８，（５’：３６－－３８．

Ｅ２３

成的。第二，完善矿产开采许可证制度。必须在开采许可证制度中明确规定，矿山环境治理恢复保证金的交纳，是取得开采许可证的前提条件之一，从而促使矿山企业交纳足额的保证金，为将来环境治理提供必要的资金。第三，加强生态环境评价制度。矿山环境治理恢复保证金的返还标准，是矿山

Ｃ４］［３）

薯兰晨乞紫竺？度及舯圄的借鉴踟・中冒

关凤峻．中国二元结构矿业经济研究ＦＭ］．北京：中国大地出版社，２００１。１７—２２．

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