对行政复议维持决定如何确定管辖 喻传蔚 余春曦
新行政诉讼法第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告……”大多情况下复议机关与原行政机关存在着上下级关系，被形象地称为“父子同堂”型共同被告或捆绑式被告，这一关系给案件的级别管辖带来了挑战。因此在新行政诉讼法颁布后，出现了“复议机关级别管辖说”与“原机关级别管辖说”之争。在相关司法解释出台之前，有讨论之必要。
一、两种观点的博弈
1.“复议机关级别管辖说”的基础与不足
“复议机关级别管辖说”认为，这类案件应当以复议机关来确定管辖级别。主要理由是：第一，复议机关的维持行为是复议机关监督权和判断权的独立行使，体现的是复议机关的意志；第二，与新行政诉讼法立法精神相吻合。新行政诉讼法规定起诉县级人民政府的，由中级人民法院管辖。这一规定没有区分是复议机关维持的，还是改变的案件。当事人复议到县级以上人民政府，并起诉该复议机关的，应当由中级人民法院管辖。这既符合具体法律规定，也符合行政案件提级审的立法精神；第三，与我国公民的普遍心理相吻合。我国公民普遍认为高级别机关公信力更强、权威性更高，更相信高级别机关作出的裁判。
“复议机关级别管辖说”有其自身的不足之处。第一，当事人为了提高管辖级别，就会利用复议程序进行复议，造成中级人民法院和高级人民法院的案件增多，基层人民法院的案件相对减少，给上级人民法院带来“压力”；第二，县级以上政府的复议案件增多，其他部门的复议案件减少。
2.“原机关级别管辖说”的基础与缺陷
“原机关级别管辖说”认为，这类案件应当以原机关来确定管辖级别。主要理由是：第一，复议机关的维持决定，维持的实质是原机关作出的行政行为，并没有改变。实际产生权利义务变动的是原行政行为，维持只是一种确认；第二，以原机关来确定管辖级别，更加便民、高效。
“原机关级别管辖说” 的缺陷包括：第一，仍然存在行政复议制度“闲置”的风险。从复议机关的角度来讲，复议机关干预基层人民法院审判的实力强大，复议机关就会继续“维持”，因为一旦改变，复议机关就成了单一被告，案件很可能提级到中级人民法院审理。从当事人角度讲，复议机关与原机关作共同被告，被告阵营比原来更加强势，还不如不复议，直接走诉讼程序，使得行政复议制度仍然闲置。这与立法初衷不符；第二，新行政诉讼法构建了简易程序，经过复议的案件不适用简易程序并没有作例外规定，当事人的程序利益更难获得保障；第三，新行政诉讼法规定人民法院可以一并审查规章以下的规范性文件，基层人民法院难以胜任。
二、确定管辖法院应遵循的标准
1.案件性质与法院功能具有该当性。级别管辖重心的设置应当符合案件的性质和人民法院承担的主要功能，案件性质与人民法院功能应相匹配。根据审级原理，我国的司法结构是由四级人民法院构成的司法金字塔。厦门大学法学院教授齐树洁先生认为，越靠近塔顶的程序，在制定政策和服务于公共方面的功能更强，越靠近塔基的程序，直接解决问题和服务于私人的功能更强。我国是两审终审制，这就意味着，基层一审，中院就终审；中院一审，高院就终审。行政诉讼不单是解决“私益”问题，更多的是考虑“公益”，尤其是新行政诉讼法把规章以下的规范性文件纳入人民法院审查后，“公益”性凸显。因此，行政诉讼级别管辖的重心应在中院，这更符合我国的司法制度和司法环境。
2.应与立法精神和行政诉讼法体系相适应。行政复议维持决定情形下共同被告案件之级别管辖的确定，应与以下立法精神相适应：第一，新行政诉讼法把起诉县级人民政府的，纳入中级人民法院管辖，这就为“提级”提供了法律依据。《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》规定“通过提级管辖和指定管辖，逐步实现易受地方因素影响的行政案件由中级以上人民法院管辖”，这为“提级”提供了政策导向；第二，按全国人大法工委的说明，复议机关和原机关做共同被告的主要目的，就是为了激活行政复议制度，而不能与之背道而驰。
此外，行政复议维持决定情形下共同被告案件之级别管辖的确定，还应当与“简易程序”和“一并审查规章以下规范性文件”等制度相适应。
（作者单位：重庆市石柱土家族自治县人民法院）