苏州旧城改造和不动产估价综述

苏州旧城改造和不动产估价综述

徐进亮

摘要：旧城改造是经济发展的必然趋势，目的在于如何通过合理模式，一方面优化土地利用配置，提高城市存量用地经济收益，另一方面还要尽量要与社会效益、环境效益等统一协调和满足古城保护的需要。本文旨在对苏州旧城改造过程中涉及到土地利用、古城保护和不动产估价的特征状况进行分析探讨。

关键词：旧城改造，土地利用，古城保护，不动产估价

一、旧城改造的历史进程概述

苏州始建于春秋时代，在伍子胥主持下所建造的吴国都城阖闾城，即今苏州古城。历经2500余年几经损毁，直至上世纪80年代，苏州古城尚保存完好，基本保留原有古城的传统特征；且古城历经千年依然位于原址，为世所罕见。与宋《平江图》①相对照，苏州古城的总体格局、路道水系、塔桥名胜一脉相承，保存着古代“水陆并行、河街相邻”的双棋盘格局、“三纵三横一环”的河道水系和“小桥流水、粉墙黛瓦、古迹名园”的独特风貌，是江南城池的典范。作为全国河道最长、桥梁最多的水乡城市，苏州目前依然保存着完整的护城河，粉墙黛瓦坡屋顶、低密度的江南水乡建筑是苏州古城独特的建筑风格和风貌。

然而经过漫长岁月，这座千年古城的功能愈来愈无法满足市民不断改善的居住环境，也难以适应社会经济发展的步伐。护城河的存在保持了古城的完整，但也限制其发展，使苏州城市规模在80年代之前始终局限在古城范围内。古城的建筑虽然形成了独特的风貌和格局，但是由于建筑年代久远，导致了城市基础设施薄弱、房屋破旧变为危宅、居住密度过高和环境质量低下等问题，给古城民众的生活带来了压力；低密度的建筑和大量人口的聚集，又产生道路交通拥挤的问题。古城的实际情况逐渐成为城市建设的禁锢，阻碍了苏州经济发展的步伐，土地利用无法获得最优配置，土地资源的价值最大化难以实现。

至上世纪80年代末期，旧城改造已然迫在眉睫。其出发点旨在改善古城居民的生活环境和基础设施，改变城市土地利用方式和结构，盘活存量用地，达到土地利用最优化和经济效益最大化，使之适应苏州新时代的发展和人民生活水平提高的要求；然且苏州作为一座历经数千年的古城，如果以简单的大拆大建的方式，势必对古城产生非常严重的破坏，造成无法挽回的遗憾和巨大损失。正如温家宝总理在同专家对话古村落保护时所说的“丢掉的不仅是古村落，而是文化”。这种城市建设与古城保护的矛盾，理论界学者和城市管理者之间的争论自始就不①中国现存最早的城市平面图。

绝于耳，而这一矛盾通常在其他古城都会面临。这种矛盾反映到经济上就是土地利用最优化的体现，即要在尽量满足社会效益、环境效益的前提下，达到城市土地经济效益的最大化；具体表现为要在保证城市现代生活使用功能和古城风貌保护之间进行协调，满足旧城改造“法律上许可、技术上可能、经济上可行、价值最大化”的最高最佳使用，确保旧城改造中存量土地的用途（或用途组合）、规模、集约度、档次上的最佳，在此过程中势必涉及到土地、不动产的估价。

为了解决古城保护与发展的困境，苏州在近20年来不断进行着努力和探索，以寻求一条成功的旧城改造之路。90年代以来苏州旧城改造主要采用过两种基本模式，即街坊改造和历史街区改造，与之相对应可分为两个阶段：即街坊改造阶段（1994-2002年）和历史街区改造阶段（2003年-至今）。本文针对这两个阶段的旧城改造模式，对苏州旧城改造过程中的土地利用和古城保护特征进行分析，以及涉及到的不动产估价情况进行阐述。

二、街坊改造阶段的旧城改造模式和不动产估价

街坊改造是指局部或整体地、有步骤地改造和更新老城街坊的全部物质生活环境，以便从根本上改善其劳动、生活服务和休息等条件。1994年至2002年时期是苏州旧城改造的街坊改造阶段。1986年，原市委在当年苏州《规划》确定的“统一规划，分片设计，综合治理，逐步改造”的指导思想下，协同上海同济大学专家将14.2平方公里的古城区按现有路网划分划分为54个街坊，划分后的每个街坊具有相对类似的区域环境。54个街坊的划分及其档案的建立，为苏州古城的规划、更新做了第一步基础工作，提供了第一批科学的、系统的数据资料，为街坊改造创造了现实条件和理论基础。1994年市政府决定在将古城划分成54个街坊的基础上，对部分街区进行街坊改造。具体如下：

第一，针对于街坊地区，除控保古建筑、学校、医院等公共服务性设施和部分厂房予以保留外，其他居住或非居住房屋全部拆除，按照新的街坊规划重建。新规划必须符合古城的特征，街坊的主要街道予以保留，特别窄小、妨碍居民生活的小巷弄堂则重新规划；沿街仿照传统建筑建成商铺对外销售；其余空地重新按照居住区规划布置住宅，对于新建住宅的檐高、外立面、布局都要求符合苏州传统建筑风貌。街坊改造所涉及的拆迁户居民按照“拆一还一”原则回迁，超出原住宅的面积通过当时商品房售价购买，少于原住宅的面积按照一定控制标准进行补偿。为了鼓励居民外迁，对于愿意迁移到古城区范围外购买商品房的，除住宅房屋的等值补偿外，还另行给予奖励。

第二，针对古城内的工业厂区，采取“退二进三”方式进行改造。退二进三是对被改造街坊内的工厂企业，尤其是沿街的工业企业，通过回收土地、收购厂

房等方式，进行“腾笼换鸟”，为三产服务业的发展腾出空间。其目的是调整城市土地利用结构，减少工业用地，提高服务业用地比重。退二进三后的厂房交由原工业主管部门自行开发和经营，进行商业模式改造。

2.1试点时期：1994-1997年

街坊改造并非在一开始就全部铺开，而是政府选取了三个街坊作为试点，分别是平江区的10号街坊装驾桥巷地区、金阊区的16号街坊三茅观巷地区和沧浪区的37号街坊定慧寺巷地区，整个试点阶段于1998年基本完成。这三个街坊的共同特点是地理位置都位于古城繁华区域，街坊内均坐落有控保古建筑、学校和医院，住宅建筑密度高，老建筑情况复杂，人口众多。

2.1.1街坊改造

首先针对控保古建筑，均由政府出资对其进行保护性修复。涉及不动产估价的是评估古建筑修复前后的价值、以及可能的租金情况。

其次对于街坊部分，除学校、医院、邮局等公共服务性设施以外的各类房屋的拆除与重建工作交由当时的区房产局下属的国有房产开发机构承建。政府对于三个街坊制定了严格规划，包括道路、水道、环境、布局、建筑物外貌等。由于开发公司具有国资背景，以及政府资金支持，在改造过程和规划方面监管较强，在试点阶段内更多地考虑到社会效益、环境效益和古城保护，而不过于注重公司的自身利益，造成街坊改造试点阶段取得了良好效果。

良好效果主要体现在：一，土地利用得到优化配置，经济效益实现最大化；二，改善居民的基础设施建设和生活条件，“马桶、浴桶、吊桶和煤炉”，这些苏州古城区老街坊内居民们必不可少的生活器具退出了人们的生活；三，沿街商铺、沿河的住宅均保留了苏式建筑的传统风貌。资金方面，政府鼓励开发商到城外开发商品房，提供给愿意居住城外的拆迁居民，对于土地价格给予优惠，来平衡资金；古城外住宅不限高，增加的建筑面积，开发商可以作为资金平衡来源等。

当然试点期间的街坊改造也存在一些隐患，虽然保留了沿街、沿河建筑的古城风貌，但是由于原有的巷道弄堂、古井、古树等不复存在，传统建筑的进、落格局消失，沿街商铺都是重新仿建，原有旧貌损失殆尽。此外还有资金短缺的问题，试点三个街坊内原有的学校、医院占有较大的用地比重，剩余用地的居民相对较少，再加上其它方面的优惠政策，收支勉强达到了基本平衡。

街坊改造涉及到的不动产估价主要有以下几个方面：由于街坊改造前居住密度高，大部分人回迁都需要按照住宅售价购买增加面积，而当时的住宅售价需要

估价来确定；沿街商铺改造同样涉及到商铺售价、租金的估价；街坊用地需要通过协议出让供给开发商，涉及土地估价；迁出城外的居民购买商品房时也存在估价；城外的居住用地涉及到土地出让评估等。

2.1.2退二进三

试点阶段的“退二进三”主要由工业主管机构下属的国有房地产开发公司承建，通常将原工业厂房改造成商场、办公楼、商务酒店等。政府对涉及改造的企业给予补贴，补贴基本与迁厂至城外的工业地价相平衡；原有厂房改造后，国家本应收取土地用途、规划改变的地价收益作为政府补贴予以免收，以此弥补成本费用。

这种改造方式基本实现工业用地的优化配置，实现更多的经济收益，盘活城市存量用地。但同样也存在一定的缺陷，“退二进三”涉及到的工业建筑物往往比较老旧，没有停车场、电梯、空调等，建筑结构的改造存在隐患。然而由于当时的交通工具以自行车为主，空调通过电扇等制冷设备替代解决，停车问题和基础设施矛盾还不明显。

“退二进三”的不动产估价包括原工业企业迁出城外的地价评估；建造成本测算；原厂房地产卖给国有开发公司的不动产估价；厂房改造成本和未来租金的估算等。

2.2推进时期：1998-2002年

2.2.1街坊改造

第二批街坊改造始于1998年，涉及范围达到7个街坊，位于试点的三个街坊周边。政府基于试点案例的成功，希望以此能推进街坊改造，但在政策上略做调整。由于试点时期政府对回迁居民和工厂进行补贴，造成了极大的资金压力。所以尝试以市场运营的方式解决资金问题：一，将文物古建筑以外的控保古建筑考虑出售，由民间资金来修复经营；二，街坊改造项目引入社会的房地产开发公司，国家不再进行补贴，但对于规划的监管力度予以一定程度的宽松等。

相对于试点街坊，这一时期涉及到的街坊范围内没有学校、医院等，居住密度较高，回迁人员更多。而增加的庞大成本却要转由社会开发商承担。但由于开发商性质的改变，以及政府对规划和改造监管的放松，实际上该阶段开发商更着重于自身经济利益的实现，而忽视社会效益、环境效益的协调、以及古城风貌的保护；于是在经济利益的驱动下，这一时期的街坊改造逐步演变成了追逐经济利

益的行为，导致实际操作与政府的街坊改造的初衷大相径庭，原有隐患逐步暴露，同时出现新的矛盾。由于开发商没有整体拆迁回迁的能力，只得采用先改造沿街回笼资金，再逐步深入推进、批量滚动开发的模式。第一阶段沿街商铺楼层越来越高，甚至出现4-6层的建筑，苏式建筑风貌几乎不存，道路建设缺乏长远规划；

第二阶段分批改造住宅，通常是仅1～2批滚动改造后，就面临资金短缺，下一阶段的开发只能停滞；直到今日这些街坊还保留着半新建筑、半老旧建筑的格局，剩余居民的民生问题没有得到解决。街坊改造项目至此陷入困境。

街坊改造的推进时期涉及的到不动产估价主要有街坊商业住宅用地协议出让地价评估；商业、住宅售价估价；古建筑转让估价等。

2.2.2退二进三

“退二进三”是将街坊内的工厂企业迁至古城区外，以此改善古城区域的环境。被改造成办公楼、商场或商务酒店的厂房，增加了周边居民的公共设施，提高生活质量。但是由于其本身是厂房结构，基础条件较差，实际不符合办公、商业等的要求，也存在缺乏停车场等隐患。在试点阶段隐藏的问题却随着经济的发展在该阶段也有所暴露，由于基础设施的薄弱，改造后的商场和办公楼等出租率逐步降低，租金收益也呈下降趋势。该时期正好又处于企业改制阶段，原有工业局撤销或合并，国有企业也纷纷改制为民营。厂房改造不再符合旧城改造要求的“经济效益、社会效益和环境效益”的相互统一，也转为纯粹追求经济效益。由于需要补建停车场、电梯、空调来适应新的商业模式，厂房改造的投入较前期更大；在租金基本变化不大的情况下，收益率降低。改造营业模式收益越来越低，导致厂房改造意愿降低。于是“退二进三”工程或草草了事，或逐渐停滞，甚至转卖。

该时期“退二进三”涉及到的不动产估价除前述的估价范围外，还包括不动产改制估价、改造过后办公、商业、宾馆租金的估价等。

街坊改造虽然试点取得成功，但是隐含了种种矛盾；推进阶段由于各种原因导致潜伏的矛盾暴露出来：对古城的破坏严重，风貌性改造没有成功；开发商社会功能减弱，追求经济利益，造成改造濒临停滞；“退二进三“也由于工业主管部门撤销、开发企业改制等原因基本停滞。到2002年整个街坊改造工程告一段落。苏州市政府于2003年在吸取街坊改造经验教训的基础上，重新对古城保护、规划提出了新的旧城改造模式，即历史街区改造模式。

三、历史街区改造阶段的旧城改造模式和不动产估价

3.1历史街区的保护和改造

2003年至今是苏州旧城改造的历史街区改造阶段。政府在未被破坏的街区的基础上，重新划分了历史保护街区，主要有平江路，山塘路，盘门、桃花坞历史保护街区等。这一时期苏州市政府陆续发布了一系列关于古建筑保护和城市规划的文件，诸如《苏州市城市紫线管理办法(试行) 》、《苏州市古建筑抢修保护实施细则》、《苏州市城市规划条例（2004年修订）》、《苏州市古建筑抢修保护实施细则》、《苏州市历史文化名城名镇保护办法》等，这些法律法规政策性文件构建了历史街区改造模式。

历史街区改造模式是由政府主导成立国有开发机构，出资将历史街区主街道沿街30米以内的住宅全部购买，统一进行规划改造，对于这些住宅建筑结构不拆除，而是改建成商铺、宾馆或商铺配套设施，只租不售，国家持有产权。对居民采用拆迁补偿和定销房结合的方式补偿，对涉及的古城居民不再回迁。定销房是由社会房地产开发公司在城外建设定销房住宅区，采用定销售对象、定销售价、定销售面积的“三定”政策补偿拆迁居民；对于不接受定销房的居民给予建筑物征收估价补偿，由其另行购买商品房。历史街区范围内的文物古建筑由政府出资修复，其余古建筑可以销售给民间修复经营。至此，政府不再进行大规模的街坊改造，从而改变了点线面统一开发的缺陷，采取先以点和线进行保护性综合开发。一方面减少资金投入，另一方面这种模式也显得较为灵活，可进可退。资金运行方面，政府先行投入一部分资金，再从国家开发银行取得项目政策性贷款进行房屋改建，然后将改建的商铺等申请商业贷款，得到的资金安置拆迁户和获得下一历史街区的开发资金，最后通过商铺等租赁方式获得租金收益来偿还贷款，由此滚动推进历史街区的改造。这一模式采取滚动性开发的模式，一个街区能够自主运营后再开始下一个街区的开发，得到了成功，有了良好的商业收益和资金平衡，继而推广。平江历史街区就是一个成功典型案例：改造后的苏州平江历史街区保持了自唐宋以来水陆结合、河街平行的双棋盘街坊格局，保留着小桥、流水、人家以及幽深古巷的江南水城特色，集聚着丰富的历史遗迹和人文景观。沿街很多外表与普通民居并无二致的老宅已作为商店、酒吧和会所等，成为历史街区改造的代表。

历史街区改造以历史街区为单位，严格按照政府的统一规划进行开发，指导监督更为严格，优化土地利用结构，实现其集约利用以及最高最佳使用；较好保

护历史街区原有独特的格局、风貌和小品；沿街商铺产权转为国有，只租不售，不再单纯追求经济收益，而是以保护为主更多考虑社会效益和环境效益，经济收益也更为稳定，以租金来偿还贷款，实现了改造资金的滚动；不改变布局和建筑结构的前提下优化利用，最大限度的保证历史街区原貌，避免了古建筑专家的批评指责，也吸引了大批中外游客，使其具有旅游功能。

当然历史街区改造模式也同样存在一定的缺陷和隐患。历史街区改造计划是由沿街向内逐层深入，但同样是资金限制，非沿街的住宅区域改造实际非常缓慢。除对危房和部分抢救性的古建筑进行必要的维修，沿街30米再往进深的住宅区域尚未得到改造。由于历史街区改造涉及的资金巨大，目前已完成有平江路、山塘街和东西中市3个历史街区，而桃花坞历史街区仍在改造实施过程中。

历史街区改造所涉及的不动产估价包括：①房屋征收补偿估价，②相对应的定销房用地地价评估，③定销房销售价评估，④房屋改建成本测算，⑤沿街商铺改造后不动产抵押评估，⑥商铺租金评估，⑦历史街区用地的出让评估，⑧古建筑估价等。

3.2工业等非居住用地的收购储备出让

与街坊改造时期不同的是，厂房、学校进行土地置换后，原址由土地储备中心进行收购，拆平后土地公开上市拍卖，重新按照新规划建造低密度住宅和沿街商铺。该模式在全国多数城市的旧城改造频繁采用。但如何保证其苏州古城的特色是一道难题，如2004年锦绣丝织厂改造成的仿古苏式别墅，受到了海内外的关注。学校、医院等也以类似模式迁到城外，一方面缓解了学校、医院的交通压力，另一方面重新利用存量土地，使得土地利用效率最大化。其缺陷在于还是以点或线的布局延续了零星土地的盘活和开发，尚未能形成面状的区域规模化改造。

涉及的不动产估价：原有工业厂房、学校和医院等土地、建筑物的收购评估、招拍挂上市的地价评估等。

四、今后的土地利用、古城保护和不动产估价

纵观苏州旧城改造模式的历史演变，从街坊改造时期的点（古建筑、工业厂房等）、线（沿街）、面（区域）全面改造，到历史街区的点线改造，改造模式逐步变得更为实际，在资金投入的允许下，尽量在古城保护的原则下实现存量土地利用的优化配置和最大经济效益。本文认为，点、线的改造以历史街区模式应比较成熟，而对面状（区域）的改造应该吸取街坊改造试点时期的经验。具体措施可分为抢救性保护、利用性保护和风貌性保护三种。

抢救性保护主要是针对控保建筑、文保建筑等。对此类建筑应给予严格保护，可由政府或者个人对其进行修复和修缮后开发成为会所、博物馆和宾馆等，以此产生经济效益，实现控保建筑、文保建筑的可持续利用与保护。该模式涉及到的不动产估价包括古建筑估价，修复成本测算，改造后的会所、宾馆等租金估算等。

利用性保护是指采取历史街区改造模式，对沿街建筑进行改建。利用性保护工程可由政府成立公司，民营公司入股联合开发，开发收益用于政府对历史街区进行长期保护和改建。历史街区的沿街建筑要严格按照规划，采取低密度、保存风貌的重建方式，尽可能多的保留原有的风貌和格局。

风貌性保护主要是针对沿街以内的旧建筑区域，可以考虑用拆除重建方式，但首先原有的古树、古桥、古塔等小品必须记录保存，不得破坏。土地通过招拍挂方式公开上市，由房地产公司负责开发，建设以低密度住宅、宾馆和小型商业为主的建筑类型，重建必须符合更加严格的古城保护规划，持续一脉相承的特征，秉持古城风貌。原址重建还可以考虑对建造材料和工艺加以限制，或许百年之后又成为历史建筑和经典。

本文认为通过不同的改造模式分析，力求达到旧城存量用地的最佳最高使用，又满足古城保护需要；而整个过程中涉及的土地、不动产估价是对土地利用调整所造成的收益改变的量化手段，是旧城改造工程中不可或缺的部分。苏州旧城改造的经验教训，不仅对未来苏州城市建设、土地利用和古城保护具有指导意义，还可为其他城市的旧城改造提供成功案例和建议。

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