日本大众传媒的变迁对媒体法的冲击

作者：立山紘毅

翻译：杨琴 杨琴（1965－），女，苗族，贵州大学法学院教授，博士，日本山口大学东亚研究科研究员。

贵州师范学院学报 2011年06期

　　中图分类号：G206 文献标识码：A 文章编号：1674－7798（2010）12－0082－03

　　1 有关大众传媒的宪政前提

　　很遗憾，在此我并没有把大众传媒当作现代文明演进之成果进行讨论，而是对其发展到今天的现状及其在未来发展的终极目标中媒体法所受的冲击——即首先必须指出的一些预见性问题进行探讨。

　　1.1 言论自由与大众传媒

　　在讨论大众媒体及其相关问题时，虽然“自由”必须首当其冲地被重视，但还应考虑以下两方面的辅助范畴。

　　第一个辅助范畴是关于免于政府干预的自由问题，这通常被认为是自由的主要因素。虽然这种考虑并没有错，而且在现实中，正像日本宪法第21条① 所规定的那样，几乎所有现代宪法都明确地规定保证这种自由。但是这一考虑恐怕会造成一些误导，即言论与大众传媒自由的保障来自政府及法律，而事实上，这些自由的实现还受经济势力或者某些情况下的公众舆论的影响，所以有必要考虑这些因素的存在。

　　一方面，经济势力对大众传媒的影响：（1）直接影响，例如直接通过财政领域，对大众传媒的投资与管理、人事安排等等进行干预；（2）间接影响，例如作为对政府等具有规制权限的行政机关施加压力的压力团体、或者作为广告商等进行间接干预。而且这些干预都是在私底下秘密进行并未向外透露，并且大众媒体本身就是这些监督团体的成员的情况在日本比比皆是，因此，可以说大众传媒最大的禁忌是媒体本身。

　　另一方面，现在的公众舆论，特别是通过BBS、博客、或者直接通过电子邮件等，成为对媒体的新型压力团体登场了。从言论自由的角度看待这一现象，这无疑是基本人权的实现。但是，对于那些存有不可理喻及法律偏见的社会鼓动家来说，互联网是一个不可多得的用武之地，占据这个地盘是匿名的，而且不用负责任，从中他们还可以对大众传媒和政治舆论施加不良影响，更可能影响实际政治气氛及政策的制定过程。我担心这种趋势会陷入盲目的爱国主义或者大众迎合主义当中去，而失去媒体本来应有的真实的自由。

　　第二个辅助范畴是缘于大众传媒自身的经营管理的自由问题。这一问题虽不太为人所知，但具有被高度系统化的经营形态、且与此相对应所形成的阶层化管理的现代媒体，已经不再像从前那样——由一两个有才华的记者或者管理者对传媒实施全面领导的事情至今已难以想象、且已不可求。大众传媒的潜力来自新闻界自发的创造性活动，因此应该赋予他们相对独立的地位和权利。如果可以把上述第一个辅助范畴称为“外部自由”的话，那我认为这个辅助范畴就应该称为“内部自由”，但是这类自由还未及讨论，有时还被当作是新闻界的一项特权而不是被当作权利来看待。

　　1.2 知情权

　　言论及大众传媒的自由是信息传送方的一个方面，但“知情权”则是信息接受方（受众）的利益所在，而且几乎是所有人的利益。从这个意义上说，知情权应该是制定大众传媒制度的基础，因为这个权利属于公众社会，但对这个权利的拥有者法律却难以明确界定。特别是由谁来实现这一权利？对于这个问题很难回答。是由政府来实现吗？那么“干涉基本人权”不就成了政府的正当工作？是由社会控制下的“第三方”吗？这种模式无疑比前面一种好，但是究竟是哪个“第三方”？能保证哪种机构不会变成“老大哥”呢？而且在现实中，这样的“第三方”往往与政府有着利害关系，是由政治家以及作为股东的经济界和社会压力团体等组成。与上述“外部自由”不一样，“知情权”的拥有者往往是匿名的，这一过程的结果导致把作为本来的、真正利害关系者，即应该称为“主权者”的人民排除在外。令人遗憾的是，在围绕日本大众传媒的未来发展方面的讨论中，就是这样基本上是把应该称作本来的主权者的国民排除在外。这些也是难以解决的问题。

　　2 有关大众传媒应思考的几个问题

　　2.1 多元化

　　现代全球秩序是建立在主权国家的基础上的，关于国内事务任何其他国家无权干涉，但每个国家在维护国家的统一的同时，也要允许多元化的存在。

　　多元化是一个有多重内涵的概念，例如，在社会领域，要尊重种族和民族团体、不同的地方特色等等；另一方面，有必要正视实际情况。对此，许多国家都已立法，写入一个所谓的“普遍服务条款”或者“可利用条款”中将其实定化，例如美国1996年的《电信法》。

　　在日本，根据《传媒法》创立的公共传播机构有NHK②。该机构的独特之处是其财政基础不是来自于政府的财政支出或者商业广告的收费，而是来自于国民直接支付的收视费。这样做的目的与作用是基于传媒法“让国民能够充分享受到广播的福利”而决定的。这也是作为传播领域的NHK应该提供的服务及力争收视率最高的举措。但是，不限于NHK等的日本媒体的问题是，它们都受制于高度的中央集权。例如，NHK的全国性节目基本由NHK本部东京决定，几乎所有的地方台都局限在地方节目范围内，这对于尊重地方多元化是不够的。在这一方面，中国优于日本。因此，许多人指出有必要建立一个替代性的公共传播体系，但至少在近期内很难实现这一设想。

　　2.2 媒体数字化

　　传统的传播体系需要独占使用电磁波，但是这样的使用类型效率不高，对电磁波的使用需求又是不断地增长，正因如此，需要更加有效利用电磁波。解决之道在于数字化，而且目前在许多国家正在推进传播体制的改革，这对电磁波的需求和供给的调节作用无疑是积极的。但是，从人们——真正的主权拥有者的角度来说，信息传播方总是强制人们会倾向于将自己的模拟电视换成数字电视，这无疑增加了人们的经济负担，而且这也不符合普遍服务原则。但如果强制要求模拟和数字共存的制度，又存在许多经济和技术问题。

　　在日本，据官方通知，所有模拟电视至2011年7月24日停播③，且据官方通告，在停播之日后，起码有三分之一的地区依然难以接收到数字广播。从自由民主的政策制定过程来看，这与由于自然灾害造成的紧急状态（众所周知，日本经常发生自然灾害）不同，这会成为严重的问题。但是，数字化推进体是根据商业传播网络及NHK的利益作极端的宣传，而且这是在政府和包括NHK在内的传媒巨头的合作之下的宣传，没有强有力的解释。并且许多报纸对于因数字电视而减少报刊读者的情况多有报到，而“知情权”将怎样实现几乎没人讨论。

　　在此，我不得不提出一个幼稚的问题：自何时起宪法保证媒体企业的自由高于人民的基本人权？自何时起变形的自由受宪法保护？

　　2.3 互联网的冲击

　　从90年代中期以来，互联网改变了以往信息的传播方式，普通人利用互联网作为普通的通讯工具，冲击波无处不在。对此，有些人持欢迎态度，告别电视报纸、欢呼互联网，认为后者无所不能。每个人不仅具有抽象的言论自由，而且有机会去联系全世界，这当然是具有划时代的意义。但是，这种信息传播方式有着重大的缺陷，即信息流的不对称；另外一些人，尤其是所谓的老媒体（电视和报纸）的记者们提出警告说，由于普通人受教育程度不够，易受情绪性言论影响，而不是理性冷静的言论，这对媒体是否能公正、真实地传播信息影响很大。这也是我已经指出的观点，即憎恨性的言论包括种族主义、好战主义和大国沙文主义等。

　　我也曾提出理想的传媒制度应当具有互补性建设。传统的大众传媒制度显示了守门或设定进程的功能，主要是由一些传统职业新闻从业者提供了“无所不包又有所侧重”的信息，普通人又借助网络充分行使言论自由、互相批评，但是今天的情形远远超出我的观点。

　　2.4 社会控制机制

　　传统的传播体系需要排他独占电磁波，因此，传播规制应当远离政府干预。但正如我指出的，谁来规制广播传媒？近来，由于技术发展，使用需求增加，规制的需求据说应当降低了，但是，电讯的各种资源是有限的，不是无限的，我以为仍有理由加强规制的责任。

　　那么我还需要重申：由谁规制广播传媒？政府本身（包括政府机构）是不够的，宪法禁止这样的干预。我还要指出另外一点：简而言之，避免政府干预的危险，尊重本地多元化，而不是集权，分权是必要的。我还要指出：由谁来组织那样的分权规制机构？普通公众的代表应当成为无异议的成员，但是由谁、通过何种措施选出代表？选举吗？——这是多数代表制的同义词，它会变成近似的议会体制，这不是无意义的吗？

　　德国二战后的实践很珍贵，德国的控制机制是通过宪法法院诉讼实现的（德国联邦宪法法院），主要的社会团体的代表应当组织成为社会控制机制的轴心。其实现是通过传媒委员会或媒体委员会，此外，这一体系包括分权机制，与联邦共和机制相呼应。当然，实践中总会面临政治和经济干预，对于传统的社会团体，加入控制机构是容易的，但对于新近出现的团体，机会就很难获得。

　　这个问题很类似传统的问题：谁是监督者？唯一的办法可能就是所有的人经常关注大众传媒，从尽可能多的角度参与讨论。虽然有冲突，但是大众传媒对负责任的社会讨论依然会起关键性的作用。为此，正如德国联邦宪法法院在其1961年判决“电视一台案判决”④ 的法庭意见所表达的那样，大众传媒机构不仅是传播的中介，而且也是大众舆论的重要园地。

　　3 结论

　　现在遗留的问题还很多，即使在上述那样的状况中，日本都没有打算成立法制整备组织，宁可等事件发生时，才匆忙应对该事件制定一部法律，这样的立法缺乏系统性而不完善，这时恐怕是忘记上述立宪主义的两个前提了。

　　我想，为解决上述问题，许多人都在寻求灵丹妙药，但是最后我想再说一点，灵丹妙药是不存在的，唯一的办法就是每个人保持关注之心并参与讨论。在彼此讨论的过程中，出发点和目标虽然趋同，但并非没有方向。始于出发点，沿着螺旋上升的轨迹，讨论定会带领大家一步一步地达到目标。

　　收稿日期：2010－12－15

　　注释：

　　① 日本宪法第21条的内容：［集会、结社、言论等表现的自由，通信的秘密］保障集会、结社、言论、出版及其一切表现的自由；不得进行检查，并不得侵犯通信的秘密。《判例六法》有斐阁2009年版，第33页。

　　② NHK又称日本广播协会，源于日语罗马字Nippon Hōsō Kyōkai的缩写，日语：“日本放送協会”，英文译名：“Japan Broadcasting Corporation”。

　　③ 参见日本总务省所管辖的社团法人数字化推进协议会主页：http://www.dpa.or.jp.

　　④ 《德国联邦宪法法院判例集》第12卷，第205页。

作者介绍：立山紘毅，日本山口大学教授、山东大学法学院客座教授、博士生指导教官。