船员管理与船舶防污染
船员管理与船舶防污染
(汕头航标处黄前坚)
【摘要】水上交通是国家经济、社会和人民生活的重要基础之一。然而,船舶对水域环境的污染,给国民经济的持续发展带来了重大的负面影响,也日益成为社会和公众关注的蓖要I’uJ题。国际、国内的水一卜交通事故统计和分析表明,80%以上的水上污染事故是人为因素造成的,如何加强对船员的管理,通过控制人为凼素防止和减少船舶污染事故,已经成为各航运国家和有火国际组织关注和研究的重要内容。
本文通过对船员职业的特点,船员的社会属性,船员在水上交通中的职责,船员的人为因素对防治船舶污染环境中的影响,若干船舶污染事故的原因分析等的论述,阐明必须加强船员管理,提高船员的职业素质,落实船员的职业保障,从而有效实现“航行更安全,水域更清洁”这个国际、国内对水.}:交通运输管理的共同目标。
【关键词】船员管理水上交通安全防治船舶污染环境。
引言
人们在通过船舶运输实现大量贸易的同时,船舶的排放、泄漏和交通事故等H益造成水环境、水资源和水生物系统的逐步恶化,使得人们认识到防治船舶污染环境对人类生存的重要性和战略意义。解铃还需系铃人。人类是人类文明的创造者,也是我们所赖以生存的地球环境的破坏者。要保护水域环境,还得靠人类自己。船员是船舶从事交通和各类水上活动中实现安伞和环保的最重要、最关键和最终的主体,是船舶的操纵者,因而,船员的素质是防治船舶污染环境的最重要、最关键和最终的因素。本文试图通过对船员与社会、船员与防污染的关系链的循序式的分析,阐明对船员实施有效的行政管理,对实现防船舶污染环境管理目标的重要性。
一、船员的定义和分类
船员,顾名思义是在船上工作的人员。《中华人民共和闺船员条例》中,对船员的定义为:“本条例所称船员,是指依照本条例的规定经船员注册取得船员服务簿的人员,包括船长、高级船员、普通船员”。该定义是广义的船员定义,明确了只要依法取得了船员的职、|k资格并持有表明船员职业身份的法定证书的人员,都是船员。条例对船员的定义中,还对船员的分类作了基本的划分,即船员町以大致分为船长、高级船员、普通船员。上述对船员的基本分类,主要是以船员在船上的职位进行分类。船员按其服务的船舶种类,还可大致分为商船船员、渔船船员、公务船船员。船员按其服务船舶的航行水域,又可分为海船船员和内河船舶船员。船员按其服务船舶的航线还可分为国际海员和国内船员。
二、船员职业
自从船舶成为人类社会化的水上交通工具和人类从事各种水上的社会性活动的载体开始,在船舶上的某个岗位从事相应的上作并将此作为其谋生的职业的群体,逐渐形成了船员职业。以船员职业为职业的人,便是职业船员。
(一)船员的社会地位
在第一次工业革命之前,船舶航行主要通过风、水流、人力作为动力,船员的工作非常艰苦。因此,在相当漫长的时期里,船员职业一直被列为“苦力”,船员的社会地位相当低。
第一、二次工业革命后,随着海卜贸易的日益繁荣和发展,特别是科学技术在航海方面的大举应用和海卜贸易法律制度的逐渐完善,船员的社会地位在船员职业群体中得以分解。作为船上的高级船员,特别是较大海轮的高级船员尤其是船长,其社会地位由于船上新科技的应用和受教育程度的提高,尤其是由于海上贸易的特点和特殊的法律关系,要求船长代表船东处理相应的贸易和法律事务,船长和高级船员的社会地位,在传统的西方航运发达国家中,得到了显著的提高。
(--)船员的法律地位
围际上对于海员的立法可谓不遗余力。自进入20世纪以来,国际劳工组织(ILO)进行了大量的船员立法,其制定的关于海员的专门公约就有40多部,涉及对海员的劳动保护、健康和医疗、薪金、社会保障、职业需要的国际旅行等。国际海事组织(IMO)自1958年成立以来,在其职责范围内制定的国际公约已经近50部。其中有一部被称为划时代的公约一一《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》(简称STCW
公约),我国于1980年6月8日批准了该公约。该公约规定了海员教育和培训的要求,规定了担任不同船上职位的海员的资格标准,规定了海员在船舶航行、停泊、作业期间的安全值班规范,于1984年4月28日生效。该公约于1995年作了重大修订,经修订的(STCW公约》受到了国际社会更加广泛的重视。
我困的《海上交通安全法》、《海洋环境保护法》、《海商法》、《内河交通安全管理条例》、《船舶登记条例》等法律和行政法规,特别是《中华人民共和国船员条例》,对船员的属性、注册、任职资格、教育和培训、安全值班、社会保障、权利和义务及其法律责任等,都作了比较系统的规定。
(三)船员职业及其特点
船员职业,是人类社会的各类职业群体中相对比较早和特殊的职业。船员职业的显著特点是风险性高、艰苦性大、流动性广、专业性强,纪律严明、责任重大。船员在整个人类社会活动中,是一个特殊而相对独立的职业群体。
首先,船员的劳动环境差、劳动强度高。在第一次工业革命之前,船舶航行主要靠风力、流、人力,为了按照既定的航线行驶,需要在狂风大浪中,直接与风浪搏斗、抗争。随着钢质船舶的出现和蒸汽机在船上的应用,船员与风浪的搏斗变得相对间接,主要是忍受船舶在风浪中颠簸带来的折磨。但是,船员的劳动强度并没有因此而降低。对于甲板部的船员,由于甲板设备的增加和船舶载运量的增大,劳动强度非常大,而且都是露大作业,经受烈日暴晒和冰冻霜打。对于轮机部的船员,则要忍受机舱内高温、高噪音、振动、空气污染的工作环境。其次,由于远程航行,春夏秋冬季节变化无常,恶劣的气候和海况下难以正常的饮食和起居,船舶进出港口时间无常使得工作时间不分早晚,船员的生活规律非常差。又由于长时间在钢铁的船上工作生活,缺乏人类正常生活的土壤。更由于远离自己的亲人,失去了人类正常生活所需的社会环境和家庭环境,这些凶素对船员的心理和生理健康造成严重的影响。
船员职、Ik的流动性广,常年在外漂泊。常年的漂泊,给人带来久久无法排解的孤独。人们害怕孤独,孤独也同样摧残人的心理和生理。人类在远古时期就习惯于群居。进入社会发展后,人的社会属性在生活中占据更多和更重要的地位。人们愿意交往和交流,交往和交流使人获得充实感、满足感、安全感,避免了孤独及其相随的焦虑和痛苦。然而,船员在这方丽的生活却受到了极大的限制。船员职业的一个显著特点,就是在社会交往和交流方面的阶段性和封闭性,特别是对远洋船员,更为突出。
船员职业的这种流动性、不安定性,不仅对船员的身心无益,进I面对船舶的航行安全也有害。
三、船员与社会
船员职业群体对社会、公众、环境、生态的作用是什么,加强对船员的管理将会对社会、公众、环境、生态又会产生什么样的意义。笔者认为,这首先要从船员在一个国家中乃至在国际社会中与其他社会群体的关系以及一个国家的法律和国际公约赋予船员什么样的权利和义务来着手进行分析。
(一)船员的社会关系
船员所处的行业,按照船舶的用途和船东的属性,分布在较多的行业中,但最主要的是两大行业,一是航运业,二是渔业。与航运关系最近的,一是贸易,二是交通。与渔业关系最近的,是人类的美食。贸易、交通、美食,在当今全球经济一体化的时代,已经不仅仅是一个国家内的社会关系,丽是在整个园际社会内的社会关系。世界各国,不论是发达的还是欠发达的,都普遍认识到海洋对人类生存和社会、环境的可持续发展的关键性,意识到保护海洋刻不容缓。《联合困海洋法》这一被称为世界海洋宪法的国际法,正是在这种背景下诞牛的。人类活动对海洋的危害主要有三个方面:陆域污染物向海洋的排放,船舶航行安全和来自船舶的污染,过度和非法的捕捞。这其中有两方面是通过船舶进行的,而船员恰恰是船舶活动的主体。
(二)船员的权利与义务
船员的权利与义务,原自并发展于船员与社会的关系,是社会与船员之间的作用与反作用的结果,并以法律的形式予以确定。从法律上保证船员的权力和义务,明确船员应当履行的职责,是船员管理的核心。船员立法在较大程度上受国家经济、社会发展的制约。由于我困的社会保障体系,是在国家改革开放取得阶段性胜利的近些年才刚刚起步的,因此,要在立法中规定国际海事组织和国际劳工组织对船员的一系列具体的船员权利,总体上时机尚未成熟,只能做一些比较原则的规定。但是,我国对船员在安全和环保方面应当享有的权利和必须承担的义务,己经基本与国际接轨,因而在围家的立法中可以对一些较为成熟的做法进行具体的规定。对船员权利的规定,不能从一般公民的角度,重复船员作为一个公民应当享有的普遍意义的权利,而主要应从保障船员在船员职业的从业、执业、就业、接受教育和培训、劳动保护、社会保障的特殊制度的角度提出。对船员义务的规定,同样也不能从一般公民的角度,重复船员作为一个公民
应当履行的普遍意义的义务,而主要应从船员职业对社会和公众所担负的安全、环保方面的特殊职责的角度提出的。
(三)船员对国家经济建设的作用
船员对国家经济建设的作用,必然取决于船员所从事的行业对国民经济发展和人民生活水平提高所产生的作用和影响。
船员所从事的行业,主要属于服务业而不是产业,即是为其他产业服务的,反过来又刺激和促进其所服务的产业的发展,同时,还能带动相关行业或产、lk的发展。比如航运,相对于贸易、物流是辅助业,属于服务贸易的范畴。但是,如果离开了航运,贸易、物流的实现将受到巨大的制约。比如美国、欧盟、日本等发达国家的国际贸易,每年90%以上的进出口货物是通过海运实现的。在全球经济一体化的当今世界,离开了航运,国际贸易、物流将处丁瘫痪。发达、便利的航运,无疑是对贸易、物流及其发展的重要促进。航运还带动了相关的行业和产业。保险行业,最早起源与海上贸易和航运,涉及船舶、船员、船运旅客和货物的保险,大大带动了保险业的发展,同时,保险业作为对航运的金融服务,也大大促进了风险性特别强的航运、Jk的发展。港口产业,是为水上交通运输服务的,航运的繁荣和发展,无疑也对港LJ产业起到促进和发展的作用。同样,清洁、安全、便利的港口,也会对航运生产的效率起着至关霞要的作用。
从我困的航运看,海上运输同样承担丫每年90%以上货物的进出口运输。内河运输足我国水网地区的主要运输形式,散装货物和大宗货物等原材料和成品,更是内河运输的突出优势。海岛地区和广大的内陆水网地区,船舶至今仍是群众日常出行的主要交通T具。
从我国的船员人力资源输出看,从上世纪70年代中期我国开始向境外的船公司输出船员人力资源,至80年代末,我国每年在境外的船公司从事船员职业的人员均超过4万人次。近年,根据英国劳氏、波罗的海航运公会等权威机构的统计,船员人力的输出,每年为我国解决近6万人次的劳动就、J2问题。
(四)船员与维护水上安全和防治船舶污染的关系与作用
以f:从船员对国家经济发展的作用的分析,主要是从正而的作用进行论述。但是,正如笔者在对船员职业特点进行分析时强调的,船员职业是高风险职、Jk,船员存船服务期间,其人身安全随时都在经受周围恶劣的自然环境、危险的水上交通环境的威胁。每年的水上交通事故小仅造成了船}:人命和财产的损失,还对水域环境造成了损害,特别是载运危险货物或者有毒有害物质的船舶,对水域环境和生态环
境的损害是极具灾难性的,在相对时期内是难以恢复的。个别特别重大的船舶污染事故甚至是对局部自然环境造成灭绝性的损害,对某类生物种群带来灭顶之灾。
安全事故方面的例子非常之多,血的教训是惨痛的。众所周知的1901年的“铁达尼克”号碰撞浮动冰山后沉没的世界级恶性事故,造成1500多名旅客和船员的命丧大海。这起事故的最主要和最直接的原测是值班驾驶员疏忽了望,船长对当时属于先进的船舶盲目自信,发现浮动冰lIJ时船舶避让不及,被坚硬的冰山划破船体,海水大量涌进船舱所致。1999年11月24日,在我国渤海湾,发生了震惊中外的特大海上交通事故,烟台市烟人公卅的“大舜轮”滚装客船在大风浪中沉没,船h304人中,仪有22人获救,包括船长、大副、轮机长等船上主要船员及旅客共282人遇难,直接经济损失约6000万元。当时事故现场有若干艘船舶,其他船舶经过与狂风恶浪搏斗,都安然无恙,而为什么恰恰“大舜”轮酿成特大事故呢?经国务院事故调查组调查,除了当天气候海况恶劣、公司安全管理不善、船上车辆系|司不良、船舶老IH等原因外,造成事故的最主要和直接的原冈,是船长指挥、操作不当。不仅是海上,我因内河的交通事故在近些年超过海上。如发生于2000年的四川合江“6.22”特人沉船事故,共造成130人死亡。2001年重庆市“1.29”沉船事故造成夕E亡和失踪46人。2002年12月28H,重庆市长寿水运公刊所属“长运1”轮与下行的宜昌汽车滚装船运输公司所属的“宜盛”轮相掩,造成40人夕E亡。从我【闷历年水上交通事故的统计、分类中可以清楚地发现,碰撞、触礁、搁浅、触损等由丁船员操作和值班失误导致的事故占事故总件数的比例较大,特别是碰撞事故高据历年事故的榜首,说明存我国,船员的人为冈素是发生水卜交通事故的最主要原因。
随着石油、化学工业的发展,船舶造成环境污染方面的事故,自20世纪60年代以来在逐年增多,几乎每年都发生溢油l万吨以上的船舶油污事故。1967年3月18日,“托雷卡尼翁”号油轮触礁后泄漏的12.4万吨原油全部流入英吉利海峡,污染海岸225公里,这是世界上第一次超级油轮污染事故,震惊全球,使英、法两陶蒙受了巨大的损失。之后,恶性的船舶污染事故明显增加。1989年3月24日,美
国埃克森白油公司所属的“瓦尔德兹”号油轮在的阿拉斯加海域威廉王子湾附近触礁,4600万升原油泻入海洋,污染1000多平方米的海域,这是美国历史上最严币的油污事故,受污染海域的牛态环境和生物资源至少40年后才能恢复。这起严重的油污事故,导致美【目严厉的1990油污法案的出台。2002年11月
13日,巴哈马籍油轮“威望(Prestige)”在西班牙海域搁浅随之断裂沉没,1万多吨重燃油泻入海
水中,形成5公里宽37公里长的污染带,400多公里海岸被严重污染,西班牙西北海岸著名的旅游度假胜地加里两亚面目全非,欧盟为此向【闷际海事组织提出了严厉的修改MARPOL公约的提案。
随着我国石油和燃油进口的逐年增加,在中国沿海或港口的船舶油污事故也时有发生据统计,我闷20年来,船舶事故造成的污染事件和违章操作排放或泄漏造成的污染事件,平均每年发生百余起,对海洋环境、生态以及沿海的经济造成^大损害。如1975年4月15日,“大庆50”号油轮在秦皇岛油码头装油,由于值班人员擅离岗位,发生冒舱溢油事故,导致30多吨原油入海;1979年6月23日,巴【}ti籍油轮撞坏青岛油码头,导致300多吨原油泄漏;1983年11月25日,巴拿马籍“东方大使”号油轮在青岛港马蹄礁触礁搁浅,约3300吨原油泻入青岛港海域,胶州湾及其附近230米海岸被污染;1984年巴西籍“加翠”号油轮义在青岛胶州湾触礁,溢油近8000吨,再次严重污染青岛港海域;1999年3月24日,中国船舶燃料供应公司福建公司所属油轮在厂“东珠海水域的碰撞事故中,586吨重油泻入海中,造成珠海海域的严重污染,仪港澳两地的渔业损失就达4000万元之多,珠海的旅游业也遭巨大损失。
造成船舶交通安全或者污染事故的,大多数足船舶碰撞或者触礁、搁浅或者违章排放以及管理不善发生泄漏等造成的。按照国际海事组织和英国劳氏等国际航运界权威组织的统计,全世界海卜交通事故80%以上事故的种类是碰撞、触礁、搁浅,85%以上是由人为因素造成的,其中主要是船员的因素。我国的水上交通事故统计中,属于责任事故的占绝对多数,通常在85%左右,碰撞、触礁、搁浅等事故
也占全部统计事故的70%左右。从本文引用的事故案例和统计数据可以明显地看出船员与水上安全和环境保护之间具有十分密切、重要的关系,船员对水上安全和环保的作用是非常突出的;船员是人类致力于保障水上人命财产安全和防治船舶污染环境的行为的最终实施者。
(五)船员人为因素对船舶交通的影响及其摔制
从本文以上的分析和统计可以看出,由船舶作为载体、介质、工具对水上人命财产安全和环境的危害或者损害,主要是由于船舶的交通事故造成的。而在船舶交通事故或者说水上交通安全的预防和控制中,船员这一重要的人为因素,是实现保障水上人命财产安全和防治船舶污染环境这一人类共同目标的关键所在。试想,如果对船员人为冈素的负面影响疏于或者失于控制甚至予以扩大,那么再好的安全、环保法规、规范和标准,再好的设备,再有效的安伞和环保措施,都将得小到有效的实施甚拿落宅。相反,如果对船员人为因素的积极因子予以抒发、激励和有效运用,则执行安全和环保的法规、规范、标准,操纵优良的设备,落实安全和环保措施,都会起到事半功倍的作用。然而,哪些因素影响船员的作用昵,或者说船员的人为因素受哪些因子的作用呢?
国际海事组钐{和一些发达的航运国家,已经将对船员人为因素对水上安伞和环保的影响作为重要的管理课题进行研究。我国对船员人为因素的研究仅刚刚起步,研究的范围和深度都十分有限。影响船员人为因素的因子的构成,本身是比较复杂的,但主要有以下方面构成:社会方面的,心理方面的,生理方面的,主观方面的。
社会方面——主要包括出生背景、教育背景、家庭及婚姻关系、社会关系、工作关系、劳动保护和报酬、社会保障等。
心理方面——主要包括性格、智力、情绪、感知以及承受外界条件或环境变化的能力等。
生理方面——主要包括健康、耐力、体格、言行表达、生理节律、血液酒精含量等。
主观方面——主要包括思想意识、价值取向、法律观念、职业道德、安全态度、合作意识、责任心、进取心、主观能动性等。
从以上这些方面所涉及的各项因子,还可以细分和变化,也就是说,构成船员人为因素的因子及其衍生因子以及背景和演变是形形色色的,没有一个船员与任何其他船员是完全相同的,船员的人为因素在数不胜数的水上交通事故中所起在作用或者产生的影响,没有一次是完全相同的,并且每次事故都是在内、外界的多种复杂闪素的综合作用下造成的。
船员的人为因素造成的船舶水上交通事故丰要有碰撞、搁钱、触礁、触损,这是交通运输部水一卜交通事故法定统计的前网项事故,也是通常事故发生率最高的四类事故。船员的人为凶素在船舶水卜交通事故中主要表现在操纵不当、判断错误、了望疏忽、违章作业、管理不善、措施不力等。如果运用灰色系统理论的基本原理,船舶水上交通事故系统就是一个灰色系统,构成事故原因的诸多因素,如上述操纵不当、判断错误、了望疏忽、违章作业、管理不善、措施不力等导致事故的人为冈素在相互关系、作用程度、数据搜集等方面均符合灰色系统的概念。由此,我们可以通过加强船员管理,控制船员人为因素中的负面影
响因素,以预防、减少或者减轻事故。同时,激励和发挥船员人为因素中的积极因素,稳定水上安全形势,防止船舶污染事故,促进水上交通事业与国民经济的协调发展。
四、政府对船员的行政管理
船员管理,按照管理的性质分,主要包括政府对船员的行政管理,行业组织对船员的行业管理,船舶所有人对船员的内部管理。本文主要从政府对船员实施的行政管理进行论述。
(一)政府管理船员的内容和特点
政府对船员实施行政管理的内容主要包括船员的注册、船员的适任资格、船员的任职表现、船员的纪律约束、船员的特殊社会保障。
政府对船员的行政管理的特点取决于船员职业专业性强、流动性大、风险性高、团队合作要求突出、担负的安全和环保责任重大等特点,表现在:
1、各国几乎都是在普通的劳工管理基础上,由主管水上交通运输的部门统一实施行政管理:
2、重视对船员的职业专业技术方面的教育和培训以及对船员纪律、吃苦耐劳精神和应急情况下反应能力的培养;
3、船员在学校的教育、培训期间和在船舶任职期间,都实行准军事化或者接近准军事化的管理,强调船员在船工作期间的服从意识;
4、重视船员在船舶工作期间的团结、协作精神和社会责任感;
5、对船员实行相应的特殊的社会保障政策。
(二)政府管理船员的权力和责任
正是大多数国家对船员实行中央政府的统一管理,因此政府对船员的管理享有比其他职、Jk较大的权限。政府对船员的注册管理制度,存船员从业方面实施船员职业的准入管理,并对船员队伍进行有效跟踪和控制,对违章违纪的船员实行行政制裁;政府对船员的适任资格管理制度,全面规定船员的任职资格标准并实行严格的资格审批管理。政府在对船员实施的行政管理中,承担保证船员队伍的整体素质,为船员提供接受良好职业教育和培训的机会,为船员就业提供便利的信息和服务,向船员提供有效的职业安全保障、劳动保护、社会保障等责任。
(三)政府实现船员管理的途径和方法
1、建市既符合本【目船员管理特点又与困际船员管理接轨的法律制度;
2、设立政府专I’J管理船员的机构,民间承担船员行、J业管理的行业协会和中介组织;
3、实行船员注册制度,职、|k教育和培OlIN度,任职资格评估、考试和发证制度,连续有效的船员质量管理制度,网络化的船员任职表现和安伞记录的跟踪管理制度,严格的纪律制裁和行政处分制度,优于本国普通职业的特殊的职业保障和社会保障制度。
(四)政府管理船员的作用
政府的船员主管部门依照国家的有关法律、行政法规、行政规章以及相关的国际公约,通过建市上述各项有效的管理制度,实现对船员从业的准入、职业的审批、任职的监督、福利的保障,从而保障适合本国船队和水上交通运输业发展需要的船员队伍的质量和就业稳定,达到促进和保障水上交通事业的安全、清洁、繁荣,进而支持渊家经济、环境、资源、生态的町持续发展。
(五)当今}日际国内船员管理的现状和趋势
从国际上看,经济发达国家由于国民经济发达,愿意从事船员这一职、J业的人越来越少,国家的船员队伍中本国公民的数量逐年减少,船员队伍的年龄老化,但是船员队伍的整体素质较高。一些发达国家为了维护本国商船队的实际拥有,在继续鼓励本困公民从事船员职业并规定悬挂本闺旧旗的船舶的船长和主要高级船员必须由本l目公民担任的同时,通过修改船舶臀记和船员管理政策,允许船东雇佣一定数量的外国籍船员,在本国国籍的商船}:以及本国船东拥有的悬挂方便旗的船舶卜就业,少数发达国家甚至效仿方便旗困家,在本国也开展船舶的第二船旗登记并允许在这些船舶七雇佣外国籍船员。近十几年来,多国籍的船员同船工作的现象十分普遍。
从我国国内看,我翻船员队伍的数量和船员劳务输出的数量逐年增加。我国现在在海上工作的船员数量达到50万人,在机动渔船和外国籍渔船上工作的船员总数达到近200万人。我国的船员素质,随着我国政府积极提高船员专业教育、职业教育和技术培训的标准,船员的总体素质逐年提高,我园船员质量在国际上的声誉也基本树立,外因籍船舶的船东雇佣我l闷船员的意向和数量更是明显增加。我国船员市场化有序流动的格局已经基本形成,船员就业市场也己经趋于成熟。
国际、国内船员管理的趋势,主流是提高船员的质量,便利船员就业的流动,推进对船员人为冈素在水上二交通安全和防治船舶污染环境方面的影响和作用的研究,强化船员国籍国、船旗国、港口国政府对船员的管理和监督。
五、改革并优化政府对船员的管理
然而,当前我国对船员的行政管理,还留有相当明显的计划经济时代政府管理船员的模式、方法等痕迹,已经明显制约了我国船员队伍素质的提高、流动的规范、就业的便利。由于我国社会保障体系尚在初步的建立和形成过程中,我国对船员职业的特殊的社会保障体系的建立更是举步维艰,因此,我国船员的行政管理已经不适应困家水上交通事业发展的需要,制约了船员职业发展,对水上人命财产安全和防治船舶污染环境的潜在威胁日渐突现。
(一)我国船员行政管理的沿变、优点和问题分析
我国船员管理的历程大致经历了建国初期的政府管理一一“文革”时期的企业自主管理一一改革开放以来的政府管理的变化。建国初期,主要沿用民国后期对船员的行政管理,参考了当时国际上航运国家的船员管理的一些模式和做法,但由于我闺当时的水上交通事业还相当落后,在管理内容和手段上,在管理的组织机构和作用l二,也处于十分初级的阶段,中央政府交通部主要对船员的任职资格进行考试、发证管理。在“文革”期间,除从事国际航运的中国远洋运输公司测为国际航行的船员必须持有职务证书以应付国外海事主管当局的检查,自行对本公司船员的职务证书和船员的国际履行身份证件《海员证》进行非专业性的简单管理外,政府对船员的行政管理处于瘫痪状态。70年代中期,中华人民共和国港务监督局开始逐步恢复对船员的行政管理,并参与了围际海事组织起草制订《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》的工作。1979年,交通部按照STCW公约的基本要求,发布了《中华人民共和国船员考试发证办法》,之后,还制定发布了《海员证管理规定》,1985年又制定发布了《船员服务簿实施办法》。这些都标志着我国政府逐步恢复了对船员的行政管理。80年代后期和90年代以来,我国政府主管船员的中华人民共和国海事局,对船员的行政管理更加全面、更加规范、更加有效、更加便利。
我国船员行政管理的明显优点,是建立并完善了中央政府集中、统一管理的管理体制,政令畅通、标准统一、步调一致,政府推进船员管理改革、引进【闷际先进的管理模式效果明显。特别是【邯示海事组织1995年全面修订1978年STCW公约,对各缔约国开始实行履约监督审核和“白名单”制度时,充分体现了中央政府集权制下的船员管理体系实行改革和实现转变的效力与效率,使得中国船员管理和船员的教育、培训、评估、考试、发证制度在田际上受到普遍瞩目和好评,航运发达和中等发达困家的主管机关、航海院校和船东纷纷对中困的船员教育、培训、评估、考试发证的管理和质量引起高度关注和浓厚的兴趣,中国船员的劳务输出也获得了重大的促进。
我国船员行政管理目前存在的主要问题,首先是船员管理的立法严重滞后;第二是管理的模式明显不适应中国特色社会主义市场经济发展的需要;第三是船员的专业、职业教育模式不适应船员职业的特点;第四是船员的职业素质的水平相当不平衡;第五是船员职业的社会保障体系尚未建立;第六是船员的市场流动机制有待健全和规范。
(二)国外船员管理的经验
我国船员管理方面,应当学习航运发达或者中等发达国家成功的、科学合理的管理模式和经验。国外船员管理方面最值得我国学习的是,中央集权式的船员管理体制,与良好的社会化行业管理及优质的中介服务,与船员在市场经济中自由的、有保障的、有序的流动,形成一个和谐的、有效运作的整体,再加上船员的教育模式和社会保障体系的支持,充分保护了船员职业的优化,对水上交通事业的发展起到促进和保障作用。
(三)对我国政府改革船员行政管理的设想
改革我}闷政府对船员的行政管理,需要继续发挥我国政府船员管理制度的优点,推进对船员管理中存在的主要问题的积极变革。
依照我国依法治国的基本方略和政府依法行政的基本原则,船员行政管理的改革理所当然地要首先从立法着手。按照我国现阶段的社会主义法制和国务院对政府行政管理体制改革以及行政审批制度改革的精神和原则,先对现有船员管理的部门规章进行分析研究,并在清理的基础上,由国务院制定发布《中华人民共和国船员条例》,以拿面确立我国新时期船员管理的原则、管理体制、管理制度和管理要求。我国船员管理的原则,应当提高船员的职业素质和职业待遇,保障船员合法的自由流动,保证水上交通安全和防治船舶污染环境。我国船员管理的体制,应当是政府的中央集权统一管理与市场经济的行业自律管理和中
介服务相结合。我国船员的管理制度,应当经过相应的改革,确立向中国公民开放的船员注册管理制度;学位教育与职业教育相结合,以渐进式阶段性职业教育为主的船员教育制度;统一、有效的船员适任资格审批制度;政府、行业组织、中介组织、船舶所有人发挥协调的综合管理职能的船员任
解职跟踪管理制度;积极的船员职业社会保障制度;严格的船员职业纪律制裁和行政处分制度。
在国家行政法规确立上述管理原则、管理体制、管理制度的基础上,进一步明确规定管理主体和管理相对人的行为规范和法律责任。
国家船员条例发布后,主要是政府的丰管部门和相关管理部门应当依法对自身的管理体制、管理制度和管理模式进行改革。政府的改革和管理到位了,在市场经济中的船员和相关组织的行为自然会在法律的约束和政府的管理下,达到船员管理原则所要求的管理目标。
(四)海事局在改革船员管理方嘶的作用
与其他航运国家一样,船员作为职工的一般管理,由政府的劳工主管部门实施管理;船员作为公民的教育管理,由政府的教育主管部门实施管理;船员作为船舶水上交通管理的客体的管理,由政府的交通主管部I’J实施管理,而且由于船员的职业特点,多数国家都是由政府的交通主管部I、j作为船员的行政主管部门。我国的法律法规明确由中华人民共和国海事局作为依法实施船员管理的主管机关。冈此,海事管理部门的船员管理改革是首当其冲的,并且必然会对其他政府部门的相虚管理产生积极的影响。
在陶家法律法规确立对船员行政管理的原则后,首先要看船员管理的体制是否符合法定的要求和中国特色社会主义市场经济的需要。在我国现行的机构设置中,由中华人民共和国海事局依法统一实施船员行政管理,但是渔、Jk船舶的船员仍沿用计划经济时期的行、Ik管理模式,由农、Ik部的渔业主管部l、J实施管理。只有中固将船员按行业进行分治,其他国家都是由交通运输主管部门实施统一管理。因此,我国船员管理的体制,首先应当打破行业界限,实行社会化管理,即除军事船舶的船员由军事部门管理外,将其他船员的行政管理,按照依法行政的要求,由海事管理机构实施统一管理。作为海事局本身,目前船员管理内设机构、人员的配置基本合理,但管理的模式、方法、手段等应当进行必要的改革,要减少审批项目,规范管理行为,加强信息化管理的建设,便利船员的流动,积极发挥并依靠船员职业的行业组织和中介机构的作用。
作为中国特色社会主义市场经济条件下船员管理的组成部分,社会性的船员职业的行业自律组织和中介机构,应当进一步培育和发展。海事局可以在船员管理的活动中,促进船员职业的行业组织,特别是海员工会发挥积极的作用,使海员工会在船员的劳动保护、社会保障、海员纪律、劳资关系、法律救援、就业指导等方面发挥应有的积极作用。在市场经济中,中介组织对专业性强、流动性大、风险性高的船员职业,是大有作为的,可以在法律的约束和海事局的监督管理下,在船员招募、培训、考试、办理证书、办理船员行政管理事务、办理保险事务、办理社会保障事务、办理就业事务、办理任解职手续、办理法律事务等诸多方面,为船员提供优质、规范、便捷、微利的服务。
船员的教育制度,是船员管理制度中的重要制度,应当按照中国特色社会丰义市场经济的需要和船员职业的特点进行改革。海事局通过实施船员执业资格的审批管理,在培训、评估、考试、发证等管理活动中,积极促进我囤教育制度在船员教育方面进行改革和创新,建立鼓励和方便公民从事船员职业以及在从业后参加继续教育的制度。
船员职qk的社会保障制度,是发展和稳定船员职业,提高船员职、Ik素质的重要制度。海事局应当会同相关司局与国家劳动和社会保障部以及国际劳工组织积极合作,根据中国的固情、困家整体职工社会保障制度的发展以及国际劳工组织对船员职业保障的基本要求,推进改革并建立健全困家的船员职业特殊社会保障制度和体系,对船员实行相对优于其他普通职业的医疗保险制度、人身保险制度、养老保险制度、劳动报酬制度、休假制度、就业体系、职业援助机制,船上生活饮食标准等。
(五)改革和优化船员管理将实现的效能
政府对船员的行政管理,是法定的、社会性的、网络化的,因此具有十分良好的效力和作用。其法定的管理,主要体现在各国政府都通过立法,明确政府对船员实施行政管理的内容、职权和责任,明确船员在其资格和履行职责方面享有的权利、责任和义务。其社会性的管理,主要体现在各闲政府对船舶的管理,都采用中央集权的方式,对船员的准入、仟职资格、社会责任、职业规范、职业保障等实施全面、统一、有效的管理。其网络化的管理,主要体现在对在本困船舶上服务的船员的行为规范和任职表现等实行船旗国跟踪管理,对进入其境内的外【目籍船舶的船员的行为规范和任职表现实行港口凼监督管理。
我国目前对船员实施的管理,从海船船员的管理看,已经实现与国际接轨,采用高于《STCW78/95公
约》的管理水准进行管理。从内河船舶的船员看,通过逐步提高管理标准并借鉴海船船员的管理经验,通过加强对船员的培训力度,普及内河水上基本安全培训和对客船、危险品船船员的特殊培训,对在航行于主要水系干流的船舶上服务的船员实行全国统一标准的资格审查和考试、发证,实现了船员整体素质的明显提高。
随着国际上对船员管理的标准的提高,以及国际社会对各国实施船旗国、港口困管理的进一步强化和协调,对船员的行政管理的效果己经在水上安全的形式中明显体现。国际航运委员会的分析资料表明,发生沉船和船员遇难等事故,以及在港口国监督检查中发现由于船员管理船舶不善造成船舶存在安全隐患或者缺陷的程度,都与船旗国对船舶和船员管理有关,即实行严格船舶登记的船旗国由于其对悬挂其国旗的船舶和船员实行较为严格和良好的行政管理,其船舶的沉船和船员遇难事故以及港U国监督检查中发现的问题,总体上明显少于由于实行开放的船舶琶记而对船舶、船员疏于管理的船旗国。
我国由于政府对船员实行全面、有效的良好管理,船员的整体素质明显提高,近年来境外海事主管当局、航海院校等经常来我国考察船员管理的情况,以及了解和学习我困船员教育、培训和管理经验,并向其本国船东进行宣传、推荐,使得雇佣或者希望雇佣中【日籍船员的境外的船东愈来愈多。我国国内的水上交通安全形势,也由于政府对船员管理水平和效果的提高和改善,尽管船舶总量和水上交通流量逐年增加,水上交通事故的统计事故率总体上呈明显的下降趋势,恶性的水上交通事故,特别是船舶造成的污染水域环境事故,得以明显的遏制。
结论
在发达、中等发达、发展中国家,只要是实行市场经济体制的围家,船员职业主要是以自由职业的形式存在和发展。因此,正如本文上面所论述,对船员的管理方式,主要通过政府的集权、统一的管理,行业的自律管理,以及中介机构服务式的管理,达成有机、有效的管理效果。我国的船员管理应当符合我国发展的总体要求,紧跟困际船员管理发展的步伐。作为世界上第一船员大困,我I目的船员职业己经从计划经济中以船公司相对同定的船员模式走出来,正在从半开放的市场向有序的开放性市场转型,船公司对船员的管理关系以及船员对船公司的依附关系已经明显淡化、弱化。因而,我国政府对船员的行政管理,我困船员的行业自律,以及我国的船员中介服务等,必然将在社会主义市场经济改革的大潮中,形成既与困际通常管理要求和模式接轨,又体现中国特色的船员管理体系,并为实现为困民经济的强劲发展和国家自然环境及资源的可持续利用,以及为全球化的“航行更安全、水域更清洁”目标的实现,发挥积极的和关键的作用。
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船员管理与船舶防污染
作者:
作者单位:黄前坚汕头航标处
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引用本文格式:黄前坚 船员管理与船舶防污染[会议论文] 2009