地方政府失灵的具体表现

地方政府失灵的具体表现

现阶段我国地方政府的失灵问题主要包括以下三类：一类是地方政府职能本身的问题,也就是“错位”问题,主要表现在地方政府与市场分工不清,导致自身职能发生偏转。另一类是地方政府对经济生活的过当干预问题,也就是“越位”问题,主要表现在地方政府干预的范围和力度过大,超出了纠正市场失灵和维护市场机制正常运转的合理需要。第三类是地方政府本身职能的不履行或履行不好的问题,也就是“缺位”问题,主要表现在地方政府所施行的调控范围较小,力度不够,难以弥补市场失灵和维持市场机制的正常运行,不能使市场的功能按照干预目标正常地发挥作用。在实际地方的政治、经济及社会生活中,这三类问题往往同时存在，并且交织在一起,导致地方政府失灵问题凸显复杂化。

一、内部性(Internalities)

所谓“内部性”指地方政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非地方利益的现象。地方政府部门和地方政府官员也是由经济人组成的,有可能追求自身的利益或部门的利益,而非地方利益,这是一个不容回避的客观现实。根据沃尔夫(Wblfe)的界定,地方政府部门的目标,是公共组织用以评价全体官员,决定工资、提升或津贴,比较次一级组织以协助分配预算、办公室、停车管理的标准;或者说,是指导、规制和评估机构运行和官员行为的准则。内在性是使全体地方政府官员发挥最大机构职能的重要因素,可以想象,内在性同样会影响非市场动的结果。在非市场条件下,“内在性”提高了地方政府部门的行政成本,使其高于技术上的成本,导致多余的全部成本、较高的单位成本和比社会有效水平更低的非市场产出水平,这样就产生了地方政府失灵。 “既然内部性决定了地方政府部门的行为及运行,那么它应是各种非市场缺陷及政府失灵类型的一个最基本的或深层次的根源。

二、外在性(Externalities)与政府膨胀

任何一项政策或调节措施都会产生新的弊端。沃尔夫就认为,这种“派生的外在性之所以难以预料,是因为公共政策的后果可能远离目标”。“许多行动的结果是极为复杂和难以预测的。”“政府只能在一定范围内控制这些后果”,“对计划外的影响因素政策制定者们的控制能力有限” “,造成了新的资源浪费。地方政府部门的膨胀最为典型地说明了这点。

自我扩张是地方政府部门的本质,这种本质内在地根源于地方政府部门的决策规则之中,使得地方政府部门具有一种内在的“扩张逻辑”。根据公共选择理论的一位代表人物威廉.尼斯坎宁的研究,地方政府官员追求的个人目标有“薪金、职务津贴、社会名望、权力、人事权、较大的影响力、轻松的工作负担等”。除后两项外,其余目标的实现都与地方政府官员所在机构的预算规模呈单调正相关关系。因此,地方政府官员追求自我利益的必然结果是地方政府部门预算规模的最大化,而政府预算规模的膨胀进一步导致了政府人员和行政管理费用急剧增长，以及地方政府部门所提供的公共产品过剩(高于社会实际需要的公共产品量),造成社会资源的极大浪费。

实际上,地方政府规模的选择应体现效能原则,在经济学上可以用下面的理论模型加以解释。

图1边际交易成本与最优地方政府规模

在上面的模型中(图1),地方政府规模选择的位置应落在带来的成本最小和收益最大的那一点,也就是边际政府交易成本和边际市场交易成本相等的那一点上”。左纵轴代表边际地方政府交易成本,即该项交易成本由地方政府执行时所额外增加的成本;右纵轴代表边际市场交易成本,即某项交易由市场执行时所额外增加的成本。横轴表示所有交易活动,从左至右,表明由地方政府执行时成本渐增的交易;反之,从右至左则表明,由市场执行时成本渐增的交易。M点为地方政府和市场的分界点,向右表示边际地方政府交易成本大于边际市场交易成本,则该项交易应由市场执行。因而在M点上地方政府规模处于最优。但是,“凯恩斯经济学导致政治家过度自由,它摧毁了对政治家正常欲望的有效约束,

用凯恩斯主

义武装起来的政治家能大肆花费并不因急需而征来的税金。”这种扩张表现在机构不断增加,职能不断扩展。地方政府部门当然希望借助于这种扩张来扩大自身的权限,提高本部门的行政级别。亦就是说,这种“扩张逻辑”的结果就是地方政府部门超额生产公共产品和服务,官僚主义严重,各种不负责任现象盛行,效率低下,必然导致地方社会为此付出的费用大大高于社会本应支付的成本。于是,地方政府部门提供的公共产品和服务经常超出地方社会实际需要的数量,造成了生产过剩,浪费了宝贵的社会资源,从而也减少了地方的公共福利。

三、低效率

就地方政府的政策而言,所谓低效率是指“所执行的政策不是最好的政策,换句话说,这种政策不能确保资源的最优配置”。虽然地方政府干预经济活动达到了预期目标,但效率低下或成本昂贵,导致资源并未得到充分有效地利用。而这必然影响政策执行的结果,有可能使好的政策产生恶的结果,从而导致地方政府的失灵。

地方政府部门为了弥补市场缺陷、纠正市场失灵,将履行公共产品提供者的职能,即直接提供市场可能供给不足的公共产品,并履行市场秩序维护者、外在效应消除者等角色,管制自然垄断、外在效应、信息不对称等。然而,由于公共机构尤其是地方政府机构的本性以及公共产品供求关系的特点,使得它们提供公共产品也难以做到高效,尤其是产生提供过剩公共产品和成本增加现象。这主要表现在:一是公共产品评估上的困难。地方政府部门提供公共产品的目的在于追求社会效益,而非经济效益。现实社会里,不仅衡量公共产品的社会效益缺乏准确的标准和可靠的估算方法及技术,而且合理确定一个地方对某一类公共产品需求的数量也是非常困难的,甚至是不可能的。二是缺乏竞争性压力。地方政府部门垄断了地方性公共产品的供给,缺乏竞争机制,使得它们低效率运作,仍能持生存下去,造成了X低效率。也就是说,由于没有竞争的对手,地方政府部门有可能过度投资,生产出多于地方所需要的公共产品,如不适当地扩大机构、增加雇员、提高薪金和办公费用,从而造成大量的浪费。三是没有降低成本的激励机制。从整体来看,地方政府部门的活动不以盈利为目的,而是以实现政策目标为主。因此,地方政府部门的活动大多不计成本,即使计算成本,也很难做到精确。一方面,各个地方政府部门可以利用这种垄断地位,在供给公共产品与劳务时尽可能降低服务质量,

提高服务价格,并在此基础上扩大生产规模,使之所提供的服务数量与范围超过最优的生产水平;另一方面,由于地方政府部门所承担的任务较为复杂,它们可以利用所处的垄断地位封锁一部分公共产品生产职能及资源成本等真实信息,从而使执行预算管理职能的部门,无法了解地方政府部门的真实成本,不能准确评价运行效率,也就无法充分行使监督权。四是监督机制的缺陷。从理论上讲,通过选票上台的地方政府官员的权力来自于地方居民的让渡,必须服从地方居民所选出代表的政治监督,因而不能为所欲为,这在一定程度上保证了地方政府部门的运行效率。但是,在现实生活中,这些监督很可能

因为监督信息不完备而失去监督的效力。其原因在于地方政府部门对其经营的业务有着自然的垄断性,可以利用本身所处的垄断地位来封锁一部分公共产品及服务所涉及的有关资源和成本的信息,而监督者光凭被监督者提供的材料去实施监督,很可能被监督者所蒙蔽和操纵,从而使监督部门无法有效地监督被监督者。

四、寻租与腐败

寻租活动导致地方政府失灵,因为它使资源配置扭曲,或说它是资源无效配置的一个根源。寻租作为一种非生产性活动,并不增加任何新产品或新财富,只不过改变生产要素的产权关系,把更大一部分的社会财富装入私人腰包;寻租导致不同地方政府部门及官员之间的争权夺利,影响地方政府部门和官员的声誉,以及增加廉政成本;大权在握的地方政府官员极有可能“受非法提供的金钱或其他报酬引诱,做出有利于提供报酬的人从而损害居民和居民利益的行为”。它妨碍公共政策的制定与执行过程,降低行政运转速度甚至危及政权稳定。“不仅使生产经营者提高经济效率的动力消失,而且还极易导致整个经济的资源大量地耗费于寻租活动,并且通过贿赂和宗派活动增大经济中的交易费用。”从而成为地方政府失灵的一个重要来源。

在市场体制下,地方政府部门必须借助于行政和法律手段干预经济。但是如果地方政府部门干预过度,极易扭曲市场机制,创造出可由各种利益集团(寻租者)通过非生产性寻租活动攫取超过市场竞争性收益率以上的收益(租金),集中体现在不是以某种客观标准和公平竞争为条件加以分配,而是以政府从政治或经济保护角度供给的政策性“收益”上。就地方社会整体效益而言,地方政府部门干预

经济过程中出现的寻租现象是失大于得、弊大于利的“负和游戏”。

一方面,各市场经济主体想方设法通过游说、行贿和权钱交易等手段对地方政府决策和地方政府官员施展攻势和影响,以求行政权力的支持、优惠和关照,阻碍生产要素在不同产业之间或同一产业内部的自由流动和自由竞争,增加自身参与市场竞争的游戏筹码,从而维护和攫取高额利润。甚至还有一些经济主体明里暗里向地方政府官员提供回扣、佣金或其他利益与好处,以期获取地方政府采购订货的倾斜、公共工程的包揽和规避法规、政策等约束。另一方面,在金钱和其他好处的诱惑之下,一些地方政府官员在正襟危坐的背后,经过一番利弊权衡,希望侥幸躲过风险而拜倒在寻租者舞弄的石榴裙下以权谋私。当然,也有地方政府官员可能通过“政治创租”的方式引发或助长寻租活动,这更增添了寻租活动的经常性和普遍性,并使之具有恶性循环和败坏整个社会管理风气的趋势。于是,从地方利益中谋取私人利益及其交易就极易成为双方特殊关系建立的纽带,即一方贿赂,一方受贿,地方政府官员腐败随之滋生并加剧。

五、公共政策失灵

地方政府部门对地方经济实行干预的基本手段是制定和实施有关地方的公共政策,以政策、法规及行政手段来弥补市场的缺陷,纠正市场的失灵。与市场决策相比,公共决策是一个更复杂的过程,存在着种种困难、障碍和制约因素,使得地方政府部门难以制定并执行好的或合理的公共政策,导致公共政策失灵。这非但不能起到补充市场机制的作用,反而加剧了市场失灵,带来更大的资源浪费,甚至引发社会灾难,这是非市场缺陷及地方政府失灵的一个基本表现。按照公共选择和政策分析学者的看法,地方政府部门的公共决策失灵的主要原因来自于公共决策过程本身的复杂性和困难,以及现有地方政府部门管理体制和方式的缺陷。

当然,不能就此断章取义,认为地方政府部门的公共决策失灵就等于地方政府失灵。公共政策失灵是指一项公共政策在运行的各阶段因利益主体的博弈而出现的非连续性的与政策制定的初始目标相背离、对政策目标群体造成的负面影响超过其获利程度的现象。公共政策失灵与政府失灵之间有着隐晦的区别。

图2市场失灵、公共政策失灵与政府失灵三者关系

对此加以简单地说明,因为现实生活要比图2中的情形要复杂得多,其复杂性主要体现在以下几个方面:一是现实中的市场有效与市场失灵、政府有效与政府失灵之间的界限并不那么清晰,为此图中用虚线表示;二是公共政策有效与公共政策失灵之间更非界限分明,为此图中用相连的两个方框表示;三是在现实中, 资源配置的方式除了市场和政府两种以外,还有大量的不同于此二者、或介于这两者之间的资源配置力量

六、培育市场的能力缺陷

地方政府部门制定并实施正确的经济政策,干预调节经济运行过程的重要前提是,能够获取和掌握有关整个地方经济运行状况的全面、准确的信息。然而,由于缺乏有效的动力刺激和相应的约束,以及地方政府部门工作的低效率,特别是由于广泛的私人利益的存在,地方政府部门要获得全面准确的信息是十分困难的,而且获得信息的成本也是非常高的。事实上,大多数情况下地方政府部门都是在不完全信息状态下进行决策,它并不必然比私人经济主体具有信息优势。这样,地方政府部门在培育市场方面的缺陷,很大程度上是因为在行为操作中市场不完善和信息的不完全、不充分、不及时,从而得不到足以判断地方政府部门行为效果的信息,使行为的预定目标和行为的实际效果之间的差距可能扩大。合理的依据应当是供求条件,供求条件是瞬息万变的,只有企业而不是地方政府部门才能不断获取、贴近瞬息万变的供求信息。所以,地方政府部门对价格的干预大多是盲目的,干预的结果只能扭曲市场的资源配置作用,造成比市场失灵更坏的结果。例如地方政府部门为了扩大其政绩,片面地对某一产业追求高指标高比重,从而造成国民经济比例失调,使社会资源受到巨大的浪费。