我国现行土地储备制度意义.存在的问题和完善对策

沈阳农业大学

——文献综述

(2010年度—2011年度第1学期)

学 院：土地与环境学院

专业班级：07级土地资源管理1班

学生姓名：

学 号：

年 月 日

我国城市土地储备制度意义、存在问题及完善措施

曹磊

（沈阳农业大学土地与环境学院，沈阳 沈河区 110161）

摘 要：土地储备制度是我国城市土地管理的重要创新，是我

国城市土地管理的重要内容，对于完善我国城市土地市场具有重要

意义。它的建立，解决了城市土地长期供应不足、乱占耕地现象，

缓解了城市建设用地需求增加和耕地过度减少之间的矛盾，促进了

我国城市土地的健康有序的运转。我们肯定土地储备制度的积极作

用，但必须认识到我国土地储备制度才刚刚建立不久，存在着很多

问题，需要不断完善以促进我国市场经济的进一步发展，本文拟分

析了我国土地储备制度的重要意义及存在的问题并在此基础上提

出了几点完善措施。

关键词：城市土地储备 意义 问题 措施

一、我国土地储备制度简述

所谓城市土地储备制度，是指城市土地收购储备机构，通过征收、收购、置换、到期回收

等方式，将土地从分散的土地使用者手中集中起来，由土地收购储备机构统一进行土地整理后

纳入土地收购储备库，再根据城市总体规划、土地利用总体规划和土地利用年度计划，通过招

标、拍卖、挂牌等方式有计划地将储备土地投入到市场，以供应和调控城市各类建设用需求的

一种土地管理制度。

土地储备制度最早于1896年始于荷兰，称之为“土地银行”，后再德国、瑞典、英国、美

国等国家得到推广。国外土地储备制度设立的背景是：工业革命以后，城市人口急剧增加，土

地和住房供给的压力增大，房地产投机现象严重，政府为了调控土地市场，抑制土地投机，为

居民创造良好的胜过环境，促进城市健康、有序的发展，开始实行城市土地储备制度，其基本

含义是：按照城市规划的要求以及城市建设的需要，预先由公共机构将城市发展用地获取，以

作为城市未来发展用地。

我国土地储备制度起步较晚，始于20世纪90年代市场经济发展初期，1996年上海成立了

我国第一家土地收购储备机构——上海土地发展中心；1997年，杭州成立了土地储备中心；随

后，南通、青岛、武汉等地相应成立了不同形式的土地储备机构。2001年，国务院颁布了《关

于加强国有土地资产管理的通知》，标志着我国城市土地储备制度开始在全国范围内推广。经过

10年的努力，目前我国已经拥有土地储备机构2000多个，大大的促进了城市土地市场的有序

运转和社会经济的发展。

二、我国城市土地制度实施的背景

（一）“双轨供地”

在我国有偿出让的土地中，绝大部分采取的是有偿出让的方式，致使土地出让价格偏低，

国有土地收益大量流失。一些地方“寻租”现象严重，进一步损害了国家土地收益，破坏了土

地市场的有序运转。

（二）“多头供地”

由于过去我国实行的是“三无”土地制度，即无偿、无期限和不得流转的行政划拨土地制

度，致使我国城市存在土地大部分在用地者手中，许多单位和个人为了自身的利益，利用我国

现行土地法律体制的不完善，绕开政府私自进行土地转让和出租，而国家法律法规对此行为时

认可的，我国法律规定：划拨土地使用者通过补办土地出让手续就可以转让、出租土地，成为

一个合法的土地供应者，这样，城市政府一直未能弄断城市土地一级市场的土地供应。这一方

面造成了国有土地收益的大量流失，土地市场秩序的混乱；另一方面，由于政府手里没有足够

的土地，致使政府调控土地市场的能力降低，政府规划难以实施。

（三）城市盲目扩张，耕地大量浪费

由于政府未能垄断城市土地一级市场，政府手中没有足量的存量土地，为了满足社会经济

的发展，政府只有通过征收耕地来满足城市土地的供应，这造成了在城市建设用地集约度地下

的同时城市盲目扩张，耕地大量损失；另一方面，在城市边远地区，由于基层政府管理的疏松，

一些村民及村委会也私下向用地者提供土地，从而进一步促使了城市用地规模的盲目扩张，耕

地大量减少。

三、我国城市土地储备制度建立的意义

我国城市土地储备制度作为土地市场管理中重要的的制度创新，具有其深刻而重要的意义：

（一）有利于加强政府的宏观调控能力，充分发挥政府对土地市场

的宏观调控作用

城市土地储备制度的建立，通过将城市分散的存量土地通过收购、置换、到期回收等

方式集中到“城市土地储备库”，使政府手中有充足的土地，由过去的“多头供地”转变为

现在的“单头供地”，从而使政府垄断土地一级市场，并根据市场需求，有计划的将储备土

地投入到土地市场，以供应和调控土地市场。

（二）有利于盘活城市存量土地，提高土地利用效率

政府未能垄断城市土地一级市场时，“多头供地”使城市存在“灰色土地一级市场”，

城市存量土地盲目供应，造成了土地用途和布局的不合理及土地利用效率的低下。通过城

市土地储备制度的建立，将城市布局和用途不合理、闲置、低效利用的存量建设用地纳入

到“土地储备库”，进行土地整理，然后以市场为导向，将储备土地重新投入到市场，重新

配置土地资源，既可以盘活城市存量土地，提高土地利用效益，避免国有土地资产的流失，

又可以提高土地资源利用效率，达到集约利用土地目的，减轻了城市建设对耕地的压力。

（三）有利于土地利用规划和城市规划的顺利实施

土地利用总体规划和城市规划的实施都是建立在城市土地基础上的，建立在政府手中

有充足土地的基础上，土地储备制度的建立，使原来的低效、闲置的城市存量土地集中到

政府手中，这给政府进行土地市场宏观调控提供了物质基础，便于城市根据土地利用总体

规划和城市规划的要求对土地市场进行调控，以促进城市土地市场的健康、稳定、有序的

发展。

（四） 有利于推进城市土地招拍挂制度，建立公平、公开、公正

的土地市场

土地储备制度的运作将确保经营性用地通过招标、拍卖、挂牌制度出让、出租，这在

很大程度上避免了原有土地的“双轨供地”，减少了一级市场交易中的个人因素，避免“寻

租”行为，保障交易的公平性和公正性。同时增加了政府土地收益，减少了国有土地资产

的流失。

四、当前我国城市土地储备制度存在的缺陷

我国城市土地储备制度的建立虽然作为土地市场的一项制度性创新，给我国土地市场管理

带来了积极意义，但需认清我国土地储备制度属于刚刚起步阶段，各项理论和实践研究都缺乏

系统性的深入研究，现行土地储备制度中依然存在诸多问题：

(一) 土地储备资金筹集困难

缺乏土地储备筹集资金是每个城市建立土地储备制度时都会遇到的困难。这是因为在

土地储备初期，土地储备中心由于要储备一定量的土地，必须启用城市大量的储备资金，

而在此阶段，储备中心的土地是只进不出的，因而资金没有积累，造成资金紧缺是在所难

免的。由于资金匮乏，土地储备初期，土地储备中心不敢也没有能力去进一步扩大土地储

备量，致使城市土地储备有限，政府宏观调控能力受限。

(二) 土地收购补偿标准不合理

在我国现行土地储备制度中，政府通过征收、购买、到期回收等方式将土地从分散的

使用者手中集中起来，并给予一定的补偿。土地补偿金额的高低具有很强的政策性和技术

性，涉及到多方面的利益，需要严肃对待和处理，而我国现阶段对土地补偿标准的理论研

究还十分薄弱，土地补偿标准还不完善，缺口很大。一些城市的土地补偿标准只设立了3

到5个，且补偿标准普遍偏低。虽然这种补偿方法简单易行、操作方面，但它以损害了土

地使用者的利益为代价，当一些土地使用者搞到自己所接受的补偿没有达到土地该有的价

值时，就会对土地征收行为产生抵触，使得土地储备中心的谈判难度加大，谈判时间延长，

征购、回收成本加大。

(三) 城市土地一级市场尚未垄断

虽然我国建立了土地储备制度，并通过土地储备过程，使我国城市存量闲置、低效土

地集中在“土地储备库”中，但是由于我国土地储备机制的不完善，土地储备中心任未能

垄断城市土地一级市场，未能做到“一个口子进，一个口子出”的土地储备模式，通常除

了土地储备中心外，能够对市区存量土地进行整理开发和制定供应计划的部门只要有旧城

改造办公室、建设委员会等部门。由于政府为了解决土地储备初期的资金问题，而采用以

土地换资金的政策，通过给相关部门一部分土地，由其先自筹资金进行建设，待可出让土

地出让后再回收资金。这种土地供应程序与土地管理体制虽有一定的合理性和客观性，但

也有许多的弊端，如难以实现土地集中连片开发、土地规划布局的不合理、城市开发建设

资金的浪费、国有土地资产的流失以及各部门以各自利益为出发点，没有考虑到全局和长

远利益，不利于政府宏观调控土地市场。

(四)土地储备机构职能的双重性带来的矛盾

由于我国城市土地储备机构主体是土地资源管理部门，在土地储备过程中同时担当土

地经营者和土地管理者双重角色，既承担着土地保值增值的义务，又肩负着调控土地市场，

实施土地规划，确保城市各项公益用地和基础设施用地需求的责任。作为土地经营者，它

以取得最大经济利益为目的；作为土地管理者，它以合理调控土地市场，实现土地资源的

优化配置，取得最大的社会效益为目标。土地储备机构担当的这两种角色，在目前缺乏制

度和法律保障的前提下，使其很难找到政府行为和市场行为相一致的磨合点，对土地储备

制度的进一步发展提出了挑战。

五、我国土地储备制度的完善对策

（一）建立风险共担，利益共享的社会化资金循环机制

由于我国土地储备运作周期长、资金占用量大，受宏观经济环境影响显著等特点，决

定了我国土地储备必须建立一条多渠道筹措资金的机制，改变以前单向通过银行筹借资金

的做法。可以通过设立土地基金，实施土地债券化，发行股票等方式吸收社会资金，建立

循环资金链，促进土地储备制度的健康运行。

（二）合理确定土地补偿标准，提高土地补偿额度

由于土地补偿标准直接关系到土地使用者的切身利益，直接影响到土地储备制度的顺

利实施和土地市场的健康稳定，因此必须对土地征购、回收等的补偿标准进行重新确定，

通过增设土地补偿标准、提高土地补偿额度等，建立覆盖面更广的土地补偿体制，以完善

我国先行土地补偿标准。

（三）加强城市政府的集中统一领导功能，强化城市土地经营的

组织化程度

城市土地经营的涉及面广，政策性强，政府建设和管理城市的任务越来越重，搞好土

地经营，对我国社会的可持续发展意义重大，因此必须加强政府的同意管理职能，城市的

各项建设必须在土地利用总体和城市规划的指导下由政府进行统一征用、统一开发、统一

供地、统一管理的良性机制，真正的做到“一个口子进，一个口子出”的土地储备管理模

式，避免将土地分配给各部门进行分别开发建设。

（四）明确政府的职能

要明确、摆正政府在土地管理中的作用和职能，政府不是土地管理中的运动员，而是

“裁判员”。政府的职能在于制定“游戏规则”，使土地市场都能在同一“规则”之下运行，

以建立良好的土地市场秩序。要明确政府不是土地活动中的寻利者，不是为了追求自身利

益最大化的经营者，而是土地市场中的调控者、监督者和管理者。

The Brief Analysis on the influences,problems and

countermeasures of the land reserve system

Caolei

(college of land and environment,shenyang

argricultural university,shenhe shenyang 110161)

Abstract: Land banking system is urban land management is

an important innovation, urban land management of important content, for the improvement of urban land market. It's set up to address the long-term supply of urban land, farmland, the increased demand of urban land use and land conflicts between excessive reduction, the promotion of the urban land in a healthy and orderly operation. We affirm the land reserve system of positive effects, but you must realize that our land banking system has just set up soon, there are many issues that need to be constantly improving to promote further development of the market economy, this article proposes an analysis of China's land reserve system important significance and problems on the basis of some perfect measures proposed.

Keywords：urban land banking significance problems

measures

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