刘娅:群体性事件共性与社区矛盾化解机制的建构

随着市场经济的深入推进，社会结构由单位制转变为社区制。而社区制的发育至今未能承接起化解民生诉求的重任。积十多年之重，自2008年来，各地发生了多起涉及人员死伤和财物重大损失的群体性事件，其中影响较大的有贵州瓮安事件、云南孟连事件、甘肃陇南事件、海南感城镇事件、湖北石首事件和吉林通钢事件等。探究这些事件可以发现：

一、群体性事件有着共同特性

1.事件的源生地在社区。群体性事件无论是事件的发端地、扩大地还是激化之地，都发生在人们共同生活工作、具有一定联系和心理认同的社区内。无论是农村社区、城市社区，还是工矿企业社区，有一定的人群是群体性事件的基本条件之一。然而，有人群未必会发生群体性事件，它同时还需具有更深层的激发因素。

2.公民权益受到侵害和威胁。无论是瓮安事件、云南孟连事件，还是其他已发生的群体性事件，其公民权益直接受到侵害和威胁是事件发生的深刻原因。有的看上去似乎是偶然发生，其实背后和周遭都关联着民众的权益和权利。

3.政府以强制性主体或不作为应对。从应对主体来看，事件萌发时，地方政府不是以主政者身份主动出面解决，而是出动强制性主体或不作为来应付。而以暴力机关和实施强制性措施的专职人员面对普通民众，本质是将人民内部矛盾视为对抗性矛盾，虽然其初衷是为防止事态进一步恶化，但实质上并无助于事态缓解。相反由于民警武警的出动，引发并激化了民众对应对主体和解决方式的不满与抵触情绪。而不作为，更是放任冲突激化恶化。

4.上级政府有效介入迟滞。群体性事件从发生到平息善后，基本经过了5个演化阶段。即事件酝酿发生的萌芽阶段—→被简单化处理或强制性不当处理，家属或当事人不认同处理结果而致事态的初期扩大阶段—→民间口舌相传、网络扩散，使愈来愈多的民众集聚及民警武警干预干涉的矛盾激化阶段—→上级党政机关和主要领导介入，处理问题、有效化解矛盾与冲突的阶段—→对事件根源深入追究，彻查源头溯因善后的阶段。

而事件的有效解决并不在事端萌芽阶段、初期扩大阶段，也不在矛盾激化阶段，而是在事件激化以后的阶段。换言之，上级机关无法在事端萌芽和矛盾激化前期形成积极而有效的防止激化的介入行动，介入迟滞是普遍现象。

二、原因探讨：社区化解矛盾机制缺失

为何区域内居民权益受到侵害和威胁不能及时解决?为何地方政府以强制性主体或不作为应对民众诉求?为何有效介入只有在事件激化以后才能形成?其根本原因在于，社区化解矛盾的“诉求—承接”机制缺失。

所谓社区“诉求—承接”机制是指社区内发生的矛盾纠纷或其他诉求，不出社区即可得到化解和排除的机制。

社会转型前，传统的“诉求—承接”机制活跃于每个单位。其时，社会各类组织在从事业务、发展生产的同时肩负着与之并重的解决职工困难、满足职工合理诉求的任务。各单位通过内设的党组织、工会、青年团和妇女组织有效解决职工的各类困难和问题。无论工农商学兵各个行业，个人有困难、有问题、有矛盾，一般不出单位即可得到妥善解决。如若矛盾纠纷发生于不同单位之间，也是由各单位组织出面协调化解。其时，及时解决职工困难是考核各单位政绩不可或缺的指标，同时也是党联系群众、倾听群众诉求的有效途径和工作机制。

社会转型后，各类组织为在市场竞争中求得生存与发展，纷纷将创造经济效益作为首要任务，而将解决职工困难和问题置于其后。虽然原来的党组织、工会、青年团和妇女组织等依然存在，也有联系和帮助职工的行为，但由于主要任务发生变化，以及由单位掌控的教育、住房、医疗、养老等资源的社会化，传统“诉求—承接”机制名存实亡，而与其相联的党的群众工作机制也发生了断裂。

社区制在承接单位制留下的要务上是被动回应式的，至今未能建构起以社区为单元的“诉求—承接”机制。换言之，当下社区是功能不够完善的组织，未能发挥对居民诉求及时沟通有效解决的综合作用。社区“诉求—承接”机制的缺失，自然无法在事端萌芽初期，第一时间加以控制和遏制，更不能有效解决矛盾。而第一时间不能掌握主动，居民的小问题小抱怨往往会逐渐积累和扩散，滚雪球似的变大，容易形成群体性从众行为，使矛盾激化、事态失控。而进一步以公安民警去平息矛盾，又会形成民众对处理矛盾主体的不满，矛盾扩大，形成警民冲突和群体性事件规模化。

这种由小而大的问题集聚、情绪集聚，可能发生在各种社区场合：企业内部、企业之间;城乡社区内部、城乡社区之间;单一民族地区、多民族集聚地等。然而，无论发生在哪里，都将导致生产生活秩序和安定祥和局面的破坏，如发生在多民族集聚地，还将进一步损害民族团结与和睦。

三、对策建议：建构将矛盾化解在社区的“诉求—承接”机制

因此，预防群体性事件发生的要害不是出动公安民警，不是上级直接介入，而是建构社区“诉求—承接”的矛盾化解机制，使事端消弭在混沌和萌芽状态，消弭在社区。

那么，谁来充当该机制的主体?

是政府信访机构吗?不是。信访是公民、法人或者其他组织以书信、电子邮件、走访等方式向特定的政府与部门信访机构反映情况或投诉请求的制度。[①]信访机构是设在政府内的组织及其制度，与政府是同一属性;且在涉及多个部门的问题上信访很难及时有效解决。而“诉求—承接”机制要求其主体与当事双方没有从属关系，不存在利益或利害关系，是具有公信力的第三方努力推进问题公正合理的解决。

是社区自治组织吗?不是。城乡社区自治组织虽有管理、决策、选举和监督的自治权，但在权力层级、公信力和调动社会资源等方面缺乏应有的实力。

是人民调解委员会吗?也不是。人民调解是一种司法辅助制度，主要是人民群众以自治的方式解决轻微纠纷的法律制度。在城乡基层社区，调解人员主要由自治组织成员担任，其主体的权威性和公信力相对比较弱。

是社工组织吗?将来也许可以，但目前不是。社工组织虽是运用专业知识和方法服务社会的组织，社工是为有需要的个人、家庭、群体、机构和社区提供专业社会服务的人员，但由于目前国内社工组织还只是在部分城市试行，尚未在全国推广。同时，社工也需要学习、积累各种社会工作的经验和技巧。

那么，谁来充当社区“诉求—承接”机制的主体呢，从现有条件看，是人大组织和人大代表。开创以人大代表为主体，定时定点在社区(选区)接访居民的制度，是建构完整的社区治理形态、将群体性事件化解在社区的要件。

人大代表当选在社区、生活在社区、熟悉社区，在法律上依法享有职权：如经常听取群众意见，回答原选区选民询问;具有视察权，可以向被视察单位提出建议、批评和意见;向本级人大常委会提出建议、批评和意见，有关机关、组织必须研究处理并负责答复等。[②]当诉求涉及政府多部门时，《人大代表函》可使各部门认真对待、协同解决。

目前各级人大代表除每年召开一次年会，闭会期间很少有代表主动自觉地回到选区服务选民，而闭会期间正是代表行使权力的广阔天地。此外，人大组织是国家权力机关。因此，以人大机关为公信力组织，以人大代表作为应对民众诉求的主体，具有公正性、权威性和凝聚分流资源的功效。

做法上，可以借鉴新加坡人民行动党的经验。新加坡人民行动党建党之初曾认真吸取了共产党深入群众、为人民服务、吃苦在前 享受在后的许多经验和做法，形成了符合自身特点的每周定时间、地点，轮流接访选民，将民众的困难和诉求解决在社区的模式。新加坡国会议员、部长包括李显龙在担任副总理时，虽然每天公务繁忙，仍每周到社区接访选民，将大大小小的矛盾化解在社区。[③]而长期接访与化解矛盾，使民众的诉求由大而小，由要而碎。而及时答复和化解矛盾，使个体的抱怨不会累积与扩散，避免了小抱怨积成大情绪，营造了和谐和睦的社区人文环境。当下我国的人大代表虽多为兼职，但学习新加坡议员利用平时下班后的晚上时间或周末休息日，接访群众也是可行的。

深圳自从2005年4月，月亮湾社区人大代表联络站正式挂牌成立，人大代表利用业余时间和联络员一同深入社区(选区)为居民排解公共性疑难问题，2008年6月在全市推广试点。至2009年12月底深圳全市已建立124个人大代表社区联络站，687名人大代表通过联络站开展定期接访、走访群众，并聘请了184名兼职和义务联络员，在平时接听电话、接访居民。[④]这一做法既方便了居民及时反映问题，又促使代表及早发现问题提出议案，并督促政府改进改善工作，产生了积极的成效。然而，从实践反映来看，社区联络站亟需在企业集中的社区和企业构成的社区如富士康集团设立代表联络站，目前这些社区仍然是设站的盲点;其次是亟需提高代表和联络员参与积极性、领导干部接访率以及问题办结率。这两个方面目前仍然是建站的薄弱环节。

人大代表进社区(选区)，建构“诉求—承接”机制，本质上是填补社会转型以来社区治理的缺失，而根本上是重构社区制下党的群众工作机制和新时期党的群众路线——不仅是过年过节慰问贫困户，而是通过机制长效运作及时承接居民的诉求尤其是涉及群体利益的合理诉求，从而在源头上消弭群体性事因。

* 本文是在《从群体性事件共性透视社区矛盾化解机制缺失》一文基础上，应国家社科基金规划办《成果要报》约稿缩改而未用、再修改而成。

[①]《国务院信访条例》第2条，2005年1月5日国务院第76次常务会议通过，同年5月1日实施。

[②]《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，1992年4月3日公布并施行，第21，25，27条。

[③]吕元礼：《新加坡为什么能》(上卷)，江西出版集团·江西人民出版社，2007年版，第46-55页。

[④]深圳市人大常委会提供的有关数据。