美国政府的信息政策对其因特网发展的影响

作者：李贤民

国外社会科学 2000年09期

　　国家信息政策（National Information Policies，NIP）是指在一国范围内，国家或政府实施信息管理的指南，它决定宏观信息管理的导向和行为准则，是实现某种目标的原则性文件。国际上信息政策的制定开始于20世纪50年代末期，美国是最早制定国家信息政策的国家。美国信息政策的主要出发点是适应日新月异的技术，谋求新的经济和政治利益。进入90年代以后，美国政府的信息政策有所加强，将信息战略作为其工作重点，先后制定并实施了国家信息基础设施计划（NII）、 全球信息基础设施计划（GII ）、 下一代网络计划（NGI ）和因特网Ⅱ（InternetⅡ）计划，这在全世界引起了强烈反响，从而掀起了全球信息化的新浪潮。可以说，从目前来看，美国的信息化战略，显然已不仅仅是为了实现制定信息政策的最初想法——单纯的技术战略或某一产业的战略，而是一种创建“新经济”体系的战略，或者说是一种集国家政治、经济、文化于一体的全社会、全方位的战略，其最终目标在于创建一种新的“数字经济”体系，最大限度地发挥人的智慧和才干，推动国家的经济增长，促使美国经济和社会事业提高到一个新的高度，以保证美国在全球的领先地位。

　　因特网的历史虽然可追溯到1969年，但真正发展普及是在90年代初期。可以说，因特网是90年代的新生事物，它的产生与发展是20世纪科技领域的一大奇迹。美国作为因特网的发源地，在信息技术上有绝对的优势。随着其NII计划的全面实施， 因特网在全世界各个角落建立节点，美国对整个世界的信息拥有了控制权，成为世人认可的信息强国，这与美国政府的信息政策在各个方面所发挥的作用是分不开的。

　　美国信息政策的特点

　　1、信息政策环境优越

　　信息政策环境主要是指制定信息政策所需的内部环境和外部环境，其中尤需加以注重的是信息政策的信息环境，包括信息、人、信息技术与信息政策直接相关的诸要素。美国人的信息意识强烈，他们认为信息与世间万物息息相关。他们的信息意识不仅在其科技、经济、文化和教育之间架起了坚实的桥梁，而且与之相适应的信息业产值已占国民生产总值的45%～65%。自20世纪下半叶以来，美国一些著名学者如贝尔、丹尼森、托夫勒、诺拉等，已纷纷从不同角度阐述了信息意识的重要意义，使现代信息意识逐步渗透到社会的各个领域。与此同时，社会各行各业也程度不等地具有了信息附加值。在美国社会中，人们不仅具有敏锐的信息意识，而且还有良好的信息处理能力。也正是在信息意识的导向下，美国人已无可争辩地进入了信息社会，随着美国人信息意识的增强和信息社会的发展，美国政府也在不断调整国家的信息政策，以适应社会和人们的需要。

　　2、信息政策目标明确

　　信息政策目标是信息政策中最基本的要素之一。一般来说，国家信息政策的目标是促进信息资源得以充分地开发和有效地利用，以利于经济和社会的发展。美国的信息政策目标非常明确，其基本考虑是在各种相互冲突的利益中作出权衡和选择，随着社会的变化，随时制定出相应的政策，以保持其在世界竞争中的优势地位。例如，1957年10月4 日，前苏联第一颗人造地球卫星发射成功，震惊了美国朝野，使之认识到美国在教育和信息方面与当时苏联存在着差距。为了缩小差距，保持领先地位，美国出台了一系列信息政策， 其中有1958 年底著名的《贝克（Baker）报告》和《国防教育法》、1959年的《公平原则》、1966 年的《信息自由法案》等。80年代以后，各国信息政策的研究和制定进入高潮时期，美国在这一领域仍处于领先地位，为了增强产业的竞争力，并确保国家的信息安全， 美国特别制定了信息保护方面的信息政策， 如1982年的《国家信息安全法》、1985年的《出口管理法案》都带有浓厚的信息保护主义色彩，强调了信息保密对国家安全和经济利益的重要性。进入90年代以后，美国已成为世界信息强国，特别是信息技术占有世界绝对优势，这与美国信息政策在各方面所发挥的作用是分不开的。美国政府充分认识到可行的信息政策为其带来的各种利益，重新调整了信息政策，率先提出了国家信息基础设施（NII），接着又出台了GII、 NGI、InternetⅡ等计划。随着这些计划的全面实施，美国对整个世界的信息掌握了主动权，在某些方面已拥有了控制权，更使美国在世界信息市场上运作自如。

　　3、信息政策内容丰富

　　美国的信息政策内容丰富，范围很广，除了涉及信息本身的版权、通讯、信息技术、跨国信息传递等措施外，还通过多项政策对各类信息机构和有关团体加以制约，形成了比较完整的信息体系和自发调节机制。例如，1958年，由于当时世界信息环境所致，美国政府制定了《国防教育法》，首次提出应探讨信息服务和技术开发计划，这是美国较早的涉及信息的政策。随后1958年底，著名的《贝克报告》诞生，该报告主张建立联邦政府科学信息局，其职能是协调和促进已有的信息计划，这是美国第一部专门的信息政策报告。《贝克报告》的出台，引发美国对信息政策研究的关注，自此一系列信息政策、研究报告相继出台。在美国信息政策发展史上影响最深的是1976年的《洛克菲勒（Rockefeller ）报告》。该报告主张在白宫设置信息政策办公室，使政府的信息政策集中化，体现了美国信息政策在信息产业方面的转变，即从自由开放型向控制保守型转变。该报告成为美国信息政策的重要文献，其影响甚至延续至今。美国在80年代开展了对信息政策的研究讨论，其最终结果是建立起一些局部性的信息政策，从而使美国的信息政策和研究报告形成系列，促进了美国经济的发展。进入90年代，美国的信息政策内容更为完善，如美国政府在1993年9月制定的NII行动纲领中提出了9条原则， 即：①通过税收、法规政策促进民间投资；②扩展全民服务的概念，保证所有美国人都能负担得起信息服务的价格，充分利用信息资源；③发挥政策的催化作用，促进技术创新和新的应用；④完善NII的、 交互式的、用户驱动型的行为方式；⑤保证信息安全和网络的可靠性；⑥改善无线电频谱管理工作；⑦保护知识产权；⑧协调与各级政府及其他国家的信息活动；⑨提供利用政府信息的机会，改善政府经贸采购活动。美国信息政策的内容由此可见一斑。

　　4、信息政策管理体制分散

　　美国以分散式管理著称，其特点是分散性和多元制。由于信息体制分散，形成一种不协调的多元结构，缺乏一个权力集中的机构来充分发挥行政中心甚至协调中心的作用。政府除制定一系列与信息有关的法律之外，还成立了一些特定的社会组织。例如，在全国科学技术理事会内建立科学信息委员会，发挥其政策咨询和管理协调的职能。与此同时，政府支持和保护私营信息服务业，从而形成了政府信息系统和私营信息机构共同竞争信息市场的局面。如美国政府在著名的NII 计划中做了大量的工作，政府加强了组织机构的建设，特地签署了总统令，成立了“美国国家信息基础设施顾问委员会”，其目的在于推动私人部门对“信息基础设施特别工作小组”（IITF）的资金投入。IITF的主席由商业部长担任，他们在信息技术的发展与应用方面起重要作用。这些机构与私人部门一起开发全面的电子通信并制定相应的信息政策，以最大限度地满足机构和国家的需要。这种分散化模式以及以市场需求为导向的经营策略，使美国信息机构能够及时根据社会状况对研究项目进行灵活调整，其长处是十分适合市场的竞争和信息产品的营销，促进产业的繁荣。

　　信息政策对其因特网发展的影响

　　目前，美国经济增长的三分之一来自IT产业，预计在今后的几十年间，IT产业仍然是美国经济增长的主要动力，而美国IT业的发展，与其信息政策的制定是密切相关的。美国是世界上颁布信息政策最多的国家，这一方面说明美国信息政策的研制紧跟信息事业的发展形势，同时也说明美国的信息环境变化多端。

　　1、NII是因特网发展的起因

　　1993年，美国政府提出了“国家信息基础设施”（NII）计划， 也就是通常所说的“信息高速公路计划”。NII 是错综复杂的互联网络，美国政府报告为其下的定义是：“国家信息基础设施是一个能给用户提供大量信息、由通讯网络、计算机、数据库，以及日用电子产品组成的完备的网络，它能使所有美国人享有信息，并在任何时间、任何地点，通过声音、数据、图像或文字相互传递信息。”美国的NII 对全世界产生了深刻的影响，掀起了信息革命的新浪潮，使因特网这一新生事物迅速传遍世界各地，为因特网的发展奠定了良好的基础。

　　美国政府在NII的发展过程中做了大量的工作， 起到了关键性的领导作用。首先，政府在制定这一行动纲领的同时，加强了组织机构的建设，如前所述，政府签署了总统令，成立了IITF等机构，并由这些机构发布了一系列文件，去指导和监督国家NII计划的实施，还规定IITF 的任务是推动并贯彻政府对NII的决策， 总统令的目的在于用政府的行为去推动私人部门对IITF的资金投入。IITF的主席由商业部长担任，其任务是由国会和私人部门合作，共同推进NII的发展。 由于美国国会的全力支持，加上IITF等一些机构的运作，NII 在发展中吸纳了大量的资金，从而使美国的NII发展迅速，达到了政府的预期效果， 为美国带来了诸多利益。

　　2、GII是因特网发展的基础

　　美国政府认为，NII的发展并不是它自身的终结。1994年3月，美国副总统戈尔在布宜诺斯艾利斯举行的信息技术联盟（ITV ）世界电子通信发展大会上发言，首次提出“全球信息基础设施”（GII ）的概念。GII由国家、地方和地区的网络组成。GII由国家、地方和地区的网络组成。GII与NII是一脉相承的，作为“网络的网络”，GII 将推动全球信息共享，推动全球的相互联系和通信，从而创造一个全球的信息大市场，为因特网的发展创造更广阔的空间。

　　GII之所以受到世界各国的重视，是由于建立GII的五项基本原则符合大多数国家的意愿。五项基本原则的主要内容为：鼓励私人部门投资；促进竞争；为所有信息供应商和用户建立与网络沟通的渠道；创造一个灵活的有章可循的环境，以保证与迅速发展的技术和市场变化同步；确保全方位的服务。美国政府认为GII的五项原则是实施GII战略的基础。就全球而言，这个基础将推动各国信息基础设施的发展和各国的合作，也将推动GII的广泛应用， 进而在世界范围内达到所有人都能共享信息的目标。这也是因特网的最终目的。

　　3、NGI是因特网发展的继续

　　近年来，由于网上信息资源和用户的不断增加，原有的通讯设施不堪重负，线路拥挤的问题日益突出，针对当前因特网能力的脆弱性和局限性， 美国政府、 企业和研究机构正在共同努力促进下一代因特网（NGI）的开发。1996年10月10日， 美国总统克林顿和副总统戈尔提出了一个关于发展下一代因特网的行动计划，参加的部门包括美国国家科学基金会、国防部、能源部、航天与空间管理署和美国标准与技术研究所等五个部门，这是美国现在实施的跨世纪计划中的一项。根据这个行动计划，实施NGI的目的是：第一，将以比现在的因特网快100至1000倍的通讯速度连接大学、国家图书馆和研究机构。其中至少有100 所大学连接网络的速度将比现在的因特网快100 倍， 少数机构的网络速度将快1000倍。这一速度相当于可以在1秒钟内传送一部30 卷本的《不列颠百科全书》。第二，促进和推动NGI技术的开发与研究。例如， 能够极大地提高因特网处理视频实时服务能力的技术，并能使现有网络用户容量提高100倍；开发新的商业应用途径。第三， 满足发展各种能够支持国家重要目标和任务的新的应用。如科学研究、国家安全、远程教育、环境监测、医疗保健、制造工程、生物医学、能源研究以及在紧急情况下的应急反应等。

　　随后，1997年10月，美国约40所大学和研究机构的代表在芝加哥商定共同开发Internet Ⅱ计划。这个计划不久就被列入NGI计划之中，成为它的一个组成部分。Internet Ⅱ计划的主要内容为：（1）为美国的大学和研究机构建立并维护一个技术领先的网络；（2 ）使下一代网络能充分实现宽带网的媒体集成、交互性以及实时合作的功能；（3 ）在全球范围内提供高层次的教育和信息服务。

　　因特网的发展和商业化，给美国带来了巨大的经济利益。美国政府在NGI计划上投入11亿美元巨资，预计为期3年，旨在为21世纪的网络奠定基础。实施NGI的意义在于使现有的因特网更新换代， 以全面保持美国在信息和通信技术上的领先、在科技方面的优势、在经济上的发展、在军事上的强大、在政治上的强权。

　　4、减免税收是因特网发展的催化剂

　　早在1997年初，美国政府就有将Internet建设成“免税区”的打算。1998年2月26日，克林顿表示在国会批准之前， 支持被称为“网络新政”的Internet税收自由法案。该法案的实质就是：对Internet不能因征收不合理的税收而使其发展负担过重，阻碍这个未来几十年内最有前途的新兴经济的发展。

　　因特网免税法案主要有以下内容：因特网接入服务将不受美国联邦通讯委员会（FCC）的管制，FCC将无权对因特网接入和在线服务实施价格限制。同样，FCC也无权从IAP和ISP那里收取管理费； 宣布因特网将成为免税区，政府应当积极促使欧盟和世贸组织达成零关税和无差别税率协议；明确免税期（缓征区），因特网接入、在线服务等企业的免税期为3年；现在已向因特网企业征税的州政府应停止征税。 克林顿的“网络新政”意味着不能因为在网上进行贸易具有某些先天优势而对它征收特别赋税。因特网免税同时还意味着推动全球降低关税。在WTO 50周年的庆典上，克林顿请求世界上所有的国家和美国一道，停止向跨越国界的因特网上的商务行为征收关税。因特网零关税协议的达成，将使美国在经济上成为大赢家。

　　5、有限管理保证了因特网有足够的发展空间

　　1997年7月，美国政府公布了电子商务的战略性文件， 这份题为《全球电子商务市场框架》的文件，就如何保证因特网继续成为自由竞争、消费者自主选择的不受管理的媒介提出了9条原则， 并声明：“即使需要采取共同行动，政府还是鼓励业界尽可能自我规范、自主管理”。“如果政府必须介入，其目的是为支持贸易活动提供一个可预言的、最低限度的、一致的和简单的法律环境。如果需要政府干涉，原则上应该是鼓励竞争，保护智力财产和私有财产，防止欺诈，鼓励公开透明，并且帮助解决争端，而不是给予约束”。

　　美国政府一直认为，保证因特网有足够的发展空间，是驾驭这种新交流媒介，把握信息经济机会的最好方法。政府多次重申要坚持因特网的免税和不受政府干预的原则，并向外界宣称：与电话、广播不同，因特网将会享受一种更加宽松的发展环境，竞争与机遇将是决定市场发展的主要力量。每个人在因特网面前都是自由的。业界对美国政府减少对因特网的限制的战略纷纷表示欢迎，认为不受约束的因特网将成为经济发展的“引擎”，联邦政府向业界和消费者保证，通过自由、平等的市场环境发展新技术，这将使美国IT界在进入下一个网络经济时代时继续保持世界领先的地位。

　　6、数字经济是因特网发展的动力

　　1998年4月16日， 美国商务部公布了美国政府第一部研究信息技术对经济影响的报告，即《形成中的数字经济》。商务部长高度概括了“数字经济”对美国经济的影响，他指出：在增长方面，过去五年中，信息技术对实际经济增长的贡献率已超过四分之一，计算机和通信业的增长率超过经济平均增长率的两倍；在通货膨胀方面，信息技术产品价格的下降，大大降低了整个通货膨胀率；在就业方面，数字经济仅在1997年就创造了1500万个就业机会，在这个领域工作的人，报酬情况良好（人均年收入接近46000美元）。在美国商务部网址4月16日公布的备忘录中，商务部长进一步说明：“我今天公布的这份报告，叫《形成中的数字经济》，它证明信息技术对我们经济的重要性、对企业的重要性和对消费者的重要性。它将帮助政府作出更好的政策决定，帮助企业作出更好的商业决定，而美国公民也需要来自因特网的影响。”

　　如前所述，审时度势，在适当的时候推出新的政策，发布具有引导性的政府研究计划，是美国政府导演这场信息技术革命的精彩之处。美国政府的一系列信息政策的出台，使其因特网的发展战略形成一个连续性极强的宏伟计划，其最终目的在于创建一种新的“数字经济”体系，从而促使其经济和社会事业提高到一个新的高度，以确保美国在全球的领先地位。

　　毫无疑问，美国政府在制定其信息政策时，本质上是站在美国经济发展的立场上来考虑问题的，其所制定的政策，不可避免地会损害其他国家的利益。但是，我们也看到，美国政府所制定的信息政策，确实使本国的信息技术发展迅猛，始终走在世界的前列，并为本国创造了十分可观的经济效益。

作者介绍：李贤民 通信地址：450002 郑州中共河南省委党校