治理的困境与途径

治理的困境与途径

——基于环卫外包存在问题的对策分析

马宝东（3115330011）

一、背景

20世纪70-80年代，面对政府规模的扩大、财政经济压力的加剧、社会问题和政府不可治理的增多，以及管理主义和腐败现象的泛滥，西方国家纷纷开始了大规模的新公共管理运动。政府职能随着新公共管理运动发生了巨大的转变，即由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的公共行政，向市场导向向的、因应变化的、富有弹性的公共治理转变。通过这种转变，使得西方国家行政效率极大的提高，保持了经济社会的持续健康发展。20世纪80年代开始实施的改革开放使我国经济社会取得了举世瞩目的发展，但那时的改革主要是在市场经济层面上进行的，在行政领域却改革不足，导致我国当前在经济社会发展中出现了类似于西方国家70-80年代存在的问题，社会矛盾加剧、政府公信力下降、社会整体效率不高不足以应对全球竞争挑战。在统筹分析国内外发展经验的基础上，中央政府决定在新的历史起点上全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化以应对上述挑战。推进国家治理体系和治理能力现代化，先要理解治理的概念，治理是个人、公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和，他是使相互冲突或不同利益得以调和并且联合行动的持续过程。基于对定义的理解，我们发现治理模式尤为适用于当前城市环境卫生的解决，可以应用治理模式解决说环境卫生问题是对治理理念的最好诠释。

二、环卫外包的优点

（一）便于发挥协调优势。环卫工作工作面广、受众多，各主次干道、背街小巷、单位社区无不涉及，环卫工作的优劣，任何人都有资格评价。环卫工作传统上由于其行政性的特点，只重视领导评价，不重视群众意见，使得在日常管理中治标不治本，确保大路面干净即可。遇到上级领导深入基层检查，则按指定路线，采取突击整顿、就地填埋的办法，不管其效果如何，成本高低，老百姓虽怨声载道，管理机构也心知肚明，但没有任何改进。通过服务外包的引进，政府可

以利用行政权力，统筹各种势力，解决面对的棘手问题；而企业则可以利用灵活多变的管理办法，提高管理效率；而非盈利性组织则和群众形影相随，本身是由公民自发组成，能够切身感受公民的需求，且具有组织性，能够避免群体非理性现象的发生，所以在出现问题中可以与政府和企业理性对话、协调解决，是政府、企业和公民共同解决实际问题的纽带。

（二）能够提高管理效率

传统的行政模式注重过程，不重视结果，更谈不上对成本效益的分析。在极少数情况下，行政模式的确能够漂亮的完成任务（诚如上面所述，为了应付检查而全面动员），但成本却也是相当巨大的。纵然如此，作为管理者往往对取得成绩而津津乐道，但对花费的代价却置若罔闻。环卫工作纵然是公共服务的一部分，提供环卫服务是不以营利为目的的，但是这只是在政府投入环卫的过程中不以营利为目的，当政府将环卫外包给企业后，企业却是通过承包环卫而获利的，毕竟企业存在的目的就是营利。

政府之所以将不能营利的公共服务外包给以营利为目的的企业，基于以下公式的：

政府经营成本≥企业经营成本+企业利润 ① 提供同一服务/政府经营成本≥提供统一服务/企业经营成本 ②

通过公式我们不难看出，由于政府缺乏竞争而使得经营成本偏高，而企业要想实现利润只能通过降低经营成本。政府不降低成本可以存活，而由于竞争企业如果成本过高而没有盈利则会入不敷出最终倒闭。所以相对于政府，企业总是通过持续的更新成本管理观念；选择适合的合作伙伴，提高资源配置效率；提高领导和员工的管理意识及技能；利用共享资源；加速资金周转，降低产品成本加速资金周转是降低产品成本的重要途径；有效降低物流费用；创新是节约成本的源泉来缩减成本，提高效率。

（三）精简机构

理论上，政府是以公共利益最大化为目标，不应有自己的利益，但是作为政府的管理人员特别是政府领导却是一个理性的人，是以自己的利益最大化为目的的。政府领导总是以各种借口补充部门人员，尽可能地占有和控制资源，为自己的权力和晋升添加砝码。由于盲目的增加人员，使得吸收进来的人员工作胜任性

不强，又缺乏退出机制，他们为了工作业绩也只能通过继续吸收人员来完成工作（目前造成政府工作人员普遍闲的多忙的少原因所在）。如果环卫外包给企业后，政府则由于工作内容的减少，相应的政府机构则必然压缩；企业则以营利为目的而大量缩减成本，通过竞争上岗，削减人员。这样一来，整体上机构必然会下降，人员也必然会减少。

（四）促进政府创新，建设服务型政府

传统的公共行政总是居高临下，推崇精英政治认为，认为群体无理性，往往违法程序正义“为民”做主，认为自己主观上为民服务，目标正义，结果一定是好的，是正义的。而事实往往相反，一些耗费巨大的项目由于缺少了公民参与，不管目标如何，总是引起公民质疑，有的甚至遭到公民强烈的抵制，形如一些垃圾焚烧项目、污水处理创和垃圾填埋场的建设，往往伴随着各类矛盾纠纷。现代的政府，在管理具体公共事务时，特别是和居民生活息息相关的事务上，要充分听取公民的诉求，不仅要敢于让公民参与日常的、琐碎的公共管理事务，而且要在一定程度上让公民参与重大公共事务决策的过程，让公共服务的提供符合公民意愿，让政府真正成为服务为民的政府。我们有理由相信，随着公民参与公共事务的不断深入，对公共事务的理性思维、自治能力和自治水平也在不断提高，最终实现行之有效、多主体参与的公共事务治理模式。

三、环卫外包面临的问题

西方国家在上个世纪70-80年代开始尝试公共服务外包，范围从相对简单基础的城市绿化、垃圾清理清运、街道保洁，渐次发展到相对复杂关键的能源供应、医疗保健、社会保障等较高层次的公共管理领域。我国公共服务外包推行较晚，但随着市场化改革的推进，西方先进管理理念的引入，政府也开始推行公共服务外包问题，并在十八届三中全会中把政府改革上升到国家战略层面，其中之一就是把类似于环卫外包等市场能够解决的公共事务转交市场经营，并在深圳、广州等一些发达地区也取得了显著的效果。但是，公共服务外包在具体推行过程中，特别是在推行起始阶段，由于体制机制不健全，竞争不完全等原因暴露出来一些问题，主要体现在：交易成本过高，腐败现象普遍，存在逆向选择、道德风险和违约风险。要使环卫外包顺利推行，先要对上述问题进行全面分析，寻找对策，

设计制度保障，否则形如环卫外包等公共服务市场化改革将会适得其反。

四、环卫外包存在问题的对策分析

（一）交易成本。在探究交易成本前，先分析以下三种不等关系：

设：C0=交易成本；C1=原运行成本；C2=现运行成本

C1=C0+C2 ①

C1

C1>C0+C2 ③

政府之所以推行公共服务市场化改革，是为了提高服务效率与效益，降低运营成本，如果选择关系①，则政府考虑到交易存在的风险性而不去实践；如果选择关系②，政府则会自己经营；显然，政府推行服务外包是建立在关系③基础上的。政府首先要确定C1，然后以综合支出低于C1的价格外包给承包商。在确定C1时，政府要对一些诸如设施设备、人员工资福利以及外包后监督支出等隐性成本的考量。所以服务C1和C0的核算直接影响到最终定价的准确性，影响到合同能否顺利履行。

政府在具体外包过程中，无论是在招投标时间，还是在监督管理过程中，一是要充分利用现代信息技术，使理念、技术与大数据完美结合，以信息获取的便捷性降低交易成本。二是合同设计要科学、合理、公平、规范，要交由相对独立的机构进行合同设计，避避免外包参与者基于自身利益考虑而设计合同陷阱，造成在履行合同过程中纠纷不断。三是提高合同外包的管理能力，即政府自身能力建设，让政府内部建设与外包管理能力建设同步，精简政府机构，划片区监督，落实监管责任，以外包企业经营效果作为政府监管者绩效的考评依据。

（二）腐败问题。在众多类型的腐败中，公共服务外包领域的腐败成为腐败的重灾区，要实现公共服务市场化改革，推进公共服务外包快速、健康、有序，必须对腐败问题追本溯源，从制度设计、监督办法等方面加以强化和规范。

一是对公共服务要放权，采取釜底抽薪的办法，建设腐败的机会；要分权，对于必要的，有限而关键的审批事项，要分交不同部门和人员进行审核，或通过委员制的形式集体审核，避免以权压人。二是服务外包信息公开制度，让服务外包的竞标过程、审批人、承包商、承包价格、承包范围都要公式，让公共服务外包在阳光下交易。三是建立负面清单制度，对存在腐败的企业或个人，一经发现

便取缔经营资格，并在后续政府服务外包项目中，取消该企业投标资格，并对腐败企业法人或投资人所在的其他企业也一并取消投标资格。

（三）逆向选择风险。

在公共服务外包过程中，我们往往把那些竞标价格相对较高、服务水平较高的企业基于财政支出考量而排出在外，而把报价较低、提供服务质量差的企业予以保留，有你想选择的风险。政府要在招标过程、监督评价办法方面入手，尽量避免你想选择的发生。

一是划片区承包，引入竞争，实行末尾淘汰制，相信被淘汰的企业不可能是最好的企业。二是在招标资格审查上，企业必须向审批机构提供企业资质真是信息（对于提供虚假信息的一经发现取缔竞标资格），并对提供信息中对服务外包质量起关键作用的内容量化评分，对评分靠前的企业给予优先考虑。三是要有科学的评估办法，可以实行360°考核，让企业、公民、政府、社会组织、各竞争承包企业都参与考评当中，并以服务受众（公民）的测评依据作为主要考评依据。既要考虑竞争企业同一时期的考评结果，也要对各期考评结果进行比对，以消除因环卫基础的不同而对环卫压力大的企业而不公的现象。具体可以设计如下公式：

综合排名=（服务面积/服务成本）x 本期服务效益x （本期服务效益/往期服务效益）

四是基于考核实行大幅度小范围的奖惩或基于考评结果是否给予返还质量保证金。

五、结束语

以上工作在强化管理的同时，一定程度上也削弱了政府工作人员的利益，使得政府工作人员对工作探索创新的积极性不高，导致这种相对理想的治理模型在实践应用中举步维艰。要想突破这一困境，需要政府在顶层设计上（特别是在政绩评估体系中），对那些能够创新管理，使政府在提供公共服务效率和效益上取得突出成就得人，在政绩考核上给与更多的重视。