论西部开发中的"补偿"问题及"补偿"政策

作者：常云昆

陕西师范大学学报：哲社版 2000年03期

　　中图分类号：F121 文献标识码：A 文章编号：1000-5293（1999）04-0045-05

　　江泽民同志最近指出，从现在起，要把加快西部发展作为党和国家一项重大的战略任务，摆在更加突出的位置。中央实施西部大开发的战略决策，是西部地区加快发展的重大契机，也是陕西省面临的一次历史性机遇。在这次难得的历史性机遇中，中国西部地区能否重新崛起，不仅取决于各省区本身的努力，而且取决于中央政府对西部地区转移支付的力度和各种优惠政策的制定和实施。为此，西部地区应明确提出东部发达地区向西部地区的“补偿”问题及“补偿”要求，从而增强陕西省和西部地区在争取发展资金问题上的谈判力量并为制定有利于西部发展的倾斜政策提供依据。

　　一、“补偿”问题的提出及对西部“补偿”的原因

　　所谓西部开发中的“补偿”问题，是指在即将到来的西部大开发中东部沿海地区应该向西部地区进行利益补偿，补偿的原因则在于我国优先发展东部沿海地区的区域倾斜发展战略和发展政策使西部的发展利益不仅相对受损，而且在一定程度上是绝对受损。因此，在东部沿海地区已经发展起来的今天，为了西部地区的经济发展，东部地区向西部地区进行利益补偿不仅是必要的，而且是应该的。

　　在一国经济发展中是否存在着区域之间的经济补偿问题取决于经济发展政策实施所引起的效率改进和利益分配。为了简化问题，我们假定某国经济由A、B两省组成。如果一项发展政策的实施使A省受益而使B省的利益不受损失，那么就存在着帕累托效率改进。显然，帕累托效率改进在提高经济效率的同时也改变了原有的地区利益分配格局，但是，由于此项发展政策并没有使B省的利益受损， 因此在理论上和实践中都不存在区域之间的利益补偿问题。另一种情况是，如果一项发展政策的实施使A省受益的同时使B省的利益受损，但只要A省的利益所得大于B省的利益损失时，那么就存在着卡尔多—希克斯效率改进。卡尔多—希克斯效率改进有三层含义：（1 ）卡尔多—希克斯效率改进是以全社会经济利益最大化为目标的；（2 ）某一地区的利益所得是以另一地区的利益损失为代价的；（3）由于前两点原因， 政策受益地区应该向利益受损地区进行经济补偿，经济理论上把这种情况称之为“补偿原理”。

　　众所周知，自“七五”以来，我国在地区经济发展问题上，中央政府采取了优先并加速发展东部沿海地区的发展政策。此项政策实施的结果，一方面有力地促进了东部地区的经济发展，大大增强了我国的整体经济实力；另一方面也使东西部之间的差距加大，西部地区不仅在经济增长和收入水平上远远落后于东部地区，而且在市场竞争力、市场占有率和自我发展能力等方面在全国统一大市场中都处于十分不利的地位。之所以造成这样的结果，除了其他原因外，一个重要原因就是优先发展东部沿海地区的区域倾斜发展政策在促进东部地区经济发展和增强我国整体经济实力的同时牺牲了西部的发展利益，这主要表现在以下几个方面：

　　第一，向东部倾斜的投资政策。“七五”、“八五”期间，我国的发展资金相对稀缺，国家的投资政策向哪个地区倾斜，就意味着该地区获得较多的发展利益。在中央政府发展资金有限的情况下，投资政策向东部倾斜的同时必然减少西部的发展资金，实际上牺牲了西部的发展利益。例如，1982年至1992年，国家基建投资中东部占46%，约为西部所占比例的两倍；1992年我国投资增量中约有62%是在东部地区完成的。

　　第二，不等价交换使西部利益绝对受损。在我国的工业布局中，客观上形成了东部沿海地区以加工制造业和新兴产业为主，西部以能源和原材料工业为主的分工格局，由于价格改革时间上的差异性，使东西部产品在较长的一段时期内存在着不等价交换。东部地区的工业品，尤其是轻工产品的价格首先放开，价格由市场决定，而西部地区的能源、原材料产品的价格在相当长的一段时期内受计划价格控制，价格普遍偏低。东西部之间长时期的不等价交换使西部应得利益转移为东部所得，造成西部经济利益绝对受损。特别值得注意的是，东西部产品价格剪刀差的现象至今仍没有得到彻底改变，例如，陕北向北京地区输送天然气的价格十分低廉，基本上是无偿提供的。

　　第三，服务于东部发展的西部发展重点使西部地区污染严重，生态环境日益恶化。国家“七五”计划明确规定，中西部地区重点发展能源、原材料工业，有重点地开发矿产资源。在国家区域发展战略和发展政策的指引下，西部地区的工业发展实际上走上了以资源开发为主的发展道路，大规模的资源开发一方面为东部沿海地区的快速发展提供了廉价的能源、原材料支撑，另一方面也导致了西部地区的污染严重，生态环境日趋恶化，使有些地区已成为“生态极度贫困区域”。特别需要指出的是，由于西部地区缺乏发展资金，实际开发西部资源的经济主体主要是中央各部所属的大企业集团和公司。根据分税制原则，这些企业集团和公司的税收大部分由国家拿走，地方税收所剩无几。而国家由于执行优先发展东部地区的发展战略，财政收入中发展资金的大部分又投入了东部沿海地区，这种转移支付实际造成了“利益东部拿走，污染留给西部”的结果，严重损害了西部的生态环境利益。

　　以上三个方面表明，我国自“七五”计划以来所实行的“先东后西”的区域发展战略在加快东部沿海地区经济发展的同时也损害了西部的发展利益，换言之，东部沿海地区的经济发展是以损害西部的发展利益为代价的。当然，以全国的发展利益而言，优先发展东部沿海地区的发展战略和发展政策无可厚非，符合全社会经济利益最大化原则。从实际执行的结果来看，“先东后西”的发展战略确实取得了较高的经济效益，大大提高了我国的整体经济实力。但是我们同时也应该看到，向东部倾斜发展战略的实施确实也较严重地损害了西部的经济利益。在东部沿海地区已经迅速发展，东西部之间发展差距日益拉大的今天，政策受益的东部地区应该向西部地区进行利益补偿，正像当年西部地区为了顾全大局牺牲自己的发展利益一样，今天东部沿海地区向西部地区进行利益补偿也是为了顾全大局。

　　二、“补偿”实现的条件和途径

　　卡尔多—希克斯效率改进包含着“补偿原理”，即政策受益方应向利益损失方进行经济补偿。但是，理论上的应该补偿并不意味着实际补偿的实现，“应该”仅是实际补偿的必要条件，而不是充分条件。要使潜在的补偿转变为实际补偿，在纯粹的市场经济条件下还取决于两个条件：一是利益损失方必须提出补偿要求，如果利益损失方不提出补偿要求，那么补偿问题也就无从谈起。二是取决于政策受益方和利益受损方各自在“补偿”谈判中所处的地位和谈判力量，如果政策受益方在谈判中处于主导地位并具有较强的谈判力量，实际补偿就难以实现。

　　要使潜在的补偿转变为实际补偿，西部地区还应做好两方面的工作。首先是明确提出补偿要求。随着我国经济体制改革的逐步深入，与计划体制相比，地区经济利益日益重要，它不仅影响着一个地区的经济发展速度和发展方向，而且还直接影响到所在地区人民群众的收入水平和生活质量的提高。在社会主义市场经济条件下，各地区出于自身经济利益的考虑，客观上存在本地区利益最大化倾向，如果西部地区不提出补偿要求，仅仅靠东部沿海地区建立在道义基础上的支援和帮助，西部地区应该得到的利益补偿就难以足额实现。例如，当年在经济体制改革的初期，优先发展东部地区虽然牺牲了西部的发展利益，但执行起来并没有遇到西部地区的抵制。但是，在市场化改革逐步深入和东部沿海地区已经发展起来的今天，邓小平同志关于东部沿海地区一个省包内地一个或两个省的“包省发展”的思想至今难以落实。在已有的“包省”对子中，由于东部省区缺乏对“补偿”问题的认识和出于自身经济利益的考虑，“包省发展”还基本上停留在干部交流阶段，而在经济合作方面进展缓慢。正因为如此，在西部大开发中西部地区提出“补偿”问题不仅是及时的，而且是必要的。与“支援”和“帮助”的提法相比，“补偿”的提法更符合市场经济规律，更能揭示东西部之间在经济利益方面的实质。

　　其次是增强西部地区对中央决策的影响力，促进实际补偿实现。在我国的具体情况下，东部沿海地区向西部地区的利益补偿不可能通过省际之间的谈判解决，因为有两个原因：一是东西部之间的利益补偿问题涉及到众多省份，各省又都有各省的经济利益，对于利益损失和利益补偿分担的计算和谈判中的讨价还价使谈判很难达成一致意见；二是反复谈判导致谈判成本太高。显然，东部沿海地区向西部地区的利益补偿不能通过省际之间的谈判解决，只能通过中央政府的转移支付和发展政策实现。但是，随着市场化改革的推进，地区经济利益已经成为各省区影响中央政策的基本出发点，通过各种方式向中央争要发展资金已经成为各省区加快发展的主要途径。在这种情况下，中央要加大对西部地区转移支付的力度，不可避免要受到东部地区争要发展资金的制约和抵制，其难度要比当年牺牲西部发展利益而加快东部发展时大得多。为此，西部地区更应该明确提出东部发达地区向西部地区的“补偿”问题及“补偿”要求，从而增强西部地区在争取中央发展资金问题上的影响力并为制定有利于西部发展的倾斜政策提供理论和事实依据。

　　三、“补偿”政策建议

　　根据以上分析，西部地区向中央要政策的基本思路应将“补偿”与发展联系起来，没有“补偿”，仅依靠自有的、有限的资金西部地区难以发展，提出“补偿”要求是为了西部地区更快的发展。具体政策建议如下：

　　1.建立中国西部发展基金，其资金来源应以“补偿”为依据向东部沿海省区征收“西部发展税”，征收期限不少于15年。基金的管理应在中央的统一协调下，由西部各省区的代表组成西部发展基金管理委员会。基金的使用主要用于治理环境污染、改善生态环境、水资源的开发和利用、黄土高原退耕还林的补偿以及老区建设和扶贫等。

　　2.加大中央财政向西部各省区转移支付的力度。为了支持西部地区的发展，建议国务院具体规定一定时期内向西部转移支付在中央财政支出的比例和递增比例，确保中央财政向西部各省区转移支付的份额。

　　3.应该取消西部地区为中央财政项目提供配套资金的要求。由于西部各省区财力有限，资金配套要求实际上限制了西部各省区争取到中央建设资金的能力，不利于西部的发展。从“补偿”的角度出发，对西部地区的资金配套要求应该撤消，项目建设资金应由中央财政全额转移支付。

　　4.在事关西部发展问题的决策上，尽可能多地听取西部同志的意见。目前，与东部地区相比，西部在争取项目、资金和优惠政策方面，实力不足，缺乏应有的影响力。在即将到来的西部大开发中，可适当考虑增加西部人选或长期在西部工作的领导、专家参与论证和决策，以增强决策的针对性和可操作性，同时，也有利于中央关于西部大开发战略的顺利实施，有利于西部地区的稳定和发展。

　　四、“补偿”及优惠政策应向陕西省倾斜

　　在西部大开发中，各省都希望能够得到中央的各种倾斜政策以促进优先发展，陕西省也不例外，提出了实现陕西经济社会跨越式发展的思路。在西部特别是在西北地区的发展中，陕西省占有举足轻重的地位。陕西省“承东启西”的区位优势和现有的经济技术实力决定了在西北大开发中陕西省将起到其他省区无法替代的“服务基地”的重要作用，具体表现在以下四个方面：

　　1.金融服务中心。在现代经济中，金融已经成为经济运行的命脉，金融服务业的发展水平直接反映出一个地区的发展状况。在即将到来的西部大开发中，越来越多的资本将流向西部，客观上要求建立高质量的金融服务中心。与西北其他省份相比，陕西省在这方面具有较强优势，同时，中央银行西北地区分支机构设在西安，至少可以起到西北地区金融服务中心的作用，为西部大开发提供各种金融服务。

　　2.高科技创新及应用技术服务中心。陕西省科研院所较多，科技力量雄厚。根据1995年的统计，全省科研机构达500多个，科技人员80 多万，居全国前列。“八五”期间取得重大科技成果2020项，其中不少达到了国际和国内先进水平，另外，以西安高新技术产业开发区为龙头的关中高新技术产业带已初具规模，正在向更大的产业规模迈进。所有这些表明，在西部大开发中，陕西省不仅应该而且能够成为中国西部的高科技创新和应用技术服务中心。

　　3.教育和人才培训服务中心。与西部其他省区相比，陕西在教育和人才培训方面具有明显的优势。经过多年的建设，基本上建成了完整的、门类齐全的社会主义教育体系，高校数量在全国名列前茅，职业教育、成人教育和基础教育都有了较快的发展。随着西部大开发的逐步推进，对教育和人员培训的需求将迅速增加，而陕西省在这方面确实可以大有所为。

　　4.西部传统农业向现代农业转变的服务中心。在西部特别是西北地区，农业在国民经济中占有相当的比重，由于自然条件和干旱缺水的限制，这些地区的农业今年来发展缓慢。但是，西部的发展不能没有农业的发展，而西部农业面临的主要课题是实现传统农业向现代农业的转变。由于传统观念和传统耕作方式的惯性，没有相应的农业科技服务和现代农业示范要实现这个转变是十分困难的。陕西已经建成了主要面向干旱和半干旱地区的杨凌农业科研基地和全国唯一的高新农业示范区，为西部地区传统农业向现代农业的转变提供技术和示范服务。

　　正是由于“服务基地”的作用，陕西省在西部的开发中应该先走一步，优先发展。为了更好地为西部大开发服务，中央政府向西部各省区的转移支付和优惠政策有必要向陕西省倾斜，加大对陕西城市建设、交通运输、通信和信息等工程的投入，通过加强基础设施的建设，进一步增强陕西省在西部开发中的服务功能。为此，在即将到来的西部大开发中，陕西省可明确提出“立足服务，优先发展，建成四个中心”的发展战略，通过优先发展，服务于西部大开发，同时在服务西部大开发中发展自己。

　　收稿日期：1999—08—30

作者介绍：常云昆（1951—），男，河北陇尧人，陕西师范大学政治经济学院教授，副院长。陕西师范大学 政治经济学院，陕西 西安 710062