公共产品的私人供给研究

　　 摘要：作为一种特殊性质的产品，公共产品的供给对于居民生活质量的改善、国家经济的增长及社会秩序的稳定具有重要意义。现实中“政府失灵”的存在以及公众对公共产品的超额需求给公共产品的私人供给提供了可能。文章强调了公共产品私人供给的必要性，同时分析了我国公共产品私人供给中存在的问题，进一步提出完善公共产品私人供给的方法途径，从而更有效地供给公共产品，保障公共利益。

　　 关键词：公共产品；私人供给；必要性；规制

　　 公共产品的经典定义由萨缪尔森于1954年在《公共支出的纯理论》中提出，他将公共产品定义为：每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种物品或劳务消费的减少。根据萨缪尔森的定义，公共产品是具有消费的非排他性和非竞争性的产品。非排他性指的是把公共产品提供给多个人联合消费的同时不排斥其他不付费的共享者；非竞争性指一个人对公共产品的消费不会影响其他人从对公共产品的消费中获得的效用，每增加一个消费者，不会影响原来的消费者对该产品的消费，新增消费者使用该产品的边际成本为零。布坎南进一步指出，根据萨谬尔森的定义得出的公共产品是“纯公共产品”，完全由市场决定的产品是“纯私人产品”。而在现实世界中，大量存在的是“准公共产品”，即在满足公共产品的非排他性和非竞争性上与纯公共产品相比又存在着一定边际成本的产品。

　　 一、公共产品私人供给的必要性

　　 现实生活中经常存在的政府供给缺陷以及公众对公共产品供给的超额需求都会导致政府供给效率低下、供给不足等问题。这些问题为公共产品供给中引入私人部门提供了现实依据。

　　 （一）政府供给的缺陷

　　 在公共产品供给中，政府凭借其拥有制定政策法规与垄断公共资源等强大优势处于主导地位，但是，政府供给公共产品往往是低效率的。首先，因为政府官员也存在“经济人”特性，同样追求自身利益的最大化，在供给公共产品上未必符合公共利益或社会目标，从而引发一些社会冲突。其次，政府长期垄断公共产品的供给使其缺乏竞争压力和创新动力，从而造成生产和供给公共产品过程的低效率运转。最后，在市场经济中，私人供给必须遵循价值规律，根据成本和收益调节其经济行为。但政府由于缺乏有效的绩效评估制度，其成本和收益难以衡量，无法及时调节其行为，而事后的制约成本则往往巨大。

　　 （二）公众对公共产品供给的超额需求

　　 随着社会生活水平的不断提高，人们对于公共产品的数量和质量都提出了更高的需求。但由于政府的财力有限，以及运营公共产品的低效率，公众对公共产品的超额需求政府是无法满足的。而且如果这部分超额需求的公共产品由政府单一供给的话，既会导致资源配置的低效率，又会导致社会不公平和公众不满。

　　 由于低效率“政府失灵”的存在，在某种程度上政府供给公共产品甚至比市场机制下更加昂贵。正如世界银行所说，“在许多国家中，基础设施、社会服务和其他商品及服务由公共机构作为垄断性的供给者来供给不可能产生好的结果”。而公众对公共产品供给的超额需求则为私人部门（企业）通过市场供给这类公共产品提供了现实依据，在“经济人”动机的驱使下，私人部门供给公共产品的边际收益大于边际成本。在超额需求的诱导下，在“经济人”动机的驱动下，私人部门通过市场中的价格机制和竞争机制来供给某些公共产品，这既满足了市场需求（尽管是超额的公共需求），同时又弥补了“政府失灵”所造成的公共产品供给不足。

　　 二、公共产品私人供给的条件及形式

　　 （一）私人供给公共产品的条件

　　 1.能够由私人供给的公共产品通常是具有一定边际成本的准公共产品。私人无法供给纯公共产品往往因为技术上无法实现完全非排他或者成本上不经济。但是应当注意的是，私人不能供给纯公共产品并不意味着私人不能涉足这个领域，某些纯公共产品可以由私人来生产，再由政府采购。

　　 2.该准公共产品在技术上要具备消费的排他性。对于纯公共产品和共同资源，由于具有消费上的非排他性，很难避免“搭便车”等外部性问题。而准公共产品由于在技术上可以实现排他，如付费才能享受的水、电、通信等服务，可以有效地排除免费搭车者，从而激励私人供给某些公共产品。

　　 3.私人供给公共产品必须有有效的产权制度做保障。产权具有强制性的特征，可以使产权所有者形成稳定的预期，从而有动机来行使产权。因此，只有界定了私人在某一公共产品供给中的产权，并且有一系列制度来保障产权的行使，才能对私人供给公共产品产生足够的激励。

　　 （二）公共物品私人供给可以有三种形式

　　 1.完全的私人供给：即公共产品的生产以及供给全部由私人单独完成。私人或者供给公共产品并通过收费的方式获得收益，或者以自愿捐赠的方式直接提供。前者主要有“俱乐部模式”，后者有修路、造桥、兴办“希望小学”、慈善捐赠等公益活动。

　　 2.私人与政府联合供给：即公共产品的生产和供给主体不同，由私人从事生产、经营，政府通过采购等方式向私人购买并向社会公众提供最终的公共产品，例如教育、医疗等。

　　 3.私人与社区联合供给：即由社区成员集体出资由私人生产并供给公共产品。这种供给形式比较多的存在于有一定的地域位置、公共产品外溢范围相对封闭而受益主体不能轻易“退出”的地区。

　　 三、公共产品私人供给存在的问题

　　 （一）定价制度不合理

　　 在私人供给公共产品的过程中，因为竞争不够充分现象的存在，往往导致定价并不是依据社会平均成本确定，而是由个别企业的成本决定。价格水平的确定更多的时候是依赖政府与特许经营者的讨价还价能力，而不是市场竞争。当前，我国对私人供给的公共产品主要采取按照平均成本定价的原则，但是对平均成本的核定也是一件非常困难的事情，核查过程中企业可能以各种各样的手段隐瞒其真实成本，从而使规制机构对企业的成本掌握不清楚就无法监控其是以真实的平均成本定价。此外，不同的公共物品所具有的属性也不同，要想根据不同行业特点实行不同定价方式的科学定价就需要对其进一步分类，从而达到社会福利最大化。

　　 （二）政府规制监管不完善

　　 私人供给公共物品可能会出现某些负外部性问题，这些负外部性问题不仅会影响公共产品的供给质量，损害公共利益；它也会动摇公共产品私人营化改革的信心，政府有必要对此进行规制监管。但是在当前政府行政效率不高，监管制度不完善的情况下，各个监管部门容易相互推卸监管责任，各个部门的规制环节、规制措施又很难协调一致，就很容易导致各个部门的互相推诱。同时由于规制主体不明确或者专业性不强也导致了政府对市场的监管能力不强，管理手段落后。

　　 （三）法律法规制度不健全

　　 法律法规是保障私人部门权益的重要依据，法律法规的不健全将可能导致各方利益主体之间的争执与冲突，阻碍公共产品私人供给的有效进行。地方保护主义一直是是我国法治建设中存在的一个重要问题，由于地方政府通常都会偏向和保护本地方的产品生产者，地方保护主义很难通过地方的立法、执法和司法来解决。另外，法律法规制度的不健全给被规制者提供了政策和法制漏洞可钻，也为规制部门的规制者提供了寻租的机会。比如有意对投标者隐瞒信息，实行不公开招标，指定中标人等等。由于私人供给过程中牵扯到各个部门的利益再分配和协调关系，因此容易滋生腐败，同时也造成社会不公平。

　　 四、完善公共产品私人供给的措施

　　 （一）合理定价制度

　　 首先，政府应坚持“保本微利”原则。公共产品的供给是要给公众提供福利，并不能像“纯私人产品”那样给私人部门创造丰厚的经济利润。因此定价在允许私人部门合理利润存在的情况下，必须以公众利益为前提。其次，引入价格听证制度。针对目前公共产品的供给，国家不可能完全交由市场自由调节，自由竞争；更重要的这些产品的价格往往影响到公众的切身利益，作为公共产品消费主体的公众参与决策的愿望比较强烈。价格听证可以为政府对公共产品的定价提供必要参考，提高价格决策的科学性、透明度，减少和避免失误，促进社会和谐。

　　 （二）完善政府规制监管体制建设

　　 首先，良好的政府规制机构应该保证其监管的独立性，不受任何利益集团的利诱，同时也要与政府政策部门划清权限，不受政府部门的不必要干涉，从而提升监管机构的可信度。其次，要建立起完善的行政监管程序以及有效的外部监督机制，加大行政违规的和行政违法行为的问责制度和惩罚力度，从制度层面上保证机构的公正性。再次，要严格界定规制机构的职责范围和行使职权方式，坚持职权法定原则，还要科学设立适合我国国情的规制体制。总体来说，中央政府应该主要负责诸如立法、行业标准等宏观层面的管制；而下属地方政府应侧重于城市及其下属的具体规制，并注意协调好各个层级之间的关系。同时社会中介组织的协调作用也要积极发挥。政府应该在规制过程中加强与中介组织必要的信息沟通和交流，鼓励中介组织参与监管。

　　 （三）健全法律保障制度

　　 国外经验表明，公共产品私人供给要取得预期成效，需要很多的条件，其中之一便是确立法律框架，包括中央法规和地方法规。法治是现代市场经济的基础。在当今改革开放的形式下我们更应该认识到加强法治建设及市场组织建设，规范政府经济职能的必要性。鉴于此我国应尽快建立健全有关反限制竞争立法和反垄断法，在完善立法基础上也要加强执法和司法力度。为保证司法公正，约束政府行政部门的不合理及不规范行为，也应当赋予经济人通过法律程序起诉和上诉政府部门和官员的权力。

　　 公共产品的私人参与供给是我国现代化发展与市场化改革的必然选择。当然，私人参与公共产品供给并不意味着要完全脱离政府，相反，政府作为公共责任的直接承担者在其中发挥着重要的作用。政府要为私人供给者提供良好的政策、制度、法律环境，同时对于私人供给公共产品可能出现的某些负外部性问题，政府要进行必要的规制监管，从而更有效地促进公共产品私人供给，保障公共利益。

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　　 （作者单位：华中师范大学社会学院）