加强组织领导周密安排部署国资委

加强组织领导 周密安排部署

积极稳妥地推进厂办大集体改革

——国务院国资委副主任邵宁在厂办大集体改革工作视频会议上的讲话

（2011年8月31日）

同志们：

今年4月，在总结前期东北地区部分城市和中央企业厂办大集体改革试点经验的基础上，国务院办公厅印发了《关于在全国范围内开展厂办大集体改革工作的指导意见》（国办发〔2011〕18号），提出用3－5年的时间，通过制度创新、体制创新和机制创新，在全国范围内推进厂办大集体改革，使厂办大集体与主办国有企业彻底分离，使职工得到妥善安置，职工合法权益得到切实维护。最近，国务院办公厅印发的《研究从政策层面推动解决有关信访突出问题的会议纪要》（国阅〔2011〕76号）强调，各地区和国有企业要按照18号文件的要求，抓紧成立改革工作领导小组，明确职责分工，在确保稳定的前提下，积极稳妥地完成改革工作。这次会议的主要任务，就是贯彻落实18号文件和国阅76号文件的精神，部署在全国范围内开展厂办大集体改革的工作。

国务院明确，厂办大集体改革工作由国务院国资委、人力资源社会保障部、财政部负责。一会儿，财政部和人力资源社会保障部的有关负责同志还将就这项工作进行布置。下面，我就贯彻落实《指导意见》，做好厂办大集体改革工作讲三点意见：

一、统一思想，提高认识，认真贯彻落实中央重大决策

上世纪七八十年代，一些国有企业举办的向主办企业提供配套产品或劳务服务的厂办大集体企业，曾经为我国经济发展和安置回城知识青年、职工子女就业发挥了重要作用。但是，随着市场竞争不断加剧和国有企业改革不断深化，厂办大集体先天不足、体制性矛盾等问题越来越突出，越来越多的企业陷入困境，大量集体职工离岗失业，生活困难，成为城市中的特困群体。

（一）在全国范围内开展厂办大集体改革，是党中央国务院的一项重大决策。

党中央国务院对厂办大集体改革十分重视，温家宝总理2005年曾批示强调，“厂办大集体要寻求彻底解决的办法，不宜久拖”。为了积极稳妥地解决厂办大集体问题，2005年国务院确定厂办大集体改革采取先试点，取得经验后再全面推开的方式，并批准东北地区部分城市和一些中央企业进行改革试点。几年来，经过各方努力，试点工作取得了一定成绩，但总体进展缓慢。主要原因是厂办大集体资产质量差、改革成本超出预期、地方财政承受能力有限等。根据试点的进展情况和反映出的问题，张德江副总理批示，“要根据试点中反映出来的问题，进一步完善厂办大集体改革试点政策”。

2010年底，由财政部牵头，国资委、人力资源社会保障部等三部委在全面总结试点经验的基础上，联合向国务院上报请示，提出在全国范围内开展厂办大集体改革的政策建议。主要是针对试点中反映出来的问题，进一步加大了中央财政对地方厂办大集体改革的支持力度，提高补助比例，同时明确中央财政补助资金可以统筹用于安置厂办大集体职工，支持地方政府加大解决厂办大集体职工社会保障问题的力度。今年3月，国务院第148次常务会议决定，在全国范围内推开厂办大集体改革，随后下发了有关政策。最近，国务委员兼国务院秘书长马凯同志在专题研究信访突出问题时，进一步明确了部门分工和责任，强调加快推进厂办大集体改革。

在全国范围内开展厂办大集体改革，是党中央国务院落实科学发展观、保障民生、促进社会和谐的一项重大决策。我们一定要认真学习有关政策，坚决贯彻落实，积极稳妥地推进厂办大集体改革工作。

（二）在全国范围内推进厂办大集体改革，是深化国有企业改革、提高国有企业市场竞争力的重要内容。

近年来，国有企业在深化改革与结构调整中不断发展壮大，为国民经济持续快速健康发展和社会全面进步做出了贡献。2010年，国务院国资委监管的中央企业有38家入围世界500强，地方国资委监管的国有企业也有6家入围。按照做优做强中央企业、培育具有国际竞争力的世界一流企业和地方国企发展上新台阶的目标要求，我们的企业与世界一流企业相比仍存在多方面的差距。如中国石化、中国石油营业收入、利润不及壳牌石油公司，但职工人数却分别是壳牌的6倍和16倍，人均指标的差距就更大了。其中一个重要原因，就是国有企业仍然背负着沉重的历史包袱。经过多年的改革攻坚，国有企业的历史负担得到了一定程度的解决，但厂办大集体仍是国有企业尚未解决的主要历史问题之一。在全国范围内推进厂办大集体改革，有利于减轻国有企业负担，促进国有企业的改革发展。

在前期试点中，少数地方和国有企业认为，厂办大集体与主办国有企业之间没有产权和管理关系，对推动厂办大集体改革不积极，存在畏难情绪。但是，厂办大集体与主办国有企业之间无法割断的历史和现实联系，使得厂办大集体成为主办企业事实上的辅业企业。根据我们对中央企业的调查，有些企业将厂办大集体纳入了考核管理体系；有些企业形式上分开了，但实际上也在面对和处理厂办大集体带来的各种问题，包括维护稳定等政治责任。因此，国有企业不能以旁观者的态度对待厂办大集体改革，要将其作为解决自身改革和发展的重要措施来看待。部分厂办大集体规模较大的国有企业，要将这项工作作为一项事关自身长远发展的战略性任务，紧紧抓住这次政策机遇，充分利用当前有利的形势，使厂办大集体与主办国有企业分离，彻底解决这一体制上的历史遗留问题。

（三）在全国范围内推进厂办大集体改革，是保障民生、促进社会和谐的重要举措。

据对东北地区厂办大集体的不完全统计，离岗失业的职工约占总数的三分之二强。大量集体职工离岗失业后，相应的生活、社会保障和再就业问题难以解决，矛盾十分突出。主要表现在：一是厂办大集体离岗失业职工生活没有来源，有的仅能从企业领到少量生活费，厂

办大集体企业也无力向他们支付解除劳动关系的经济补偿；二是相当数量的厂办大集体企业没有参保或欠缴保险费，许多集体职工失业后享受不到失业保险，退休后无法领取养老金。近年来我国经济社会的快速发展与集体职工的境况形成很大反差，集体职工的心理非常不平衡，成为目前社会和国有企业一个很大的不稳定群体。《指导意见》加大了中央财政补助力度，着重解决集体职工最为关心的经济补偿和养老保障问题，基本消除了这个困难群体的后顾之忧，使其在一定程度上能够分享改革和发展的成果。各地国资委及中央企业在推进厂办大集体改革过程中，在中央加大财政补贴的基础上，要按照政策要求，千方百计筹集改革成本，最大限度地解决集体职工的实际困难，将这样一个好的保障民生的惠民政策落实好。

（四）在全国范围内推进厂办大集体改革，是转变厂办大集体企业体制机制的必然要求。

国有企业近年来的快速发展，与多年来国有企业的不断改革是分不开的。在市场竞争日趋激烈的情况下，厂办大集体出现的严重困难，与厂办大集体产权不清、机制不活、管理不善等体制机制问题紧密相关。在市场经济条件下，集体企业资产虽然名义上属于集体企业全体职工所有，但实际上职工难以享有相应的权益，也很难形成有效的法人治理，因而普遍缺乏市场竞争力。彻底转变厂办大集体的体制机制，建立起一套符合市场经济要求的产权关系和现代企业制度是保证厂办大集体长远发展根本途径。这次厂办大集体改革的政策主要是借鉴了国有企业主辅分离辅业改制的政策。从前期主辅分离辅业改制政策的执行情况看，大多数辅业企业改制以后，通过明晰产权关系，转变经营机制，积极参与市场竞争，取得较好的发展，也极大地激发了经营者和职工的积极性。前期试点中，中国石化、一汽集团等中央企业厂办大集体改制后，多数企业发展比较稳定，甚至有的还成功上市。

二、总结经验，梳理问题，在试点的基础上进一步做好厂办大集体改革

厂办大集体问题积累多年，情况十分复杂，不少企业长期处于无序管理、停产歇业的状态。因此，厂办大集体改革是一项难度很大的工作，我们必须有充分的思想准备和工作准备。为此，国务院决定在全国范围内推进厂办大集体改革之前，先行在东北地区进行了试点。根据初步统计，全国厂办大集体职工总数约500万人，其中东北三省近300万人。从整体情况上看，东北地区厂办大集体职工人数占全国60%左右，企业资产和经营状况都较差，部分主办国有企业已关闭破产，加上地方财政的负担能力有限，东北三省在推进试点城市改革中付出了巨大努力。在此期间，部分中央企业根据自身实际情况，申请进行厂办大集体改革试点，也圆满完成了所属企业的厂办大集体改革。

（一）厂办大集体改革试点取得的初步成效，为在全国范围内开展厂办大集体改革提供了经验。

东北地区厂办大集体改革试点主要在吉林、黑龙江两省试点城市开展。吉林省在前几年国有企业改革的基础上，沿用国有企业改革的组织形式和相关政策推进厂办大集体改革，成立了以主管省长为组长的改革试点领导小组全面负责试点工作，组建了专门工作机构，明确了国资委、财政厅、人社厅、社保局等各有关部门的职责分工。按照“积极推进、稳步操作、先易后难、分批实施”的原则，于2006年率先启动了长春、四平、白山三个城市的改革试点。出台了《吉林省厂办大集体改革试点工作实施意见》，明确了厂办大集体的改革方式、

资产和债权债务处理、职工安置和劳动关系处理、组织实施等具有操作性的配套政策。尤其是明确提出，除中央财政补助之外，由省财政和试点城市财政也给予一定比例的补助。长春市和白山市在试点中，由中央、省、市三级财政全额负担了经济补偿金。2010年，印发了《吉林省厂办大集体职工接续基本养老保险关系试点工作方案的通知》，对于欠缴基本养老保险费的企业和职工补缴和接续办法等政策进行了明确规定。这些配套性政策有力地推进了吉林省厂办大集体改革试点工作。经过各方面共同努力，吉林省厂办大集体改革试点取得了积极进展和良好成效，目前四平、白山两市已基本完成了厂办大集体改革任务，长春市也取得了积极进展。

黑龙江省在对厂办大集体情况作全面调查摸底的基础上，于2007年启动了哈尔滨市厂办大集体改革试点，并将哈尔滨市的改革试点连年列为全省重点工作任务。针对职工最关心的劳动关系处理和养老保险等问题，出台了《关于对哈尔滨市厂办大集体改革试点工作中解除劳动关系人员养老保险关系接续问题的处理意见》。哈尔滨市成立了以主管市长为组长、各部门主要领导参加的领导小组。出台了《关于进一步落实厂办大集体企业改革职工安置政策和操作办法》等一系列配套文件，并编发了具有很强操作性的《厂办大集体企业改革工作指导手册》。采取改制、破产关闭等多种方式推进厂办大集体改革，将厂办大集体职工全部纳入基本养老保险范围，并将全部退休人员纳入了住院医疗统筹范围。由于政策措施到位，哈尔滨市厂办大集体改革进展较快，预计在今年年底前将全面完成厂办大集体改革任务。

中国石化、一汽集团、东方电气集团、葛洲坝集团和攀钢等5家中央企业在前期国企改革和结构调整的基础上，将厂办大集体改革作为实现企业战略性结构调整的重要措施，利用试点政策顺利地完成了厂办大集体改革。据统计，这5家中央企业厂办大集体改革共涉及厂办大集体企业632户，安置职工共计8.9万人。5家中央企业厂办大集体的情况各具特点，有的资产质量较好，有的非常差；有的企业停产多年，职工长期上访；有的集体企业较为集中，有的分散在全国各地。因此，各企业根据实际情况，有的在集团统一领导下完成改革，有的移交给地方政府实施改革，有的将两种方式有效地结合起来。无论何种方式，各中央企业都是按照试点政策的精神，主动承担起主办国有企业应该承担的责任，成立由主要领导负责的组织机构，抓好组织实施；积极筹措改革成本，充分利用支持政策和企业当前具备的较强承受能力，对于资产质量较差的厂办大集体，主办国有企业承担必要的改革成本；主动与所在地人民政府沟通，积极争取地方政府的支持；努力做好职工的思想政治工作，确保稳定；立足于长远，主办国有企业对改制企业“扶上马、送一程”，切实解除职工后顾之忧。

从前期厂办大集体改革试点看，虽然工作进展不是很快，试点范围也没有进一步扩大，但还是取得了十分积极的成效，一些做法值得借鉴。归纳起来，主要是试点地方政府高度重视，加强组织领导；地方各部门有效配合，采取强有力的措施组织实施；认真摸清厂办大集体企业和职工底数，针对职工安置和劳动关系处理、社会保障等突出问题，研究出台配套性政策措施；重视解决涉及职工切身利益的问题，千方百计做好职工思想政治工作，确保社会和企业稳定；主办国有企业主动承担责任和必要的改革成本，积极推进厂办大集体改革。以上做法为全面推开厂办大集体改革提供了可借鉴的宝贵经验。

（二）梳理厂办大集体改革试点中的重点问题，采取切实措施妥善解决。

前期厂办大集体改革试点中，有关地方和中央企业面对改革过程中遇到的一些难点问题，立足于企业和地方实际，探索了一些解决问题的办法，取得了很好的经验。

一是改革成本缺口问题。有关政策中已经明确了中央财政对厂办大集体改革中支付解除职工劳动关系的经济补偿金给予一定比例的补贴，但各地和中央企业普遍反映厂办大集体改革仍存在一定的改革成本缺口。这个问题在试点中反映得比较充分，除经济补偿金外，还有一块较大的改革成本是厂办大集体拖欠的社保欠费。因此，这次国办下发的《指导意见》提高了中央财政对经济补偿金的补贴比例，其中，对中央下放地方的煤炭、有色、军工等企业兴办的厂办大集体补助100%；对地方国有企业兴办的厂办大集体补助50%，并对提前完成改革的地区给予一定比例奖励。同时，允许地方统筹使用中央财政的补贴。这些政策基本兼顾了厂办大集体改革中经济补偿金和社保欠费两项主要成本。同时，《指导意见》中还明确主办国有企业可以利用厂办大集体占有的固定资产、土地、债权债务轧差等资产用于支付改革成本。最近，国务院国资委印发了《关于推动中央企业规范做好厂办大集体改革有关事项的通知》（国资发分配〔2011〕111号），主要是明确支持中央企业厂办大集体改革的政策。包括国资委层面对中央企业的支持，如可以对中央企业支付的有关费用予以核销国有权益或进入损益后核增业绩利润。同时也明确了中央企业对其厂办大集体改革的政策支持。建议各地国资委可以参照这一文件出台类似政策。这样可以提高主办国有企业实施厂办大集体改革的积极性。

二是职工的身份认定问题。厂办大集体的劳动用工情况比较复杂，很多厂办大集体停产歇业多年，相当一部分职工已经离开企业去自谋职业，有的还存在“五七”家属工等一些身份难以认定的群体。另外，部分集体职工的劳动关系复杂，与国有混岗等情况普遍存在。各地和各企业对职工身份要认真进行梳理，根据不同情况，妥善处理，并注意尽量不要引起攀比。在前期试点中，吉林省制定了《试点范围界定办法》、《职工身份认定办法》等配套文件，较好地解决了职工身份认定问题。中央企业在这方面要与所在地人民政府充分沟通，制定具体办法要注意与所在地方政府的相关政策规定基本保持一致，以免由此引起攀比等问题。

三是集体资产界定与处置问题。由于历史原因，部分厂办大集体与主办国有企业之间存在资产相互占用、土地房产等资产产权不清等情况。对此，政策已经明确可以将厂办大集体占用的主办国有企业的国有资产用于改制和安置集体职工。主办国有企业应当本着实事求是的态度，不纠缠历史旧账，着眼于企业长远发展和问题的解决。操作中要把握几个要点：一是主办国有企业用于厂办大集体改革的资产应当确实是占用的资产，划转资产要主要用于补足改革成本缺口；二是主办国有企业要主导划转资产和集体资产的评估，不能因此造成国有资产损失；三是集体企业要按照现代企业制度的要求进行规范改制，做到产权清晰，权责明确。

四是厂办大集体拖欠职工工资、集资款等债务问题。化解职工债务问题是一个难点问题。除用集体资产偿还外，政策中没有其它专门的成本来源用于解决这一问题。在实际操作中，首先要认真核实、合理界定拖欠职工的工资等职工债务。其次，集体资产可以优先用于偿还职工债务。在厂办大集体资产不足的情况下，要争取职工的理解，在解决好职工经济补偿、社会保险等主要问题的基础上，与职工签订债务和解协议，得到职工对改革的理解和支持。

五是拖欠职工社保费用问题。前期改革试点中遇到的一个比较普遍的问题是，厂办大集体需补缴的社保欠费较多，职工对此关注程度甚至超过了经济补偿金。对于比较困难的厂办大集体来说，安置好职工是工作重点，而安置好职工关键在于接续好养老保险等社会保障关系。对此，一方面，有条件的企业必须下大决心多渠道筹措资金，想尽办法补上职工的社会保险欠费，接续社保关系；另一方面，地方人力资源和社会保障部门对企业确实无力补缴的部分要按政策予以核销。同时，《指导意见》中明确规定，地方政府可以将中央财政补助资金统筹用于安置厂办大集体职工，主要就是要用于接续职工社保关系。

六是厂办大集体改制后的发展问题。由于许多厂办大集体资产质量较差，管理水平低，即使实施企业改制，今后的持续发展也很艰难。中国石化等中央企业针对厂办大集体改制后的企业制定了“长期合同、同等优先”等扶持政策，确保一定时期内改制企业的稳定发展。根据试点经验，改制企业能不能真正发展主要取决于两条：一是企业自身资源配置的合理性，要能够适应市场竞争的要求；二是企业产权结构、治理结构一定要完善。改制前主办国有企业要给厂办大集体配个好班子，选个好带头人，这是非常重要的。只有让改制企业真正发展起来，才可能真正脱离主办企业走向市场。

七是部分目前状况很好的厂办大集体是否要实施改革问题。据了解，有一些中央企业的厂办大集体目前状况不错，能够生存，部分中央企业对是否实施改革存在疑虑。我们对这部分厂办大集体的情况进行了分析，应该说，这些厂办大集体实际上仍是依赖于主办国有企业生存，集体企业本身的诸多矛盾和体制问题并没有解决。如果这些企业仍维持现状，长远看很难健康、稳定地发展下去。只有按照现代企业制度和市场经济要求，将厂办大集体规范改制，才能为其长远发展奠定良好的基础。这样做，也有利于国有企业本身的改革和长远发展。前期试点中，中国石化和一汽集团都有一些经营状况不错的厂办大集体，还是痛下决心，实施彻底改革，不留遗患。如果职工一时还不能接受，也可以分步走，逐步离开主办企业，走向市场，最终成为产权清晰、面向市场、自负盈亏的独立法人实体和市场竞争主体。

三、把握重点，周密部署，积极稳妥地推进厂办大集体改革

按照《指导意见》的要求，地方厂办大集体改革方案由相关省（区、市）人民政府审批，报财政部、国资委、人力资源社会保障部备案；中央企业厂办大集体改革方案由国资委、人力资源社会保障部联合审批，报财政部备案。中央企业厂办大集体改革方案的制订，应当与所在地人民政府充分协商，妥善衔接，慎重决策。这种组织实施方式，主要是落实地方政府在推动厂办大集体改革中的组织领导责任，有利于加快改革步伐，有利于地方根据实际情况统筹协调。中央企业在组织实施中，也要在所在地方政府的领导下，积极稳妥推进。具体工作中，把握以下几点：

（一）切实加强组织领导，扎实稳妥推进改革。厂办大集体改革涉及范围广、政策性强、矛盾积累多年，是一项工作难度很大的系统性工程。没有强有力的领导和组织保证，许多矛盾和问题不可能得到真正的解决。各地和中央企业都要按照《指导意见》的要求，成立由主要领导牵头负责的改革工作领导小组，抽调得力人员组建专门工作机构，落实工作责任。各省（市、区）及兵团国资委要在省级人民政府的统一领导下，做好组织实施的各项工作，切实加强协调、密切配合，推动所监管企业做好厂办大集体改革工作。同时要指导当地中央企

业和省属以下各级国资委做好厂办大集体改革工作。中央企业集团公司也要成立由主要领导牵头负责的改革领导小组，落实工作责任。在一些厂办大集体比较集中的城市，中央企业要与所在地人民政府组成联合领导小组或工作机构，确保改革工作顺利进行。

（二）周密制订改革方案，认真做好组织实施。各地国资委和中央企业要结合本地及本企业实际制订周密细致的改革方案，充分调动各方积极性，认真做好组织实施工作。各地国资委要对改革中涉及的集体资产清查、审计、评估、处置和职工安置、劳动关系处理、社会保障关系接续等问题进行研究并出台相应的配套政策。各级国资委要积极配合财政部门，筹措改革成本；要积极配合人力资源社会保障部门，做好厂办大集体职工劳动关系处理和接续社会保险政策制订和相关组织工作。各地及中央企业在研究制订改革方案过程中，要认真做好调查研究，逐户摸清所属厂办大集体的资产、人员等情况，梳理出各种难点问题并周密细致制订解决方案。

（三）抓住改革重点，务求工作取得实效。做好厂办大集体改革工作要坚持从实际出发，着力化解主要矛盾，解决重点问题。首先，对于长期困难的厂办大集体，妥善安置集体职工，处理好劳动关系和社会保险关系是改革的重点。从目前情况看，很多厂办大集体企业的集体职工面临退休和已经到达退休年龄，将集体职工接续好各项社会保险关系并纳入基本养老险范围，是集体职工的主要诉求。对于已经到达法定退休年龄但没有纳入基本养老保险的集体职工，应当按照人力资源社会保障部《关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保障等遗留问题的通知》（人社部发〔2010〕107号）要求，依据政策将其纳入基本养老保险统筹，具备条件的国有企业可以对由退休人员个人负担的补缴费用给予适当补助。对在职在册的集体职工，要依法妥善处理好劳动关系，解除劳动合同的，要依法支付经济补偿金。其次，对于资产质量较好的厂办大集体，做好改制重组、谋求长远发展是改革的重点。主办国有企业要立足长远，积极推动厂办大集体的改制，使其成为适应市场经济要求的、面向市场、独立自主的、能长远发展的公司制企业。

（四）切实维护职工合法权益，确保社会和企业稳定。发展是硬道理，稳定是硬任务。各地国资委及中央企业在组织实施厂办大集体改革中，要把切实维护职工合法权益、确保企业和社会的稳定放在突出位置。在制订职工安置方案时，要注意充分听取厂办大集体职工的意见，重大事项要向广大职工公开，接受职工民主监督。重视发挥厂办大集体党、团、工会组织的作用，做好政策宣传解释工作。拟定处理突发事件的预案，消除不稳定隐患。要严格执行国家有关规定，依法合规地做好改制方案制订和组织实施工作，凡是未按程序批准或决定的，一律不得实施改革改制。中央企业集团公司制订改革方案时，要充分听取主办企业、厂办大集体及职工等各方面意见，尤其是主办企业要切实负起责任。

（五）努力做好配合与衔接，协调好地方政府与中央企业的改革工作。从前期试点经验看，中央企业在推进厂办大集体改革中，社会保障、退休人员移交、劳动关系处理、企业改制、资产处置、维稳等各方面都需要在地方政府的统一领导下推进，需要得到地方政府的支持和配合。以往的试点以城市为单位进行，主要也是出于这种考虑。希望各地切实落实地方政府的责任，发挥地方政府的主导作用，继续给予中央企业包括厂办大集体改革工作大力的支持。中央企业所属企业要自觉接受所在地人民政府的领导，主动与当地政府建立工作联系，全面配合地方政府推进厂办大集体改革。中央企业的改革也要把握好节奏，尽量与地方改革

同步，防止政策不平衡、不协调出现的攀比和不稳定。

同志们，妥善地解决厂办大集体这一历史遗留问题，是党中央国务院对厂办大集体职工的深切关怀，是历史赋予我们的一项重大使命。在深化国有企业改革进程中，厂办大集体改革将是一个重要的组成部分。将厂办大集体企业改革好，使厂办大集体职工这样一个困难群体妥善安置好，使其分享改革发展成果，正是坚持以人为本、坚持科学发展观、促进社会公平正义的具体体现。各地国资委和中央企业要切实把思想统一到党中央国务院的重要决策上来，按照《指导意见》的要求，以对厂办大集体企业和职工负责、对国有企业的长远发展负责、对社会和谐稳定负责的态度，通过艰苦细致的努力工作，积极稳妥地推进厂办大集体改革，圆满完成厂办大集体改革的任务。