[国资智库]国有资本运营公司与国有资本投资公司组建及作用发挥

【导读】国有资本运营公司与国有资本投资公司组建及作用的准确定位是深化国资改革的重点。作为国有资本出资者代表授权的运营主体，国有资本运营公司和国有资本投资公司要发挥产权纽带作用，进一步提升国有资本控制力、影响力及带动力。

来 源：中国财经报

作 者：文宗瑜

国资管理从管人管事管资产向以管资本为主转变

在某种意义上，国有资产规模在近10年内实现了十几倍及更多倍的增长，但是，国有资本运营效率及其对全社会资源配置效率的影响力并没有相应提高，国有企业或国有公司的净资产收益率还低于同期民企和外企的净资产收益率。

深化国资改革要求实现行政管理职能与产权代表职能的分离，两种不同的职能分别由两个不同的主体分别行使，尤其是产权代表职能更应强调由市场化的主体来行使。这就需要国资管理从管人管事管资产转向以管资本为主，即国资改革深化首先要从国资管理机构的职能转变入手，而管资本则要求把国资管理尤其是国有资本运营的部分权力交给市场，构建三层次的国资管理及国有资本运营体系。

在这一全新的国资管理及国有资本运营体系中，第一个层次为国资管理的行政层次，其主要是履行行政管理职能。在某种意义上，按照使市场在资源配置中起决定性作用与国资改革深化的要求，各级政府中行使行政管理职能的国资管理机构不可能再是大机构，而应通过机构调整“瘦身”，在未来新一轮政府机构改革中，还可以将其合并到其他政府职能部门中。专门履行行政管理职能的国资管理机构，主要负责国资管理的政策制定、条例、出台、完善法律、监督检查及对国有资本运营进行方向性指导等。第二个层次为国有资本的产权层次，主要表现为国有资本运营公司与国有资本投资公司依托市场从事国有资本的专业运营。各级政府通过组建若干家国有资本运营公司与国有资本投资公司，搭建国有资本运营平台。在这一层次上，国有资本运营公司与国有资本投资公司通过授权履行产权代表职能，充分发挥国有资本的产权纽带作用，实现国有资本运营效率的提高与国有资本控制力、影响力及带动力的提升。第三个层次为国有企业或国有公司的经营层次，主要表现为通过改革改制成为混合所有制企业公平参与市场竞争而增加利润与创造价值。这一层次要按着国企改革改制的要求，通过产权多元化而发展成为混合所有制企业。三层次的国资管理及国有资本运营体系，以产权纽带进行连接，第一层次与第二层次之间是授权经营的关系，国有资本运营公司和国有资本投资公司要向政府上缴红利，受到国有资本经营预算的约束；第二层次与第三层次之间是控参股的关系，国有资本运营公司与国有资本投资公司对国有企业或国有公司控股参股，从提高国有资本运营效率的角度考虑，国有资本运营公司与国有资本投资公司应以相对控股或参股国有企业或国有公司为导向，某些领域的国有企业或国有公司可以实行国有资本的全部退出。这就意味着，大多数的国有企业要进行产权多元化改革，使其由国有独资企业或国有绝对控股企业发展成为混合所有制企业。

市场化的机构或公司应该成为国有资本运营主体

从目前深化国资改革方向及达成的共识看，只有市场化的机构或公司才有资格成为国有资本出资者代表授权的运营主体。这类有资格的机构或公司具备公平参与市场竞争的能力，且不依赖政府支持。按照“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”的改革思路，国有资本运营公司与国有资本投资公司应成为国有资本出资者代表授权的运营主体。

在从政策上解决了“谁有资格成为国有资本出资者代表授权的运营主体”问题后，国有资本运营公司与国有资本投资公司的组建应提到国资改革的议事日程。管资本为主要求把国资管理尤其是国有资本运营的部分权力转交给市场化的主体，为此，代表国家成为国有资本出资者并分级行使产权的各级政府，可以在本级政府辖区内组建若干家国有资本运营公司与国有资本投资公司，并授权国有资本运营公司与国有资本投资公司从事国有资本运营。国有资本运营公司与国有资本投资公司无行政级别，也得不到政府的行政支持，只作为国有资本运营的市场化主体，按照市场经济的公平竞争规则，通过市场化运营进行实现国有资本保值增值。国有资本运营公司与国有资本投资公司被授权从事国有资本运营，要对国有企业或国有公司履行产权代表职能，以国有股权形式的产权纽带连接国有企业或国有公司，推动国有企业或国有公司改制重组，实现国有股权的流动，当然，国有资本运营公司与国有资本投资公司还要落实国有经济布局调整的政策要求，实现国有股权从某些国有企业或国有公司的部分退出与全部退出。被授权从事国有资本运营的国有资本运营公司与国有资本投资公司，必须要履行信息公开透明的义务，定期公布财务报表与财务信息。

国有资本运营公司与国有资本投资公司的功能区分与组建

国有资本运营公司与国有资本投资公司的功能区分。国有资本运营公司在功能上可定位于纯资本运营，是专业化的国有资本运营公司，可以跨所有制、跨区域甚至跨国界从事国有资本运营，不仅追求国有资本保值增值，而且追求国有资本收益最大化；在遵循市场公平竞争的大原则下，国有资本运营公司可以依托国内国际资本市场、专业化资本运营人才、科学化的股权投资组合等，不断提升竞争力与盈利能力。在具体运营上，国有资本运营公司可以通过国有资本的持股、国有股权的减持变现及各种资本运营技巧的运用而追求收益；国有资本运营公司既可以对国有企业持股、增持、减持甚至变现退出，也可以对民营企业及外资企业持股、增持、减持或在获取收益后全部变现退出；待其发展到一定阶段还可以从事跨国投资和跨国资本运营。

国有资本投资公司在功能上定位于产业投资的国有股权经营，其依托产业发展与产业竞争力提升；不同的国有资本投资公司在产业布局上会各有侧重，就某一家国有资本投资公司而言，要在其国有股权分布的领域通过国有股权经营支持产业结构调整与产业升级；大型或特大型国有资本投资公司可以跨1个以上或2个以上有关联的产业领域，并在这些产业领域中发挥国有资本控制力、影响力及带动力的作用。国有资本运营公司与国有资本投资公司的功能区分，决定了其运营模式的差异。

以新设或重组的方式组建国有资本运营公司与国有资本投资公司。着眼于国有资本运营公司与国有资本投资公司的功能区分，可以以新设方式组建国有资本运营公司、以重组方式组建国有资本投资公司。

所谓新设是指各级政府通过国有资本经营预算支出的出资设立国有资本运营公司，比如在中央政府层面，未来3—5年可以通过国有资本经营预算支出300亿—1000亿，设立2—3家国有资本运营公司，在国有资本运营公司设立后，中央政府还可以分次把一些产业属性不强、国有相对控股与参股公司的国有股权直接划转给国有资本运营公司。

所谓重组是指依托现有条件成熟的国有企业集团，通过资产重组和少量国有资本增量注入而组建国有资本投资公司，国有资本投资公司在设立上要重视产业属性及产业升级导向，尤其中央政府层面的央企不仅分布在国民经济的若干大产业，而且往往都处于各产业的上端或上游，因此，哪些央企集团可以重组为国有资本投资公司、在中央政府层面重组设立多少家国有资本投资公司，要反复论证，倾听多方面意见与建议。当然，通过新设方式组建国有资本运营公司、重组方式组建国有资本投资公司，是相对而言的，不具有绝对性。

去行政化是新型国有资本运营主体的特征

国有资本运营公司与国有资本投资公司应取消行政级别。行政级别的取消主要表现在两个方面：一是国有资本运营公司与国有资本投资公司行政级别的取消；二是国有资本运营公司与国有资本投资公司高管人员行政级别的取消。当然，取消国有资本运营公司与国有资本投资公司的行政级别，要从限制政府官员转任公司高管入手，严格限制政府官员到国有资本运营公司或国有资本投资公司任职。

高管要职业化与专业化。所谓高管职业化，主要表现为三个方面：一是国有资本运营公司与国有资本投资公司的高管人员应从职业经理人市场选聘，而非由政府官员转任或由其他国有企业保留行政级别的高管人员调任；二是按市场标准确定高管人员的薪酬；三是引入市场化的绩效考核方式对高管人员实施全方位的履职考核，并以此为依据向其支付绩效薪酬。

所谓高管专业化，是指国有资本运营公司与国有资本投资公司选聘的高管人员应具备资本运营的专业水平、资本投资的专业能力及履职承担风险的能力。在具体操作上，国有资本运营公司与国有资本投资公司的董事长可以仍由政府提名推荐；但是，除董事长之外的其他所有董事成员及高级管理人员，应采用市场化选聘、实行严格的聘任制并签订聘任合同，在聘任合同中明确权利与责任；当然，其薪酬标准、薪酬支付、福利待遇及履职考核结果等信息都应及时公布，做到公开透明。

实现财务信息公开透明。国有资本运营公司与国有资本投资公司设立后，应按照市场化的要求编制财务报表，并及时进行财务信息披露，以实现财务信息的公开透明。具体而言，国有资本运营公司与国有资本投资公司自设立后的第一个财务年度起，就应参照上市公司的要求编制资产负债表、现金流量表及利润表，并且通过官方网络平台或其他媒体及时将财务报表的内容向社会公众披露，使社会公众可以查询到公司的财务信息，了解国有资本运营公司或国有资本投资公司的财务支出及经营管理情况。国有资本运营公司与国有资本投资公司持股的国有独资企业及绝对控股公司，也应按照要求编制资产负债表、现金流量表和利润表，并且及时向社会公众披露财务报表的内容，以接受社会公众的监督。除此之外，国有资本运营公司与国有资本投资公司董事会的重大决策等重要信息也应定期进行信息披露。

红利上缴要逐年提高百分比。国有资本运营公司与国有资本投资公司作为国有资本运营的市场化主体，要受到国有资本经营预算管理的约束，国有资本运营公司与国有资本投资公司每年实现的利润要按照一定的百分比上缴红利，作为国有资本经营预算收入的一部分。国有资本运营公司与国有资本投资公司自设立之日起，就应与现有的国有资本经营预算管理相衔接，其上缴的红利与国有资本经营预算管理要求相一致。在此基础上，国有资本运营公司与国有资本投资公司上缴利润的百分比应逐年提高；国有资本运营公司与国有资本投资公司设立后可以有3~5年的过渡期，力争在过渡期满后上缴利润的百分比达到30%左右，甚至高于30%而达到35%~40%，支持国有资本经营预算收入的逐年持续增长。