深化农村金融改革的现状与途径

深化农村金融改革:现状与途径

王家传

[摘 要]农村金融各类机构,在根植与服务于农村经济、社会发展中发挥了巨大作用,在取得显著成效的同时,也存在着许多问题与不足。新形势下,农村金融在体制改革与发展中面临的机遇与挑战并存,支农发展的潜力更加不容忽视。现阶段乃至今后一定时期,要继续深化农村金融体制改革,针对新农村建设中金融需求的特点,探索构建与之相适应的新型农村金融服务体系。逐步确立政策性金融、商业性金融、合作性金融机构及民营金融机构并存、分工合理、功能互补、竞争有序的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。基于此,应稳步推进现有农村金融组织各项“存量”政策,工作的重点是采取有效措施,充分调动其支农服务积极性;放宽“增量”发展,创新农村小型金融组织,激活农村金融市场。

[关键词]农村金融;农村金融体制改革;新农村

金融是现代经济的核心,农村金融根植于我国农村经济改革与发展的实践,是农村领域货币资金的融通,亦即农村领域内以信用为手段筹集、调配和管理货币资金的重要资本要素配置机制。它作为国家整个金融体系的重要组成部分,统筹农村信用活动、资金运动和货币流通,在现代农业和新农村建设中发挥着举足轻重的作用。

2006年中央一号文件提出了社会主义新农村建设的重大历史任务。建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村20字方针,既包括现代农业基础生产设施和生活设施建设,又涵盖了社会事业、村容村貌环境整治以及以村民自治等为主要内容的各项乡村工程及制度创新建设。要完成这项长期而艰巨的历史使命,需要大量的资金投入。除依靠国家财政资金进一步加大投入外,很大部分应来自于金融部门,特别是农村金融机构和社会资金的支持。据初步测算,到2020年,新农村建设需要新增资金15万亿元至20万亿元。按过去农村资金投入中财政资金、信贷资金和社会资金的经验比例,即使考虑到公共财政加大投入的因素,新农村建设的资金需求,很大部分仍将依赖于银行业金融机构的配给②。

回首历史,农村金融各类机构,在扶植与服务于农村经济、社会发展中发挥了巨大作用;新形势下农村金融在体制改革与发展中面临的机遇与挑战并存,支农发展的潜力更加不容忽视。如何进一步深化农村金融体制改革,加强农村金融体系服务功能,实现对现代农业和新农村建设的有效支持是当前讨论的热点。

一、全国农村金融改革与发展步伐稳健（成绩）

近年来,在国发2003【15】号文件,特别是2004、2005、2006、2007和2008年五个“中央一号文件”的指导下,我国农村金融体制改革与发展取得了历史性成果。

(一)农村信用社改革试点工作的阶段性成果显著

一是,农信社试点改革中国家政策性扶持效果显现:央行专项票据发行与兑付,税收减免、保值储蓄补息、利率浮动权放开等扶持政策逐步落实到位,地方政府也以不同方式在协助清理债务等方面给予了大力支持。

二是,农信社产权制度及组织形式改革基本成型。实践证明,股份合作制是具有中国特色的农村信用社过渡性产权制度的实现形式,进一步转换经营机制,加强内控制度建设,提升综合市场竞争能力,构建规范的股份制产权制度及其法人治理结构、实现商业化经营是市场经济体制下农村信用社发展的必然趋势。

三是,农信社整体实力明显增强,支农力度不断加大,支农服务日益改善。截至2007年6月末,全国农信社系统所有者权益已达2310亿元,与2002年末相比由负变正,增加了2572亿元;农信社资本充足率达到12. 24%,比2002年末提高20. 69%;各项贷款余额26236亿元,比

2002年末增长88%,其中,农业贷款余额12105亿元,比2002年末增长117%;农业贷款占其各项贷款的比重由2002年末的40%提高到46%。

(二)2007年政策性银行改革破题,进一步加大“三农”支持力度

围绕“十一五”规划,成立12年之久的政策性银行———国家开发银行开始悄然涉足过去未曾关注过的农村金融市场,继续支持能、运、材、农、林、水的建设和中小企业及“三农”等社会领域的发展,重点开展以“大额承诺、滚动计划、资金平台、融资推动”为核心的开发性金融合作模式,一定程度上满足县域经济、中小企业的融资需求。同时,农业发展银行已被允许在农村从事开发性金融业务,获准发放中长期综合性贷款,按现代银行标准加强内部管理;实施政策性业务和开发性业务分账户运作,后者将由银监会进行监管,其职能调整放在构建多层次农村金融市场议题中予以讨论。

(三)2008年,农业银行改革继续稳步推进

新华社北京2006年8月3日电,中国农业银行已制定“十一五”期间支持新农村建设信贷投放规划,累计将投放4670亿元支持“三农”和县域经济发展。按照2007年初温家宝总理在全国金融会议上的讲话要求:“稳步有序地推进农行的股份制改革,强化为‘三农’服务的市场定位和责任,实行整体改制,充分利用其在县域内的资金、网络和专业等方面的优势,更好地为‘三农’发展和县域经济服务”,农业银行再次将发展目光转向自己的传统市场———县域农村金融市场,经营战略从城市转向农村,做大做强县域金融,实施城乡一体化经营,积极打造县域金融精品,充分发挥其县域商业金融主渠道的作用。

(四)邮政储蓄及其融资功能逐步趋于完善

中国邮政储蓄银行已经挂牌经营。当前工作的重点是如何充分利用其系统网点优势,开展金融业务,扩大邮政储蓄资金的自主运用范围,引导邮政储蓄资金返还农村,积极参与多元化农村金融市场竞争。

(五)在现有“存量”发展的同时,农村金融“增量”初具规模一方面,农业保险、中小企业信用担保机构发展较快;民间借贷开始“正名”行动,NGO小额信贷组织破茧而出。另一方面, 2006年底,中国银监会颁布实施了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(银监发〔2006〕90号); 2007年,试点由原定6省推广至31省(市、区),标志着多种类型的民营金融组织可获准进入农村金融市场。由此,农村金融体系“增量”试点蓬勃发展,商业性、政策性、合作性金融,乡村银行以及其他金融组织并存的多种所有制农村金融组织格局日趋形成。

二、农村金融改革与支农发展中现存的主要难题

在充分肯定现阶段农村金融体制改革取得显著成效的基础上,面对现代农业及新农村建设对农村金融的需求,更应正视实践中尚存在的诸多问题与不足:

一是,乡村、县域内各类金融组织机构建设层次缺失,难以适应新农村建设的内在发展要求。原有几家涉农国有银行(主要是农行)基于商业化改革、集约化经营等因素的考虑,相继撤并机构、精简人员,形为原系统内的县域支行,实为其驻县城办事处或揽储机构,农村信贷服务职能几乎全部移交给了农信社。面对新农村建设的重大历史任务,如何强化其为“三农”服务的市场定位和职责?短期内难以补充的基层分支机构及其人员使农行回归于原农村金融市场定位的信贷业务彰显力不从心。据资料显示,目前我国占人口总数70%的农村地区的存贷款额仅占全国存贷总额的15%,而人口少于30%的城市却占了85%,且此种差距还在日益扩大,城乡“二元金融”制度鸿沟凸显,成为制约我国农村地区经济、社会发展的瓶颈。

二是,农业政策性金融机构改革虽已进入攻坚阶段,但其支农信贷规划尚未实践。目前,中国农业发展银行政策性支农信贷业务范围几经调整,仅有的几项职能发挥已尽其力,但仍远离农业发展政策性信贷支农的目标需求。究其根源,农发行自组建以来,其政策性信贷资本金到位较少,筹资渠道单一,面对新农村建设的多元化需求,实为杯水车薪;加之历史包袱较重,一

线信贷人员不足,开辟新的信贷支农项目尚需创新制度安排。

三是,农信社处于自身改革发展与支持新农村建设“顾此失彼”的尴尬境地。一方面,就农村信用社体制改革方向而言,银监部门及上级主管机构均着力于择机变革农信社产权制度及其组织形式,这似乎已成为农信社系统深化改革的唯一目标。为此,扩张资本充足率,“一刀切”地统一农信社和商业银行的监管标准,全面推行“贷款五级分类”的监管方式等已成为农信社系统工作的重点,而面临新农村建设中的发展机遇与挑战,其支农信贷体制与服务手段创新却略显滞后。另一方面,农信社客观上背负的历史包袱较为沉重,可支配信贷资金的实力较弱,仅靠其一家支农的金融机构难以满足“三农”发展的信贷服务需求;加之基层工作人员业务素质相对偏低,一度套用国有商业银行全面质量管理的“拔苗助长”式做法难以起到应有的资产管理效果;此外,基层服务网点设置及其一线信贷人员偏少,等客上门、市场竞争意识不足,垄断经营意识等普遍存在。

四是,目前各类金融机构涉农信贷项目种类繁多,且投量规模与增长速度逐年递增。然而,诸多涉农融资项目的政策性与商业性交织难辨,致使支农信贷中出现“贷款难”和“难放款”并存的困境。究其原因,主要基于我国现行农业信贷制度整体上不适应农业及农村经济发展的要求,农业信贷投入缺乏有效的制度保障。由此,开展调研并科学构建适合我国国情的农业信贷制度,从制度层面探索规制涉农信贷行为,减少实践运行中的不确定性和交易费用,约束其间的相互制衡关系等问题显得尤为迫切。

五是,农业保险以及农村信用担保机构相继建立,但运行实践中障碍较多。经调查显示,农户或农村民营企业因为“找不到担保人”或“没有合适的抵押物”而得不到金融机构贷款支持的比例达60%以上。中小企业信用担保组织虽发展较快,但类型各异,名称繁多,担保基金筹集规模偏小,经营行为不规范;形为担保,实为投资;担保机构与协作银行关系不顺,行业自律以及监管不到位,风险及补赔机制尚未健全等。农业保险机构普遍存在着保险基金规模较小,政策性农业保险与商业性保险项目界定模糊,农业险种划分及其保费标准正在探索中,理赔及风险补偿机制建立滞后,为农保险制度不尽完善等问题。

六是,民营金融组织已有试点,但运行中“桎梏”重重。目前,多种类型的民营金融机构已在全国有选择地试点铺开。但是,实践中存在着,各地区申建积极性较高,民营资本等待观望,监管部门操作谨慎有余,处于“爱市场、又怕市场”的重重顾虑之中。加之操作层面上,各地相关部门(财政、工商、税务等)尚欠协调沟通,致使农村金融组织“增量”发展应有的效果隐而不显。

三、强化农村金融“存量”功能,促进“增量”发展,积极支持新农村建设

胡锦涛总书记在“十七大”报告中指出:推进金融体制改革,发展各类金融市场,形成多种所有制和多种经营形式、结构合理、功能完善、高效安全的现代金融体系。温家宝总理在2007年初全国金融工作会议的讲话中指出:加快农村金融改革发展,完善农村金融体系。2008年中央一号文件中指出:“加快农村金融体制改革和创新。加快推进调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点工作。”由此可见,现阶段乃至今后一定时期,要继续深化农村金融改革,创新体制建设,针对新农村建设中金融需求的特点,采取有效措施,加强支农信贷服务,为新农村建设提供强力支撑已成为农村金融工作的重中之重。

总结现代农业与新农村建设对金融服务的需求特点,可以归纳为以下几方面:一是农村金融需求主体呈现多元性;二是融资需求方式趋于多样性和分散性;三是融资服务需求欲望贴近性和乡亲情;四是融资用途的生产与生活性并存;五是单项融资额度小、服务群体大、交易成本相对偏高;六是农业融资项目的政策性与商业性交织难辨;七是融资条件满足度低,抵押、担保资质单薄等。

针对上述特点,探索构建与之相适应的新型农村金融服务体系,应遵循“有利于促进金融机构的公平竞争、有利于提高金融资源配置效率、有利于保证金融的安全稳健运行”的原则,

逐步确立政策性金融、商业性金融、合作性金融机构及民营金融机构并存、分工合理、功能互补、竞争有序的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。基于此,应重点做好以下几项工作:

(一)稳步强化现有农村金融组织“存量”改革,工作的重点是采取有效措施,充分调动其支农服务积极性

一是,农业银行要正确处理当前全系统范围内整体股改与支持新农村建设两者之间的关系,调整经营战略,充分发挥其原有服务于农村经济社会发展的网点和客户优势。在实施既定“县域金融”经营战略,支持新农村建设信贷规划与任务的同时,进一步细化信贷支农投向与投量的操作规程;积极开展商业性信贷业务,坚持以扶持龙头企业为重点;稳步推进农村城镇化和重点基础设施项目建设;支持县域中小企业发展,发挥国有商业银行支持新农村建设的市场服务主体职能。

二是,农业发展银行在继续经营好传统的粮棉油购销储备信贷业务的同时,根据区域和业务发展需要适当调整分支机构,充实基层机构服务网点,积极筹措信贷基金,进一步完善政策性信贷投入机制,适当拓宽支农信贷业务范围,针对农村基础设施建设、农业科技推广、农业综合性开发等信贷项目,加大支持“三农”的力度,努力探索新农村建设中政策性金融的长效发展之路。

三是,继续深化农村信用社改革,要在巩固现有改革成果,稳定产权制度及其组织形式,维护和保持县级联社独立法人地位的基础上,抢抓机遇,强化内控机制建设,苦练“内功”,积极为新农村建设提供有效金融服务。无论在经营战略,还是内控管理层面,均应选择“稳定中谋发展”之策。稳定的是现有体制格局,以改革为动力促进发展是硬道理。为此,省级联社应进一步规范其行业主管的职责;银监系统要积极探索符合农信社历史发展轨迹与服务领域特征的监管方法和手段;基层农信社要本着贴近农村、固农为本、拓展非农,积极开发适于农户、专业合作经济组织、中小企业需求的金融新产品,突出合作金融服务特色,充分发挥信用社农村金融“主力军”和联系农民的“金融纽带”作用。

四是,针对农业融资项目的政策性与商业性交织难辨的问题,应创新农村金融制度建设。亦即全面落实2008年中央一号文件关于“加强农业投入管理,提高资金使用效益。加快农业投入立法。„„突出加强农业基础建设,积极促进农业稳定发展、农民持续增收,努力保障主要农产品基本供给,切实解决农村民生问题,扎实推进社会主义新农村建设”精神,借鉴发达国家及部分发展中国家的农业信贷制度与相关规定,设计并建立适合我国国情的涉农信贷项目的划分标准,科学构建支持现代农业及新农村建设的信贷制度。我们认为,依据国情,改革与完善我国现行的农业信贷制度所需要件已经具备。以制度规范涉农信贷行为,改“政策”指导为制度约束,减少实践运行中的不确定性,建立保障我国农业可持续发展的信贷体系具有可行性。农业稳则“三农”稳,亦即扎实推进社会主义新农村建设的基础。在实践中应正确处理市场经济运行环境下,在既要遵循各类金融机构信贷资产营运规则,又要保障农业信贷有效供给的约束关系,制定符合我国农业信贷业务特点的监管制度,进而协调财税、货币政策的支持与补偿问题,旨在解决支农信贷“贷款难”和“难放款”的操作层面的制度难题。

(二)放宽“增量”发展,创新农村小型金融组织,激活农村金融市场

基于现阶段农村地区金融机构网点覆盖率低,金融供给服务不足,竞争不充分等问题, 2007年10月,中国银监会“调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策”试点工作由原来的6个省(区)扩大至全国31个省(市、区),几乎覆盖全国。在进一步稳定现有农村金融“存量”的基础上,降低门槛、放宽民营资本“增量”发展,创新农村小型金融组织,激活农村金融市场。这既是改进农村金融服务的内在要求,也是支持农业、农村发展的正确选择,更是现代农业和新农村建设的迫切要求。

为此,应进一步加快制度创新,支持“增量”发展,大力培育农民自己的金融组织。积极鼓

励在县域内设立多种所有制的社区金融机构,允许由自然人、企业法人或社团法人等私有资本、外资参股,发起成立小型融资机构,尽快缓解现阶段农村地区金融机构网点覆盖率低、金融供给服务不足的问题;各级政府及相关主管部门,尽快研究制定新型农村金融机构的有关财税政策、货币政策以及工商注册登记等政策,积极为它们开业经营、市场竞争提供相关法规和制度保障,旨在激活农村金融市场,促其有序竞争,满足新农村建设对资金的多元性需求。

其次,进一步建立健全农村非银行金融机构,完善农村金融服务体系。一国金融体系没有担保与保险机构是不完善的,农村信用担保与保险机构是我国农村金融体系不可或缺的重要组成部分,亦即现阶段解决农村各类金融机构支农信贷“贷款难”和“难放款”的必要制度安排之一。由此,各级政府应积极鼓励多种所有制形式的保险、信贷担保公司、协会、基金等组织机构的创建,积极拓展适合农村需求特点的业务种类,并将它们纳入农村金融的整体框架加以督促、监管。

再者,为农村金融服务体系建设营造良好的金融生态环境,是缓解当前农村融资困境的有力举措。一是加强农村信贷服务政策的引导与立法,严厉打击各种逃废金融债务行为,切实维护农村金融秩序稳定;二是加快农村信用体系、信用工程的建设,大力开展“信用村”、“信用户”示范活动,对信誉佳者实行优惠信贷扶持,反之予以制裁,净化农村金融生态环境。