国外应急管理体制机制与危机管理(一)

国外应急管理体制机制与危机管理（一）

主讲人：吴江

正文：

这一讲我们主要是讲国外应急管理体制和机制问题，这个问题咱们分五个部分来讲，一个咱们介绍一下国外的安全的一些观念，第二个方面介绍一下国外应急管理的机构和职能情况，第三个讲一下国外应急管理的预警机制，第四个介绍一下国外应急管理的决策机制，第五个介绍一下国外应急管理的沟通机制，首先我们看一下关于安全关的问题。什么是安全观呢？我们说安全观主要是指对于免于威胁的一种追求，它显示了预防和解决危机的一种能力，表明对所获得的价值，不存在威胁和不存在受到攻击的一种恐惧。安全观它的定义，需要回答这么几个问题，特别是我们说公共安全方面，它需要回答这么五个方面的问题。首先一个就是哪些价值受到威胁？也就是我们通常所说的识别危机的问题，怎么样判断一个危机到来以后，真正是什么样的价值受到威胁，这是作为决策者首先要碰到的一个问题。第二个就是这种威胁来自哪里？比如9·11事件当中，对于决策者来说首先碰到就是威胁来自哪里，这个撞击撞到世贸大楼以后，是一种正常的事故，还是恐怖袭击，需要迅速作出判断，作出判断越早，越能够做出准确的决策，首先要是别到底是威胁来自哪里，这样加强针对性。谁来解决这些危机？要确定一个主体，组织什么力量解决这些威胁，这是第三个方面。第四个就是对付威胁的手段是什么？包括救援物资、救援的力量、设备设施。第五个就是谁来为这种安全来支付成本？也就是说到底需要多大的成本？这些都是一个在管理当中，在应急管理当中需要考虑的问题，无论是国外的突发事件也好，国内突发事件也好，无论是自然灾害也好，还是社会突发事件也好，实际上对于公共安全这样一个意识来说都是从这么几个方面来考虑的。我们讲国外在这方面实际上有一个演变的过程，关于公共安全问题，它有一个演变过程。我们说实际上各个国家在国家安全方面都有不同的体制，不同的管理机构，实际上首先确定在更多的是维护国家安全。什么是国家安全？就是我们说维护国家的主权、领土完整，政治独立。相对国家安全来说，威胁主要来自于外部，不是来自于内部，所以我们说在国家安全方面我们主要是对这种对抗性的敌对国，这种侵略和反侵略、渗透和反渗透，包括和平演变和反和平演变，对于这种对抗性的安全问题实际上是各个国家都非常重视，也有非常健全的机构，所以说过去各个国家大多数都是从这个角度考虑，都是从国家安全角度来设置它的机构和做出相应的对策的，所以主要是从意识上来说，从观念上来说，主要是认为维护国家安全，主要是一个对抗性。以后特别是到了我们说近代以后，就出现了很多跨国性的问题，比如说恐怖主义、流行疾病、毒品走私、非法移民、跨国犯罪、环境污染、全球变暖、还有一些能源匮乏等等，像水资源的问题，产生的一些国家安全问题。跨国的安全就带有一个和国家安全有不同的方面就是它带有一个共同性的一些安全问题，也就是一个国家无法完全解决，它需要国与国之间的相互配合，需要相互协调，共同来对付。最典型的就是我们说在进一些年所爆发的恐怖主义问题，恐怖主义问题主要是在全球范围内的活动，基地组织在各个国家都有，这样就带来一个你从一个国家你不能完全解决，必须联手来协调配合，包括流行疾病，像2003年的SARS，也是这种情况，像这种海啸，东南亚这种海啸，都是需要跨国来需要联合解决。到了70年代以后，实际上还有一些问题就逐步凸显出来，一种突发事件，一种自然灾害它所带来的问题是综合性的，包括了政治、经济、资源、金融、科技信息、社会、文化等等这方面的安全问题，往往是交织在一起，比如说英国的疯牛病，英国的疯牛病实际上从80年代一直到近20年的解决当中，引发了很多方面的问题，或者说危机不仅是经济的，有贸易的，有外交的，这些从一个疯牛病这样一个病毒一直到引发出来各种各样的危机事件，这种特征越来越明显，包括像9·11，包括我们国家所发生的SARS，以及自然灾害当中像地震这些都不完全是简单的一个自然灾害的处理，它都会带来一些在资源方面，在经济方面，以及在政治方面这些安全问题。所以这种安全又带有一个不是哪一个事件的，带有综合安全，这是我们说从国家安全到跨国安全进而再到综合安全。所以在近几十年，人们逐步意识到不是单一的，是一个综合性的安全问题。还有一种安全观，就提出来是人类安全，所谓说是人类安全，主要是讲的，强调的是涉及个体的人和整个人类的生命、生活、权利和发展不受威胁的侵害的安全问题。人类安全是1994年联合国提出来的，也就是说人类安全是相对于国家安全来说的，也就是说人类安全和国家安全相比较来说，更加重视人类安全，因为有了共同的问题，因为各个国家有了一些共同的涉及到经济的、粮食的、安全健康方面的、环境方面的、以及共同体方面的，等等。有了一些共同的安全问题，就凸显了一个人的

本身的问题，也就是我们今天在救灾过程当中，所强调的以人为本的问题，也就是说在救灾减灾过程当中，最主要的是人的生命，人的生活，人的权利，人的发展等问题。在这方面安全的问题，安全的主体不仅仅是国家，而且还有人的安全，人类的安全，以及全球的安全。当然西方国家在强调人类安全的时候，有一个很重要的一个观点是需要我们警惕的，也就是说强调人类安全高于国家安全，或者说如果涉及到人类安全问题，可以不顾国家安全，或者说可以放弃国家安全，或者说可以破坏国家安全，这个观点我们是不能赞同的。这种观点实际上是用人类安全来干预国家的主权问题，所以我们说要重视国家安全，但是人类安全和国家安全实际上要并重。既要看到人类安全现在凸显出来，同时要仍然维护国家的安全。从上诉所说安全的观念决定了安全的体制和危机的处理问题。大家首先明确关于在危机处理方面我们的安全观是什么样的安全观，既要确立国家安全，又要有跨国安全的意识，还要有综合安全的意识，同时还要重视整个全球的安全和人类的安全问题。

第二个问题我们来谈谈国外应急管理的机构和职能问题。关于国外的机构和职能问题，实际上对国外的对危机处理的一些观念是相关的，也就是说在危机处理方面，最主要的是纳入了整个的管理的过程当中，政府的管理过程当中，不是作为管理的一种可以剥离开的，我们说有常态管理和非常态管理，我们一般来说把应急管理作为一个非常态管理，也就是说我们现在所有的机构一般来说是按常态来设置的，我们对于非常态的或者对于突发事件我们会撘一个临时的班次，然后每个部门都是有所准备，但是到突发事件来的时候，我们说临时组织力量，就这一点来说，国外的机构和职能，主要是指的常态机构，也就是说不是临时机构，主要是围绕着危机管理建立的一套体制。所以我们今天讲的主要是围绕着应急管理当中的体制和机构设置，机构是怎么设置的？对于这块来说我想对于我们国家的机构和职能建设是有很重要的启示的。首先，对于突发事件也好，危机也好，在政府的反映问题上，都要有一个统一的指挥体制，也就是说要有一个高效率的、快速的决策体制。要有一个这样的机构能够快速反应，能够迅速做出决策，能够迅速调动资源，所以说速度是第一位，在应急反应当中，就看谁更快，在几分钟之内，十几分钟之内，越快越好，所以就它的体制问题就非常重要，也就是出了事以后，谁来报告，报告给谁，谁能做决策，谁能做判断，怎么应拿出方案。所以在这方面，我们常态的管理体制一般是不适应的，一般我们都是分层级的，分权的，都是一级要报告一级的，一级要管一级的，你要报告给你的上级，上级再报告上级，最后属于哪些职能部门，职能部门再去汇总，所以在信息收集，在协调资源这些方面实际上限行的，不管是国外的也好，我们的也好，限行的管理体制，常态下的管理体制，行政管理体制是无法做到这种快速反应。所以这里面首先一个是什么？减少管理环节，不要那么多层次，要能够迅速直接报上来，哪里出事地点直接报告最高指挥者，根据事态发生的预警的级别，严重的程度，报告给处理的决策机构，所以这个环节一定要少，所以这是体质上需要解决的问题。再一个问题就是相互之间要减少推诿、扯皮的现象。到底谁的责任，到底应该谁管，谁是主抓，谁是配合，在任何突发事件当中，对这个问题实际上都会暴露出来体制上一些问题，因为体制本身就不是按这个设计的，体制是按分工设计的，体制按分工，我们说设计的每一个部门都要分工明确，相互之间的职责是要很清楚的，边界线是界定得很清楚的。但实际上突发事件产生以后，无法按着这个边界线来运作，往往很难运作。因为信息的传递速度往往会很被动的，比如说大家知道莫斯科剧院人质事件，部队救人质的，对于50多个劫匪在剧院里头，长达60个小时，在这样一个僵持过程当中，最后采取的是武装解决，武力解决。当武力解决的时候，一个很重要的就是用了化学毒气，用化学毒气以后，这时候对于武装劫匪，通过这种化学毒气可以迅速把他撂倒，很快就可以制服，但反过来说我们的人质也同样在里面，而且剧院是很封闭的，所以说900多人质在里面，人质在里面的时候，同样都是受了毒气，所以大家可以在媒体当中，在镜头当中可以看，往外救援的部队，救援的这些力量，当把绑匪都给按住以后，大家要迅速把人给救出去，这时候看人质也都倒下去了，实际上是中毒了，可以说有解毒的药品，但是没有通知这个部门，救援的部门不知道你这个部队用了毒气了，没有接到通知，所以他也就没有准备这些药剂，以为我们这些人质是惊吓的，送到医院都得不到治疗，造成了不少人质伤亡和死亡。这个实际上如果说相互之间配合得很好，知道你用的什么，然后我再用什么解毒，这个来说是不太难解决的问题。所以这里头的确有一个在最短的时间内，相互之间怎么样协调，怎么样配合好。再一点就说机构，有专门的机构，有统一的指挥这样一个体制，能够提高效率，节约成本，迅速的动员力量。从西方看他们在管理的体制和机制方面，一个很重要的特点就是说法制化程度比较高，所以说在应对突发事

件当中，首先是要有法律的授权，政府要有法律授权，公民要有法律的意识，各级组织实际上都要有法律的相应规定，所以在机构设置当中，首先是一个立法机关，也就是说立法机构要规范应急管理的行为，以及要授予应急管理者的权利，相应的我们说应急处置的权利。这种权利不是平常的权利，这和常态当中的法律不一样，所以说一般的各个国家都有紧急状态法，应对突发事件法，我们国家现在也颁布了突发事件应对法问题，这些都是立法机构在发挥作用，首先是一个在机构设置来说，首先是立法机构要专门在法治上来考虑立法和监督问题，从决策的危机管理或者应急管理的专门机构来说，它又分这样几层，一个是决策机构，一个是指挥和协调机构，一层是执行机构，还有一些是专家的咨询机构，还有就是专业的技术机构，技术支持机构。还有一些就是援助，一些社会援助，给予保障，还有一些就是信息系统。所以这样我们看，分了这么几层，一个是决策层，一个是执行层，应急处理、处置层面，还有一个就是保障，保障层面机构。比如说像各个国家一般都有国家安全委员会，这个安全委员会就是最高的应急处理的决策机构，安全委员会下面设一些常设的职能部门，像9·11之后，美国设立了国土资源部，像俄罗斯的紧急事务处置局，紧急事务局，像这些都有专门的机构，这些机构都是常设的，就像我们现在各部委实际上是一样的，这样一个结构。具体职能一般各个国家担负的职能不一样，大体上我们说相同的都是在应对各种突发事件当中所担负的一个基本任务，基本工作，有这么十个方面。首先这个专门机构考虑怎么去促进和协调立法工作。怎么样去完善法规，做到有法可依，有专门机构就有专门的来考虑立法问题，再一个就是预案的制定，各个国家首先都要考虑到各个部门制定什么预案，国家制定什么预案，预案之间怎么去协调？预案管理。第三个方面就是预警管理，怎么去监测，各个方面怎么样汇总这个信息。第四个方面就是突发事件发生以后怎么去处理，谁来处理，中央和地方政府之间，政府和社会之间，相互之间的这个调动资源，协调力量。第五个方面就是媒体管理和信息发布，政府怎么发布信息，怎么和媒体大交道。第六个方面就是应急保障，人、财、物这些资源怎么能够调动，从哪里来，谁来出钱，怎么分担。第七个方面，就是研究专门来考虑善后的问题，比如说像补偿，国家赔偿，补救措施，还有一些善后的重建，恢复重建当中的一些问题。你要统一来设计和考虑问题。第八个就是审计，也就是监督、审计、在处理过程当中的一些违法问题，一些违法的行为，也就是说执行机构，或者说营救的人员行为规范问题。第九个就是对相应的责任，进行界定，有的要追究责任，对于救灾的英雄模范要进行表彰，奖励，在这方面做的一些工作。第十个方面就是要总结，对于一个事故的发生的调查，分析，统计，评估，提出改进意见，包括来完善法律，所以按着这样一个流程。从立法到预防，到处置，到恢复，一直到奖惩和总结，评估。在这样一个过程当中，各国大体都是这样，这么几项职能，专门的机构。

从机构设置的特点来看，有遵循这样几个原则，一个原则就是这个机构要实施统一领导，不能分散，相对来说集中原则。第二个就是常设性原则，不是临时机构，是要常设性的这样一些机构。第三个就是属地原则，也就是说哪里发生问题，由当地的政府所在发生地的政府组织救援为主，所谓属地就是你当地的政府权限管不了，很多机构有些是中央的，有些是部队的，有些是企业的，跨地区的，你可能政府所管辖的力量很有限，但实际上属地原则就是只要在我这个地方的力量，我都要把它组织好，都要把它组织起来，动员起来。再一个就是社会大协作原则，整个社会要发动起来，要动员全民的力量，来应对一些重大的突发事件。这样就体现出来在机构设置当中，我们说不仅是要有一个常设机构，更重要的是要建立一个应急管理的网络，一个组织网络，这个网络在防灾、减灾中实际上要形成一个我们说应急管理的各种组织，要紧密协调配合，这些组织包括了政府，包括了企业，也包括了我们社会的一些其他组织，包括学校，科研机构，以及一些非政府组织，社会中介组织，要担负这样的社会责任。再一个就是社区和志愿者，这次我们汶川大地震当中，在抗震救灾当中看到志愿者的力量是显示出来，这个是要有意识的把这几方面的力量能够组织起来，而且能够在应急过程当中，相互之间能够有一种配合，相互配合的作用。在不同的国家，在决策应急管理体制方面的设置是有特点的，是不同的，我们说前面那几个原则大体都相同，但几个国家设置的体制是不同的，比较完整的，健全的一个机构主要是俄罗斯和美国。俄罗斯的联邦体制，主要是首先确定一个决策核心，在总统。总统下面有一个安全会议，有总统直接来控制，直接来指挥的又有一些相关的专门机构和一些辅助性的机构，它的专门机构就是前面我们说的叫紧急状况部，紧急情况事务处理部，相关的又包括了联邦的安全局，国防部，对外情报局，联邦边防局，以及联邦政府的通讯和报属，联邦的保卫局，相关的职能局都是在安全会议和

总统的直接领导下这样来做出对突发事件的决策，和决策的支持。它的系统我们说有这么几个特点，一个我们说决策系统比较完善，特别是有一个整体的安全组织体系。这是对决策的支持来说，既有指挥的，又有决策的参谋的机构，在中苏决策里头，有国家安全委员会，安全内阁，国防部，同时又有一套完整的情报系统和安全系统。再一个就是它的支持和保障系统，俄罗斯的支持保障系统实际上就是应急处理机构，在这方面也有一些专门的机构来进行组织，比如像警察总局，民防和地区的一些防御部门，国内的安全局，等等有关部门。包括医疗、消防、交通这些部门，都是它的支持保障系统。再一个比较发达的就是信息管理系统。再一个特点我们俄罗斯为了搞好协调，部门之间的协调工作，也设一些跨部门委员会，这种跨部门委员会是安全会议下常设的一个委员会，常设的跨部门委员会主要是用来研究带有跨部门的灾害问题和突发事件问题。比如我举几个例子，像宪法安全跨部门委员会，专门研究一些法律的衔接问题。国家安全跨部门委员会、军事安全跨部门委员会、信息安全跨部门委员会、工业安全跨部门委员会、经济安全跨部门委员会，还有生态安全，还有居民保障，还有社会安全反犯罪，反腐败，还有怎么组织动员这些都有跨部门委员会，而这些跨部门委员会是一个常设性的，经常在各个部门要一起研究，要研究碰到什么事情要组织力量，它是相关的领域里面，在美国也曾经有过叫副手委员会，也就是各个部门有副手，要经常在一起有这样一个组织，这样一个委员会，要在一起来研究跨部门的问题，以便有力的协调组织力量进行及时应对。在美国一个很重要在机构和职能特点，机构和职能的一个特点是高度集中，在指挥当中是高度集中，我们看到了在重大的一些事件当中，总统都发挥着决策这样一个主角，唱主角的作用，在现场指挥，我们说在一线指挥当中实际上也有这样一套严密的组织。我们所说的在一线指挥当中的指挥部，一线组织中的指挥部在美国来说一般有总统授权，国土安全部部长来任命的叫联邦协调官，这个联邦协调官就很重要的起着统一协调指挥的作用，所以这个联邦协调官他可以对整个行动，中央各个部门，联邦各个部门和地方州之间的关系，都有他统一的组织进行协调，包括怎么行动，信息传递，后勤保障，等等这些他都有一些在他领导下有这样一个机构，就是危机处理的这样一个组织，包括人、财、物，基本上在联邦协调官是一支笔，这里头我们也能看到要有一个好的体制，就是要快速反应，要能够解决问题，处理，包括做出决策，都能够比较得当。

通过我们看国外的体制来看，有这么几个启示，一个方面就是说它的体制从本质上来看，是纳入到常态管理当中的，所谓纳入到常态管理当中就是说把这个对应突发事件是作为日常管理体系当中的一个重要组成部分，但是它的明显特点就是在这个日常的管理过程当中，一旦它发挥作用，它就是能够调动各方面的资源，就是使我们现在的有些机构是要平战结合的，就是平时是怎么样运作，战时，突发事件的时候它又转换功能，又会怎么样运作？在应急管理什么样的体制决定了什么样的管理模式，所以说国外很重视体制的建设，我们说一个就是择权利的关系比较明确，一个就是机构比较，职能、体系比较完善，我们看到职能体系方面重在预防，你有专制，有专门的机构，所以这样就比较好的解决一个标本兼治的问题。第二个启示就是在国外，首先它是一个有限政府，就是承认政府能力是有限，不局限于政府能力上，也就是说它的体制构建实际上是构置了一个政府和社会共同应对的这样一个体制。也就是说极力的打造一个社会的这样一个网络，在应对各种突发事件当中都需要社会的支持，需要民众的力量，在组织政府之外的一些非政府组织当中，在应对突发事件各种事件当中，实际上是非常活跃的，所以说他考虑到一个网络的建设问题。第三点启示就说仍然强调应急体制也是仍然强调法制行政，法制行政是应急管理的基础，也就是说应急行动不需有法律依据。一个方面解决一个授权问题，法律授权，有了法律授权我们在一线的处理当中就有一定的处置财产权的问题，也就是谁来授权，没有授权你怎么行动？平时的法律又不能够在应急当中起作用，甚至很多法律要终止，要暂停，比如说道路要封锁，学校要停课，市场要停市，要停工，你就碰到很多问题，要不要有法律授权，你封锁，封锁多大面积，在什么样的道路上，涉及到等等这些问题。这些不是说哪一级政府就能够说听就听，所以它应该有相应的法律授权。这样才能够在应急处置当中有这样的权利，法律也要支持和保护这样的权利。其次范围又不能太大，你不能封锁的道路太多，又不能直接去危害到人的生存问题，生存的权力问题，老百姓的部分权利会受到限制，人说你凭什么限制我的权利？我要出门，你不让我出门，你凭什么限制我的权利？这些都要有法律依据和法律资格，也就是说他是执法人员才有资格去限制公民的权利，这些都要有一个法律准绳的问题，在这些方面我们可到西方，特别是发达国家，西方发达国家比较重视，在法制建设方面比较健全的，今天我们就不细讲法律问题。

第四个方面问题启示就是一种综合管理，从单一的应对到综合应对，也就是说既要有专业分工，还要有综合协调，这两者之间要兼顾起来，在应对突发事件当中一定是要考虑到，从应对就要考虑到重建问题，从救人就要考虑到今后怎么样救助，怎么样救治，怎么样就业，怎么样能够恢复，从经济问题就得考虑到政治问题，从国内就可能会考虑到国外。这些都是在今天实际我们在突发事件当中实际已经是各种因素都交织在一起，各种危机，如果说都会产生涟漪效果，涟漪效应，也就是衍生和次生事件，如果处理不好，衍生和次生事件是不断的，在这方面，为什么要有这样一个机构和职能，专门的机构和职能，实际上就是很重要一个职责是一个综合管理。否则如果是单向管理，我完全可以放到某一个部门去，水利部门管，洪水的问题，农业中的病虫灾害归到农业方面去，完全可以分散在各个部门去管，但实际上今天综合部门考虑的问题实际上是一个突发事件产生以后，它所带来的经济、政治、科技各个方面的应对问题。所以从管理体制来讲，我们从为什么要有一个管理体制，为什么要有一个健全的管理体制，为什么要有一个常设的机构，这是西方国外在应急管理体制当中给我们一个很重要的启示。