简论党委与人大.政府的关系

目前党委与人大、政府的关系好像还比较复杂，对此笔者的想法是：

各级党委书记应该兼任人大常委会主任，并且其不能不受人大干预和监督，只受党内监督和任免，反而需要人大开会选举通过其担任人大常委会主任后，才可任或继任党委书记，否则不行。因为理论上按三个代表中“我们党要始终代表中国最广大人民的根本利益”这一条而论。党委书记也即要代表其人民的利益，而人大常委会主任又是各级代表人民利益的最高职务，因此党委书记按理是就应该兼任人大常委会主任。而按此而论，党委会更应该与人大一起办公，而不应该与政府一起。因为按上述理论而论，人大代表是代表人民利益的，那么代表中国最广大人民的根本利益的我们党自然应该在人大代表席位上占据最广大的数量，否则又怎么算代表中国最广大人民的根本利益呢？

至于政府，其作为人大的执行机关，由人大产生，受人大监督，向人大负责，从属于人大，遵照人大的决定和要求开展工作。那么对于政府工作，党委书记只能通过人大方面进行监督管理，对于政府领导（大多是党员）工作的管理则应该做好党务方面与政务方面的区别。党委会只能决定党务方面，政务方面则应该只能通过人大方面进行监督管理决定。

至于法院，检察院等方面，我觉得法院作为国家的司法审判机关，与政府的关系应该是平行的，

而检察院作为依法对贪污案、贿赂案、侵犯公民民主权利案、渎职案以及认为需要自己依法直接受理的其他刑事案件进行侦查等的机构，主要任务可以说是处理政府官员，包括人大代表的范罪问题， 那么与政府的关系更应该是平行的。 因此都应该接受上级法院，检察院和同级人大的管理。

至于这样一来就有如何监督党,尤其是党委书记的问题。按上述理论而论，人大代表包括党委书记，终究算是人民选举产生的，那么人民就应该有权罢免他们：比如一定数量人民或代表的联合签名，就可要求人大开会决定罢免指定代表，对于人大决定不满意的，如果有更多数量人民或及代表的联合签名，甚至可以要求重新选举人大代表，重新开人大会等。当然就目前现实而论，人民是很难得到这种权力。因此现在上述终究是空想的，就是不知道将来会不会有实现的那一天。

在中国，国家行政机关、审判机关、检察机关都由作为国家权力机关的人民代表大会产生，对它负责，受它监督；国家机构按照民主集中制的原则活动。由此决定了人大与政府、法院、检察院（简称“一府两院”）的关系是：

1、决定与执行的关系。人大是代表人民行使国家权力的机关，行使立法、重大事项决定、选举和任免、监督等国家权力。人大制定的法律、做出的决定，“一府两院”必须执行。

2、监督与被监督的关系。人大代表人民拥有对“一府两院”工作的监督权。“一府两院”必须依法对人大负责并报告工作，接受人大的监督。

3、协调一致开展工作的关系。人大与“一府两院”虽然职责不同、分工不同，但目标是一致的，都是为了反映和实现人民的根本利益，共同建设有中国特色社会主义。人大统一行使国家权力，并在这一前提下合理划分国家的行政权、审判权、检察权，既避免权力过分集中又避免不必要的牵制，使各个国家机关既专司其职又互相配合、协调一致地开展工作。

人大与“一府两院”的关系，是由宪法和法律规定的。正确理解和处理好人大与“一府两院”的关系，对坚持和完善人民代表大会制度，做好国家各方面的工作，具有重要的意义。

——各级人大及其常委会对本级人民政府进行监督，是宪法赋予的重要职权，体现了一切权力属于人民的宪法原则。人民代表大会制度建立50年来，特别是上世纪80年代在县级以上人大设立常委会以来，地方各级人大及其常委会在实践中探索，在探索中创新，监督工作有了很大的改进和发展。但离宪法的规定和人民的要求还有相当大的差距，普遍存在监督不力的问题。原因是多方面的，从深层次上说，主要是因为体制不顺、职权不清、制度不健全、程序不完善以及人大自身监督能力不强，法律的规定与现实之间存在着较大的反差。如何进一步加强和改进人大对政府的监督，需要我们在实践中不断地探索、思考和总结。这里结合我市人大工作的实际，谈谈我们对这些问题的初浅认识，偏颇之处，请各位专家教正。 ????一、进一步厘清人大与政府的关系和职权界线

????厘清人大及其常委会与人民政府的关系，必须正确认识权力的合法来源问题。在我国，人民是国家的主人，一切权力属于人民。人民选举人民代表组成人民代表大会，通过各级人民代表大会行使国家权力，经过各级人民代表大会产生各级人民政府、人民法院、人民检察院，分别行使行政权、审判权、检察权，使国家的权力统一于人民代表大会之中，分司于人民代表大会之下。从这个意义上说，国家行政机关以及其他国家机关的权力都来源于国家权力机关，从属于国家权力。各级政府对产生它的人大负责，向人大及其常委会报告工作，接受人大及其常委会的监督，是其权力合法性和正确性的前提与基础。政府对人大负责，本质上是对人民负责，是政府作为人民的政府的法定义务。基于对这个基本法理的深刻理解和透彻把握，我们认为，任何一级政府和它的领导人员、组成人员，都不能仅仅只限于对党的组织负责、对上级机关负责，而是首先必须对本级人大及其常委会负责。

????我国宪法和地方组织法规定了人大及其常委会和人民政府的职权范围，但这种划分比较原则，在实际操作执行过程中，还存在职权界线不清，交叉重复的问题。比如在实际立法工作中，由于大多数法律、法规，都是先由政府或政府相关部门起草草案，再提请人大或它的常委会通过的，因而人大在实施执法监督时，遇到不同法律法规的规定相互矛盾、打架的情况，就非常不好办。又如在民主决策中，由于宪法和地方组织法对人大讨论决定重大事项的范围和政府行政决策的范围的规定在许多方面是重合的，以至于在实际工作中，哪些事项该由人大及其常委会决定，哪些事项政府可以直接决策，很难把握得那么准，造成人大及其常委会对政府行政决策的监督常常无能为力，以至在有的地方出现上几百万、几千万甚至过亿元的项目没有向人大报告，有的地方发生重特大生产安全事故没有向人大报告，有的地方人大常委会也往往采取你不报告我也得懒过问的态度，监督怎么可能有力？再如在财政权的划分上，财政预算的编制人大能不能提前介入，人大对预算的审查应该细化到什么层次，法律没有明确的规定，以至于人大审查批准预算和对预算执行情况的监督往往只是一个形式。诸如此类的问题，并不是依靠政府领导人的开明和具有良好的民主作风所能够解决的，而是要靠法律制度来加以明确的界定。在国家监督法没有出台之前，各省级人大及其常委会可以先行制定相关的法规。只有从法律上对人大和政府的职权进行明确的划分和界定，人大与政府之间监督与被监督的关系才好协调和处理。

????二、进一步健全各项监督制度

????人大监督是依法监督。依法就是要使各个方面的工作有法可以依循，有制度加以规范。从目前的监督实践来看，以下几个方面的制度亟待建立、健全和完善。

????1、建立重大事项报告制度。政府重大事项向人大及其常委会报告，是人大依法对政府进行监督的重要途径和手段。这些年来，各地人大及其常委会在这方面作了一些尝试，积累了一定的经验，包括我省在内的一些省级人大也通过制定讨论决定重大事项的规定和监督条例对此初步作了规定。但总的说来，这些规定都比较原则，操作性不很强，离全面系统地建立起重大事项报告制度还有较大距离，还须作进一步的努力。一是要把人大批准政府重大决策纳入重大事项报告制度的范围。政府关于本行政区域内经济和社会发展、改革开放和涉及人

民群众重大利益的决策，哪些应报人民代表大会批准，哪些应报人大常委会批准，哪些可以由政府直接决策，都应该有一个明确的规定，从而从法律制度上保证决策的民主性和科学性，减少和防止决策的失误。当然，也不宜事无巨细都由人大或它的常委会批准，否则，人大就有越权之嫌，弄得政府也不好行事。二是要明确报告的重点。政府的工作牵扯面广，不可能每一项工作无一遗漏都向人大报告，这就必须突出重点。从法律的规定和政府职能转变的要求来看，由政府出资融资的重大工程建设项目特别是城建、环保、交通和其他公共设施建设项目，安全生产重特大事故，重大自然灾害，行政区划和政府机构的变更，突发事件特别是涉及社会稳定和群众切身利益的突发事件等，应该是政府向人大及其常委会报告的重点。三是要强化责任追究的制度规定。对于应该报告而不报告的，人大常委会可以启动批评、质询直至撤职等刚性监督手段，追究负有责任的政府组成人员的责任。

2、细化预算监督制度。财政预算监督实质上是人大及其常委会从财政资金方面制约和监督政府的活动，在人大监督中占有很重要的位置。由于法律和制度的不完善，它也是目前人大监督中最弱的一个方面。长期以来，政府提供给人代会的财政预草案比较粗，常常是“内行说不清，外行看不懂”，预算的透明度不高，部门预算多数游离在人大监督范围之外。对于预算执行过程的监督，也仅限于人大常委会听取一次半年执行情况的报告，预算监督还仅仅只是一个程序、一种形式。?要使人大预算监督硬起来，就必须推动人大预算监督由只是履行法定的手续和程序向注重实质性监督转变。对预算形成过程的监督，人大财经委应有权提前介入财政预算草案的编制，政府财政部门提供给人代会的预算草案报告应尽可能详细和细化，对预算草案的审查重点要放在部门预算上，并把部门预算全部纳入人大审查监督的范围。对预算执行过程的监督，要把每半年听取一次政府预算执行情况的报告与对预算执行情况的检查结合起来，严格控制不经过预算就开支的行为，如果政府确需预算外开支必须向人大常委会报告，预算在执行过程中如果需要调整必须经人大常委会批准。特别要加强对预算外资金使用情况的监督，杜绝预算外资金“体外循环”。要把预算监督与对审计工作的监督结合起来，充分发挥财政预算审计、预算外资金审计、领导干部在职和离任的经济审计的作用。只要我们建立起这样一个完备而严密的预算监督机制，就能使程序性监督实起来，真正有力度有实效。

????3、健全述职评议制度。对政府组成人员和法院、检察院领导人员进行述职评议，这是地方各级人大常委会在监督实践中的一个创造，是加强对国家机关工作人员的监督的一种有效的形式。我市人大常委会从上世纪90年代初就启动了述职评议工作，经过10多年的实践，这项制度正在走向成熟。同时，我们也感觉到，各地做法和程序并不完全一致，大体上是处于一种“八仙过海、各显神通”的状态，需要通过立法加以统一和规范。同时，如何把这一制度与党对干部的任用、提拔和考核结合起来，也还只是在“报告中提一提、在口号中喊一喊”，实际上并没有真正把评议结果作为地方党委任用、提拔和考核干部的重要依据。我们建议地方党委在党的干部任用制度上以党内法规的形式明确把它规定下来。?

????4、完善代表意见建议督办制度。督办落实代表意见建议是各级人大常委会密切与代表的联系、拓展监督范围的重要手段，是各级人大常委会加强对“一府两院”监督的一项重要工作。督办代表意见建议，必须以问题的解决程度为标准，而不能以是否答复为依据；要特别防止谁提建议谁办理问题的发生，以免措伤代表的积极性；要突出重点，对重点建议重点督办；要采取多种形式，变文来文往的“坐堂门诊”为深入实际的“巡回医疗”。

????5、落实规范性文件备案审查制度。作为抽象行政行为的政府规范性文件，比起具体的行政行为和执法行为来说，所涉及的范围和具有的效力要大得多，适用的时效要长得多，如果发生失误其所带来的危害也比具体行政行为更大。因此，做好人大规范性文件审查工作，对于保证政府依法正确行使国家行政权是十分必要的。虽然一些地方人大制定了这方面的制度，

但目前工作还刚刚起步，政府报送备案的规范性文件还不多，有的基本没有报送备案；对报送的规范性文件的审查工作也还没有在地方各级人大普遍开展起来。最近，省政府已经出台了规范性文件备案审查的地方行政规章，各市州政府也在制定相关的制度，我们各级人大应该抓住时机把这项工作开展起来。

???三、进一步完善监督工作程序

????监督程序是各级人大及其常委会从事监督活动所必须遵循的法定步骤和方法。监督程序的设计及其运作如果不符合监督的目的，再好的监督制度也会变得软弱无力。因此，进一步完善监督程序，对于加强人大监督工作具有重要意义。

完善监督工作程序，必须改进会议议事制度。会议议决问题，是人大及其常委会依法行使职权的基本形式，加强议事制度建设是有效开展监督和讨论决定问题的基本保证。从地方各级人大常委会的实践来看，会议议事制度不规范、程序不完善是一个普遍的问题，导致了会议审议的成果法定效力不高和缺乏约束力。为解决这些问题，我们认为应当建立科学、公开化的审议报告表决机制，改进表决的方式。表决是会议形成意见的最后的决定性环节。由于有关法律法规对人大议决问题和听取审议报告是否需要付诸表决规定不很明确，没有明示在什么条件下可以表决报告，没有规定否决之后对报告如何处置。如果只是简单地“照此办理”，往往会使会议审议的结果取决于主持人个人的偏好，难以集中和体现人大代表、常委会组成人员的意志，容易导致审议结果不了了之，使议决问题和审议报告议而不决，造成对报告机关监督的虚化和弱化。谈到表决就不能不谈到表决方式，我们习惯于沿用的传统的举手表决方式，难以真实地反映代表和委员的意愿，需要进行改进。我市从2002年起实行审议报告表决制，市人民代表大会会议和市人大常委会会议听取各项报告，一律以无计名方式付绪表决，按获得法定多数的赞成票通过（人代会听取审议各项报告采取无计名投票、常委会听取审议报告采取按表决器）。前年市人大常委会听取审议市政府有关部门关于文化市场建设和网吧整治情况的报告，委员们对网吧整治不力提出强烈批评，表决赞成票未过半数，报告没有获得通过，引起市政府和有关部门的重视，有关部门在进行集中整改后再次向常委会作了报告才获通过。今年5月，市公安局向市人大常委会报告贯彻执行治安处罚条例工作情况时，仅以一票的微弱多数通过，在市公安局引起了震动，市公安局负责人表示，这说明公安的工作还存在不足，需要大力加强和改进。此后不久，市公安局在全市公安系统开展了作风学习教育活动，针对委员和群众反映的问题有针对性的着手进行整改。这两件事在全市反响较大，使各机关部门到人大报告工作不敢懈怠。实践证明，审议各项报告实行表决制，有利于提高人大的监督权威。

????完善监督工作程序，必须改进执法检查和视察工作方式。开展执法检查和视察，是人大常委会开展监督工作的重要形式。在具体实践中，由于对这项工作认识程度、操作程序、方式方法不尽相同，致使检查的效果、质量也不一样。存在的主要问题是，监督的主体不明确，基层单位往往被当成监督检查的主要对象，而忽略了具体的执法部门；形式过于单一，除利用听汇报、查看、座谈会等常用的形式外，其他形式运用较少；执法检查和视察形成的意见建议，多是采取检查（视察）组现场交流的形式进行反馈，缺乏法定的效力，对发现的问题的督办解决效果不明显。针对以上问题，我们认为，改进执法检查和视察的工作程序必须从以下几个方面入手：一是确保工作前移。把检查视察前的调查作为必要的环节，在执法检查和视察前，要开展专题调查，把存在的问题摸准，由以确定检查、视察的重点；二是明确界定检查、视察的对象。检查和视察所要解决的是执法主体（行政主体）的问题，是推动执法主体（行政主体）纠正执法和行政过程中存在的问题、改进执法工作、行政工作，而不是针对执法或行政的相对人的不当行为；三是规范检查视察的形式，使之多样化。把听汇报、座谈、检查、查阅案卷、征求当事人意见、群众反映、问卷调查等多种形式结合起来，拓宽发现问题的渠道，使检查、视察能够把问题搞准搞透，提出的建议更具针对性；四是建立检查、

视察建议的法定