行政审判权的法律控制

行政审判的法律控制

内容摘要：行政审判是一项重要的司法审判制度，但是我国的行政法起步较晚，行政诉讼的法律制度不够完善，在行政审判实践当中存在诸多的问题，本文从行政诉讼的原告主体资格、行政诉讼被告的范围、行政诉讼的管辖制度、行政诉讼的受案范围、行政审判法官的专业化和终身化这五个方面来探讨行政诉讼中存在的法律问题，并提出一些对策改变行政审判的现状。

关键字：行政审判、行政诉讼、法律控制

行政审判是指人民法院运用司法审判权对行政机关具体行政行为是否合法、是否适当进行审查，以此解决行政争议的活动。行政审判依法应该坚持以下几种审判原则：（1）人民法院依法独立行使审判权；（2）以事实为根据以法律为准绳；（3）具体行政行为合法性审查原则；（4）当事人地位平等原则；（5）合议、回避、公开审判及两审终审制；（6）人民检察院实行法律监督原则。行政审判是我国宪法和法律赋予人民法院的一种重要职责，是一种重要的司法审判制度。在《中华人民共和国人民法院组织法》第二十四条第二款、第二十七条

第二款、第三十一条第二款分别规定中级、高级人民法院、最高院“设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭，根据需要可以设其他审判庭。”由此可以看出，法律并没有明确规定人民法院内部要设立行政审判庭，但是在具体的实践当中中院、高院、最高院都设立了行政审判庭审理日益增多的行政案件。

行政审判是人民法院司法审判的重要组成部分，但是由于行政法在我国发展还不够完善，导致现实中的行政审判存在很多的问题，本文将对现实中存在的问题予以分析，并提出相应的解决办法，促进行政审判制度的进步和发展。

一、行政诉讼中的原告主体资格不够明确

在我国实行行政诉讼制度以来，行政诉讼中的原告资格问题就一直成为行政审判中的难题，学界对行政诉讼中的原告主体资格也是争论不休，至今行政审判中的原告资格问题依然没有得到根本性的解决。

按照我国《行政诉讼法》的规定，行政诉讼中的原告是指认为

自己的合法权益受到行政主体的侵害，并以自己的名义提起行政诉讼的公民、法人或者其他组织。通说认为行政诉讼原告资格是一个程序问题，但是并不是说行政诉讼中原告的资格取得不需要任何条件。原告资格一般包括主体、行政行为的可诉性以及认为合法权益受到侵害。①具体说行政诉讼原告资格要解决以下几个问题：即谁来告（与被诉的行政行为之间有利害关系）、告什么（明确的诉讼请求）、告谁（明确的被告）、为什么告（被诉的行政行为属于受案范围）、什么时候告（诉讼时效）。②在上述几个条件中，第一个条件即谁来告是行政诉讼原告主体资格实质要件，其他几个要件是原告资格的程序要件。从另一角度讲，上述几个方面实际上也就是行政诉讼原告资格的要

③件。当然不同是诉讼类型其原告的资格的具体要件还是有区别的。纵

观世界主要国家的原告资格标准，主要有以下几种：英国的“足够利益”标准，美国的“事实不利”标准，德国的“权利侵害”标准，日本的“法律上的利益”标准。这几种制度存在一些共性：第一，各国行政诉讼原告资格都经历了一个从窄到宽，或者说从严格到宽松的发展过程。第二，各国的行政诉讼原告资格的标准趋向一致。以尽可能扩张的事实上的利益为标准，是最为典型的表现。第三，在标准的确定上表现出两个明显的特征，即标准的不确定性和在不同的诉讼类型中原告资格的标准有所区别。④我国最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法若干解释》）第12条规定，以“法律上利害关系”为标准界定原告主体资格，即凡与具体行政行为有法律上利害关系的，就具有原告主体资格。这一规定实现了原告主体资格标准由主观标准向客观标准的转换。但因为其并未对“法律上的利害关系”作出明确的界定，导致在审判实务中，对“法律上的利害关系”的理解不一，众说纷纭，法院对行政诉讼原告主体资格的标准还是没有统一的认定，给法律的审判实践带来了很多的麻烦，使当事人的利益不能得到有效的保护。

二、行政诉讼中被告的范围过窄

行政诉讼的被告，是指原告依法起诉指控其实施了侵犯原告合法权益的具体行政行为，而由人民法院通知应诉的行政机关或合法授权的组织。⑤我国目前的行政诉讼被告的范围是特定的，公民、法人或其①

② 张步洪、王万华编著：《行政诉讼法律解释与判例述评》，中国法制出版社2000年版，第193—200页。 杨寅、吴偕林著：《中国行政诉讼制度研究》，人民法院出版社2003年版，第161页。

③ 马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社，第230—235页。

④ 王学辉主编：《行政诉讼制度比较研究》，中国检察出版社2004年版，第196页。

⑤ 杨海坤、黄学贤著：《行政诉讼基本原理与制度完善》，中国人事出版社，第185页。

他组织不能作为行政诉讼的被告，权力机关，军事机关、检察机关也不能作为行政诉讼的被告。我国的通说理论都认为，行政诉讼的被告只能是作为组织的行政主体，但是行政主体的范围在理论界还没有统一的界定。

在现实生活当中存在着大量的公益性组织、社会自治组织、行业自律组织等具有行政职能的其他社会公权力组织，但是按现行法律、法规，它们只有在法律、法规授权行使公权力时才能成为被告，而在多数情况下，它们行使着自治组织、自律团体等授予给的进行自我管理的权力。现行法律、法规未将这些组织的行政行为列入行政诉讼的受案范围，不能将这些组织列为行政诉讼的被告，致使此类侵权行为被边缘化，并给行政审判的监督留有空隙，造成大量组织的内部成员的合法权益受到侵害而无法得到应有的保护。

三、行政诉讼的管辖

最高人民法院《行政诉讼法若干解释》第十条对行政诉讼的管辖异议做出了规定：“当事人提出管辖权异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出。对当事人提出的管辖异议，人民法院应进行审查，异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院，异议不成立的，裁定驳回。”

在行政诉讼中，由于我国的司法并没有实现真正意义上的独立。行政机关在行政诉讼中往往以自己的行政优势给审理案件的法院施加压力，迫使法院作出有利于行政机关的判决。在我国的现有司法状况下，想要完全实现司法独立显然是比较困难的，但是为了保障司法在现有的体制下获得较为公正的审判结果，我们可以借鉴台州的两级法院的行政案件异地管辖的管辖制度。经过异地管辖制度的实行，行政机关的败诉率开始提高，行政机关也可以越来越重视行政诉讼了。行政机关在行政执法的过程中也开始注重行政执法的规范化和合法化，促进了法治的进步，这就可以收到很好的社会效果。

四、行政诉讼的受案范围

从世界各国的行政诉讼制度的实践来看，并不是所有的行政行为都可以被起诉，也不是所有的行政争议都通过行政诉讼来解决。行政诉讼受案范围的大小直接决定着公民的权利保障的宽度和司法监督行政行为的力度。为了进一步保障公民、法人和其他组织的合法权益和促进行政机关管理工作法制化，应该扩大我国的行政诉讼受案范围。在世界各国对行政诉讼受案范围的规定均是采取列举排除加概括

肯定，也就是说先通过立法或者判例确定法院不予受理审查的行为，接着规定其余的所有行政行为或者公法争议均属于行政诉讼的受案范围。这种方式可以最大限度的维护行政相对人的合法权益，便于立法机关和司法机关根据具体情况将法院不适宜审理的行政纠纷排除在外。

我国的行政诉讼受案范围把抽象行政行为、内部行政行为、不具有强制力的行政指导行为、对行政相对人的实际权利和义务不产生实际影响的行为等排除在行政诉讼之外。

对于抽象行政行为是否应该纳入行政诉讼的审查范围，学界已经对此有过很多的讨论，而且一致认为并不能绝对将抽象行政行为排除在行政诉讼的审查范围之外。2003年的李慧娟法官宣布河南省人大制定的《河南省农作物管理条例》部分条文无效一案成为当时的典型性案例，虽然无法与美国的马伯里诉马迪逊案的历史意义相比，但是这个判决也引起了学界的热议，热议的焦点主要集中在法院是否有权对地方性法规进行审查。根据法律效力的一般原则上位法优于下位法，如果出现地方性法规与法律出现冲突的情况应适用上位法。事实上，由于行政法规、地方性法规、行政规章等是依照宪法和法律的规定制定的，而法律作出新的修改后，行政法规、地方法规、行政规章等由于法律修改的滞后性，在新的法律出台后，这些法规、规章就会与新的法律产生冲突，但是这些法规、规章规定的比较详细可操作性强，是行政机关的执法的重要依据，所以在审判的时候法官往往会迫于行政机关的压力而不能做出公正的判决。所以应该将抽象行政行为作为法院审查的对象，司法的目标在于追求公平正义，也是维护社会正义的最后一道防线，所以将抽象的行政行为作为司法审查的对象是符合司法的目标的，也是建设社会主义法治国家的必然发展趋势。

我国的行政诉讼法第12条第1款第3项规定：行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定，不属于人民法院的受案范围。《若干解释》第4条规定，对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。内部行政行为分为两种性质，一种是工作性质的，另一种是人事性质的。后者如行政机关对其工作人员做出的奖励、任免、考核、调动等行为。现在许多国家已经将人事行政行为纳入司法救济的范围，虽然我国的行政内部救济途径很多（比如信访、监察等），但是往往这些途径不能根本解决问题，需要借助行政诉讼的途径来解决。

行政指导就是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的指导、劝告、建议等行为。行政指导行为本来是没有强制执行力的，把行政指导行为排除在行政诉讼的范围是符合行政指导行为的自身特性的。但是在实际工作当中，政府的行政指导行为本来只是指导、建议、劝告，但是行政机关往往以强制的手段去实施行政指导。而且很多行政机关把侵犯公民的具体行政行为称之为行政指导行为，以借此规避行政诉讼。所以法院在行政立案的时候应该对以“行政指导”为名的具体行政行为予以分辨，最后对具有行政强制性的行政行为和具体的行政行为予以立案并进行司法审查，达到对行政权力进行司法监督的目的。

行政诉讼法将对公民法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为排除在行政诉讼的受案范围之外，但是这里存在一个问题就是，行政相对人提起行政诉讼，法院还未进行审查，又如何判断行政行为是否侵害相对人的合法权益？相对人的起诉有无事实依据? 行政行为有没有对相对人的权利义务产生实际影响？有学者对此规定存有疑问，因为行为有没有对行政相对人产生实际影响不是先验的由“先入之见”决定的，而是法院审查后才能判断的。因此正确的做法应当是只要相对人认为可诉的具体行政行为侵害了其合法权益或者说影响了其权利义务，法院就应当受理。⑥如果法院经审查认为具体行政行为对相对人权利、义务并未产生实际影响，可以裁定驳回起诉，这样的做法可能比较符合审判实践，也更有利于保护性对人的合法权益。

五、建立专业化的法官队伍

我国的行政法官和行政法庭的缺乏独立性和专业性，这与我国现行的司法制度有着很大的关系。我国《法官法》 第九条第六项规定：“高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满三年；获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识，从事法律工作满一年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满二年。”

第一，对法官的学历起点要求低。法律本科或者非法律本科，从⑥ 杨海坤、黄学贤著：《行政诉讼基本原理与制度完善》，中国人事出版社，2005版，第97页。

事法律工作满2年，法官在审理案件过程中要运用非常专业的法律知识对法律问题进行系统的分析、严密的法律逻辑推理和丰富的法律实务经验。刚刚法律本科毕业的学生和非法律专业毕业的学生工作两年想达到这种程度是不现实的，所以有必要提高法官的任职条件。把法官的遴选范围限定在专业的法律从业人员之中，比如优秀的律师，法学教授等。提高法官的工作经验，法律本科毕业的并具有法律职业资格证同时要求具有10年以上法律从业经验，法学硕士毕业本科期间也为法律专业并具有法律职业资格证同时要求有7年的法律从业经验，法学博士毕业本硕期间均为法律专业并具有法律职业资格证书同时要求有4年的法律从业经验（以上人员均需取得相应的学位证书）。

第二，实行法官终身制和去行政化的管理。在我国的司法管理是典型的官僚化行政化管理，由于司法制度有其独特性和专业性，所以要求从业人员的具有过硬的专业素质和丰富的实践经验，不能像普通的行政管理来管理法官队伍，法官应该有自己独特的晋升制度和轮岗制度。我国现在的行政法官流动性太大不利于法官经验的积累和法官队伍的稳定，应该实行行政法官终身制，一旦进入法官队伍如果没有出现健康状况和其他不适宜继续担任法官的状况就应该任职终身直到退休的那天。当然应当确定法官的等级和合理的晋升制度，提高法官的待遇、社会保障和社会地位。英国的大法官柯克曾说，“法律是一门艺术，在一个人能够获得对它的认识之前，需要长期的学习和实践。”⑦法官的等级的确定，以法官所任职务、德才表现、业务水平、审判工作实绩和工作年限为依据的晋升制度条款体现了太多的模糊和不确定性内容，明确资历晋升制度，是行政法官专业化培养模式的重要步骤。

通过对以上几个地方的改进，行政审判在司法对行政权力的监督过程中将会发挥越来越重要的作用，行政审判将进一步科学化和合理化，在审判实践中将会发挥出越来越重要的作用，进一步推动法治社会的建立和行政执法文明的实现。 ⑦贺卫方：《运送正义的方式》，上海三联出版社，2002年版，第63页。