失地农民社会保障模式的构建与完善

2007-1-24　　【大 中 小】【打印】

[摘要]针对失地农民的社会保障问题，政府采取了积极措施，但仍存在现行补偿标准过低、采取单一货币补偿方式、对农民未来保障考虑不周全等问题。因此，需要通过改革征地制度，提高土地补偿标准；发挥政府主导作用，引导失地农民参加各种社会保险等措施，转变思路、创新手段，积极探索利用商业保险手段解决失地农民社会保障问题，从而缓解政府财政压力，解除农民后顾之忧。

[关键词]失地农民；社会保障；商业保险

一、失地农民社会保障问题的形成及分析

虽然农民的土地被征用后会有安置补偿费，但由于现行补偿标准过低、大多采取单一的货币补偿方式，对农民未来保障问题考虑不够周全等，使得失地农民社会保障问题日益突出甚至比较严峻。随着我国城市化、工业化进程的加快，失地农民数量越来越多，如何从根本上高效、便捷地解决失地农民社会保障问题已经成为各级党政部门的当务之急。

（一）土地是保障农民生活的重要渠道

土地是保障农民生活的基本载体。在城乡分割的二元政策环境下，土地是农民生活保障的基本载体，它可以为农民提供基本生活保障和就业机会，有财产增值的功效，还可以为其后代提供土地“继承” 权，同时由其后代承担养老责任。农民从土地上获得是其最基本、最可靠的收入来源，农民依靠它维持生活、保证就业、应对未来养老和医疗意外等。

家庭保障功能的弱化进一步凸现了土地的保障功能。随着计划生育政策的推行，农村核心小家庭迅速增加，家庭规模不断缩小，弱化了家庭的保障功能。同时由于人口老龄化，家庭保障的压力不断增加。再者，由于城市化进程加剧，农村主要劳动力大量向城市转移，传统的家庭结构逐渐解体，家庭保障很难落到实处。因此，土地的保障作用愈发重要。

（二）土地征用制度现状不断挑战农民保障问题

1.土地补偿标准过低、管理不规范。现行的土地补偿标准过低，采取一次性的货币方式进行土地补偿，将农民排除在土地增值收益的分配体系之外，对其未来生活缺乏长远的规划考虑。此外，土地的征用和补偿程序冗长、关联部门多、涉及金额大，存在管理混乱、效率不高等问题，个别基层单位甚至没有将土地补偿款及时、足额地发放到失地农民手中。

2.过快的征地速度进一步加剧了失地农民保障问题。土地征用速度必须与城市化、工业化进程基本保持一致，才能使失地农民分享到经济发展和城市化所带来的利益。但据国土资源部的统计，全国开发区的土地共有43%处于闲置状态。这种超越经济发展水平的征地速度，根本无法使城市中的非农业部门在短期内消化吸收大量的失地农民，致使农民失地又失业。

（三）失地农民未来生活保障问题日益严峻

1.失地农民不断增加。目前，中国非农建设占用耕地每年约为250—300万亩，按人均1亩推算，每年大约产生250—300万的失地农民。据专家估计，2000—2030年，全国计划占用耕地将超过5 450亩，这还不包括非法占用的土地，虽然中央实行最严格的土地保护政策，但各地违法占用土地的现象仍屡禁不止。

2.失地农民保障问题日益突出。首先，农民失去土地意味着“权利”受到极大影响。一是生存权，农民失去土地等于失去了生产资料，失去了收入和生活来源，目前明显偏低的土地补偿标准严重影响农民的基本生活。二是维系权，农民由于知识结构单一、综合素质低，缺乏应对市场竞争的能力，失地往往意味着失业，更无法奢谈维系未来的生活。三是发展权，在基本生存和维系生活都无法保障的情况下，更好的发展只能是空谈。其次，农民失地后生活方式发生根本变化，消费中的货币化程度大幅增加，生活成本上升的压力很大，保障问题十分突出。

失地农民主要集中于城市近郊的区位特点，使其保障问题更加严峻。目前，失地农民主要集中在大中城市的近郊区，与偏远地区相比，近郊区农民既可以利用区位优势向城市提供经济作物，又可以发展观光休闲娱乐性农副产业，对土地的依赖性更重。土地征用不仅造成了大批失地农民，而且使一些相对比较富裕的农民返贫致贫。

二、建立失地农民社会保障模式的主要途径和内容

失地农民已经丧失了土地所带来的保障，但却无法享受与城市居民相同的社会保障，如果由其自行解决养老、医疗等生活保障问题，效果往往很不理想。因此，利用土地补偿金等建立覆盖失地农民的社会保障制度，是解决失地农民未来生活保障问题的有效途径。目前，各地对建立失地农民社会保障制度进行了些积极探索：一是从扩大资金来源出发，重点解决土地补偿标准偏低的问题。二是从提高资金使用效率出发，建立政府主导下的失地农民社会保障体系。

（一）改革征地制度，提高土地补偿标准，从源头上解决失地农民社会保障资金不足的问题

因公共利益强制征用土地的，要采取政府财政补贴等手段，适当提高土地补偿标准。首先是在法律上明确农民所有的集体土地的产权，公权不能侵犯私权，国有产权也不能侵犯集体产权。其次，完善征地程序，即使因公共利益强制征用土地也不是简单的行政过程，而应遵循平等的产权交易规则。第三，因公共利益强制征地的，政府要运用本级财政收入进行补贴，适当提高土地补偿标准，使得补偿标准基本上以土地市场价格为基础，遵循平等原则。第四，对因公共利益强制征地的范围和目的进行严格限制。

（二）发挥政府主导作用，引导失地农民参加各种社会保险，逐步建立失地农民社会保障体系

1.建立失地农民最低生活保障制度。失地农民既不享有农民的土地保障，也不享有城市居民拥有的社会保障，但最低生活保障是全体国民都应享有的基本权利，也是社会主义政治文明建设的重要内容。以浙江省为例，浙江省在 2001年实施的《浙江省最低生活保障办法》提出“实行城乡联动、整体推进，抓紧建立面向城乡居民的最低生活保障制度”，建立了城乡一体化的最低生活保障制度，为失地农民提供了兜底性的最低生活保障，确保他们不至于衣食无着。对其中确实生活困难的，基本参照城市居民最低生活保障水平，给予最低生活补偿。

2.建立失地农民基本养老保险制度。养老保险是我国社会保险体系中最重要、最基本的部分，通常采取社会统筹和个人账户相结合的方式。参加基本养老保险就要履行相应的缴纳保险费的义务，失地农民基本上都是利用土地补偿金，采用一次性缴费的完全积累模式，完全不同于城市职工在工作期间分期缴费的逐渐积累模式。

一次性缴足养老保险费后，失地农民可以等到约定年龄之后再按期领取基本养老保险金。对于超过劳动年龄和丧失劳动力的，可以在一次性缴足保险费后直接享受养老保险待遇。对于尚在劳动年龄内的失地农民，等其在城市就业后就可以参加城镇职工基本养老保险，在补足以前的差额和利息以后，与同年龄段的城镇职工一样采取分期缴费的逐渐积累模式继续参加基本养老保险。

3.建立失地农民基本医疗保险制度。基本医疗保险也是失地农民社会保障的重要内容。失地农民要获得基本医疗保险待遇就要履行相应的缴费义务，同建立基本养老保险模式一样，也是采取一次性缴费的完全积累模式。但与基本养老保险不一样的是，养老保险是在失地农民达到退休年龄之后才会发生支出，而医疗保险则在个人生命的整个周期内都存在发生支付的可能性。

三、目前失地农民社会保障模式中存在的问题

一个适度、公平、有效的社会保障体系应该是“多元支柱结构”，包括养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险等几个方面。其中，养老保险是我国社会保险体系中最重要、最基本的部分，其社会影响范围和对民众的保护作用最大。

（一）现行的失地农民养老保险模式不等同于城镇职工基本养老保险模式

目前，对于失地农民养老保险还没有做统一的全国性的制度安排，失地农民从身份上转为城镇居民后，其养老保险问题均是由各级地方政府自主安排和解决，带有典型的探索试点性质，与国家统一要求的城镇职工基本养老保险模式差别很大。

1.缴费方式决定了失地农民养老保险与城镇职工基本养老保险并轨存在困难。现行城镇职工基本养老保险制度规定：凡1996年1月1日以后参加工作的，个人累计缴费年限满15年的，到退休时才可以享受基础养老金和个人账户养老金的待遇。根据目前的户籍管理和就业制度，失地农民在没有转为城镇居民前，根本谈不上就业，更无法论及个人缴费年限满15年的问题。有的地方政府允许失地农民采取一次性完全缴费方式参加城镇职工基本养老保险，但根本无法解决其15年累计缴费的规模问题。对即将面临养老问题的中老年失地农民而言，这个问题尤为突出。

2.缴费水平决定了失地农民养老保险具有独立性。目前，城镇职工个人负担的基本养老保险的缴费水平基本是职工每月平均工资收入的11%左右，从城乡居民收入存在显著差距的实际来看，这样的缴费水平和标准对于收入较低的失地农民而言是比较高昂的。将大量失地农民纳入城镇职工基本养老保险体系，需要弥补很大的资金缺口。以国家政府的财政实力来看，目前还尚不具备将失地农民和城镇人口的基本养老保险制度完全统一起来的条件。因此缴费水平决定了失地农民养老保险具有相对的独立性。

3.基本养老保险的区域统筹层次决定了失地农民养老保险的未来给付存在很大困难。目前，我国城镇职工基本养老保险实行的是省际统筹，但实际上多数省份还停留在县、市统筹的水平上。而失地农民的就业流动十分频繁，这就使得跨县、市甚至跨省、区流动就业的失地农民的养老保险空转问题十分突出。失地农民可能在其他发达地区、易于就业的地区工作，到了退休年龄则回到户籍所在地养老，其养老保险关系和待遇在转移接续上还存在诸多困难。

4.现行的失地农民养老保险带有强烈的个人储蓄性质，政府在其中的投入过少、责任过小。目前各地实施的失地农民养老保险大多采取一次性累计缴费的方式，政府没有财力给予资金补助，主要是强调失地农民个人的储蓄积累。个人未来享有的养老保险待遇同个人的实际缴费金额直接联系，缺乏代际之间和独立个人不同年龄阶段之间的资金调剂，只存在个人的自助性，政府或集体在其中没有进行适当的财政补贴，没有体现基本养老保险的社会性和共济性。

5.法律效力决定了失地农民养老保险不同于城镇职工基本养老保险。失地农民养老保险的现行政策和管理办法基本上都是各市、县政府自己出台的规范性文件，基本上还没有一个全省性的管理办法。这些政策和办法的法律效力不够高，不是持久性契约合同，具有相当大的不稳定性。

（二）现行的失地农民养老保险模式具有商业保险的特性，并不是真正意义上的社会保险

1.失地农民养老保险开办方式的自愿性带有商业保险的特性。社会保险通常是采取国家立法、用国家机器强制推行的，凡属于社会保险覆盖范围的均应无条件参加。而目前的失地农民养老保险采取的是自愿原则，农民参加养老保险与否很大程度上依赖于各级政府的组织和宣传，带有典型的商业保险的特性。

2.失地农民养老保险缴费主体的单一性带有商业保险的特性。社会保险的缴费通常是由国家、企业（或集体组织）和个人等三方分别依照一定的比例来共同承担的。对于失地农民养老保险，国家一般只提供政策上的支持而不承担直接的财力支持，集体组织的补助也常常落空，往往大多由失地农民自己充当缴费的唯一主体，其实质就是属于带有个人储蓄性质的商业保险。

3.失地农民养老保险领取标准的不一致性带有商业保险的特性。一般来说，社会保险提供的服务具有一致性，即未来提供的养老待遇和标准大致是一致的。但由于失地农民的土地面积、土地位置和补偿标准等存在很大差异，其土地征用补偿费差别很大，即使同一村庄的农民都不一致，由此导致失地农民所享有的养老保险待遇也不一致，带有典型的商业保险的特性。

（三）现行的失地农民养老保险模式存在诸多问题

当前，许多地区都建立了由政府主导的失地农民养老保险模式，这种政府部门自身直接经营管理的养老保险存在一些弊端。

1.政府直接经营养老保险缺乏外部的监督约束机制，效率不高。首先，政府直接经营养老保险往往处于垄断地位，在没有严格、完善的外部激励约束机制的情况下，往往缺乏财务约束。其次，在政策制订、基金收集、基金营运和基金发放等环节均是由政府部门一家负责，缺乏应有的竞争。

2.政府直接经营养老保险不利于保险基金的保值增值。首先，政府部门在实际运作过程中缺乏专门的投资人才，缺乏稳定、有效的资金保值增值渠道和政策。养老保险是政策性、技术性和专业性都很强的工作，但目前该项工作的具体经办部门尤其是基层的经办部门，其工作人员对保险原理知之甚少，对法律、会计和投资等知识了解更少，业务素质和工作技能亟待提高。其次，政府部门自己直接经营的养老保险缺乏监督，资金很容易被挪做他用。从国际经验来看，多数国家的社会保障基金都交由商业机构经营管理，而且是由多家商业机构经营而非独家垄断。世界银行的研究报告显示：商业机构经营的养老基金收益普遍高于政府部门自己直接经营的收益。

3.政府直接经营养老保险不利于消除社会不稳定因素。当前，土地征用环节存在的一些问题，容易引发失地农民的不满情绪。政府直接与失地农民发生往来，缺少中间的缓冲层次，容易进一步激化各种社会矛盾，不利于消除社会上的不稳定因素。

4.政府直接经营养老保险容易陷入自相矛盾的困境。政府部门既要具体从事养老保险的征缴、管理、保值和发放等各环节的具体工作，又要从宏观上制订政策、做好养老保险运行的监督工作，实质上属于既当运动员又当裁判员，不利于工作的开展。

四、利用商业保险机制创新失地农民养老保险模式

将失地农民纳入整个社会保障体系既是统筹城乡发展、缩小工农差别的执政要求，也是世界各国社会保障事业发展的趋势，但不能简单地把经济领域的效率原则照搬进社会保障，也不能不顾国情，短期内追求在城乡、工农、不同社会群体之间建立统一的社会保障，而是要通过多元化、多层次的制度安排，逐步向完善统一的社会保障体系过渡。第一，我国目前的社会保障资金缺口巨大，个人养老账户空账运转情况比较严重，将失地农民直接纳入城镇职工养老保险，短期内可能会带来社保基金的扩大，但会对未来造成更大的支付压力。第二，失地农民流动性强，在尚未建立起全国统一的社会保障流转机制之前，将失地农民直接纳入城镇职工养老保险，一方面会限制人才流动，另一方面会影响其参保积极性。第三，要充分考虑地区、城乡和工农差别的现实，尤其是针对失地农民等灵活就业人员，在设计社会保障制度时不能搞一刀切，要充分发挥商业保险、互助保险和家庭保险等在社会保障中的地位和作用。当然，也可以留有“接口”，以利于今后将其与城镇职工社会保险接轨。

目前，各地建立的失地农民养老保险并不同于城镇职工基本养老保险，而是带有典型的商业保险特性。因此，发挥市场机制的作用，利用商业保险解决失地农民养老保险模式，既是政府解决失地农民养老问题的当务之急，也是建立多元化、多层次社会保障体系的现实选择。

（一）商业保险在完善社会保障体系、满足人民群众多层次保障需求方面的作用

1.商业保险有利于完善社会保障体系。据税务部门统计，2002年全国社会保险费收人为1326.87亿元，城镇从业人员参加基本养老保险的人数超过1.5亿人，但与整个社会人口总数相比，这一比例和数字还相当低，尤其是农民、个体户和广大灵活就业人员在短期内还不能得到大的改观。通过积极发展商业保险，可以为没有参加社会保险的劳动者提供保险保障，有利于补充完善社会保障的覆盖面。

2.商业保险可以提高社会保障水平。社会保障的广泛性、普遍性和需要国家财力补贴等特性，使得社会保障的给付标准不能脱离社会主义初级阶段的特性。这就决定了社会保障的给付水平和标准不会太高，只能满足人们最基本的生活需要，现行的社会保障制度越来越难以满足整个社会的保障需求。而商业保险可以凭借其产品灵活多样、选择范围宽广、注重个人交费能力等特点，为整个社会提供多层次的养老保障和医疗保障服务，满足整个社会不同区域、不同人群的多层次保障需求，进而丰富提高整个社会的保障水平，改善人民群众的未来生活水平。

（二）商业保险在创新社会管理和公共服务、提高政府行政效能方面的作用

1.商业保险可以补充政府的社会保障功能，创新社会管理和公共服务。通过商业保险现有的机构网络和人力资源来经营失地农民养老保险，不仅可以通过市场竞争给民众提供明显优越于政府垄断时的服务质量，而且有利于降低政府直接经营的财政投入的边际成本效应。目前，西方许多国家社会养老保险制度面临越来越严重的财政困境，开始注意发挥商业保险的作用，商业保险往往受到政府的鼓励，甚至在税收政策和投资政策等方面享有优惠。

2.商业保险可以提高社会保障体系的整体运行效率。一般认为，由保险公司或基金管理公司等私营机构管理基本养老保险基金，运作效率比政府或公营机构有较大幅度提高，在确保基金安全性的同时能获得较高的投资收益。上世纪90年代，智利和阿根廷由保险公司等私营机构管理的养老基金收益率分别为11%和13%左右，而同期许多国家由政府管理的养老基金收益率一般在10%以下。

3.通过商业保险完善社会保障体系、提高社会保障水平是西方发达国家的普遍趋势。目前，世界各国养老保险制度改革的共同趋势就是用多渠道的养老保险体系来代替原来单一的基本养老保险制度。保险公司运用其长期性资产负债管理方面的专长，在提高社会保障整体水平上发挥着重要的作用。在美国，由人寿保险公司承担的职业养老保险计划占美国职业养老计划资产的1／4，商业健康保险提供保障的人群占全国总人口的60%以上，其医疗费用支出超过全美国医疗费用总支出的50%.法国80%以上的家庭拥有由商业保险公司等机构提供的健康保险计划。又如社会保障程度很高的英国，其商业人身保险也相当发达，居世界第三位，人均寿险保费高达1 280.6美元。

（三）采用商业保险经营失地农民养老保险的方法

从目前开展了失地农民养老保险的18个省（市）的53个地（市、区）的实际操作上看具有可行性。运用商业保险来经营失地农民养老保险的方式主要分为信托制和保险制两种方式。

1.以政府主导为前提，建立多方资金支持、商业保险提供具体操作平台的信托模式。应由政府、集体和个人各出一部分资金，由商业保险机构作为承办主体，在收取部分手续费的基础上，根据政府部门的政策设计，具体负责基金的保值增值、养老金发放等工作。这种模式下，商业保险机构属于信托制的代人理财，不承担盈亏责任，类似目前部分地区由商业保险公司经营的补充性医疗保险一样。

2.以失地农民的自我需求为导向，由保险公司提供差异化服务的保险模式。失地农民由于地理位置、劳动者素质、就业安置等情况的差异，其生产生活情况大不相同，因此，在解决其未来养老问题时，要充分考虑和尊重失地农民的自我需求。商业保险公司可以运用其精算技术，科学合理地测算不同年龄段的失地农民的生存概率、待遇水平、投资收益，从而分门别类地收取养老保险费。这种模式下，政府可以通过宣传推广，尊重广大失地农民对商业保险的自我选择，同时，由保险监管机构加大对该项业务的监管，切实防范化解保险经营风险，从而借助商业保险机构来承担失地农民的养老保险责任。

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