粤港两地公共财政支出的比较研究
[摘要]公共财政支出作为公共财政的一个核心问题正日益引起人们的关注。公共财政支出的范围、力度和效果将直接关系到市场机制能否顺畅运行,经济社会能否可持续发展。广东和香港作为国内经济高速发展的地区,其公共财政支出的规模、结构的优化不仅关系着地方政府能否在一定财力约束下有效地履行其职能,而且还影响着社会经济发展的方方面面。文章以粤港两地公共财政支出的规模、结构现状为起点,通过各项指标的综合分析,研究两地公共财政支出的特点、运行效率以及可能存在的问题,并藉此提出财政支出供给的范围需要结合经济发展的进程和财政职能的转变做出相应调整,优化财政支出结构;并通过建立规范的财政信息系统、建立可行的支出效率评估体系来提高财政支出的绩效。 [关键词]粤港 公共财政支出 比较 [中图分类号]F810.4 [文献标识码]A [文章编号]1000-7326(2010)06-0061-06 我国政府在2000年提出“建立社会主义市场经济要求的公共财政框架”目标以来,公共财政支出作为公共财政的一个核心问题正日益引起人们的重视。近年来,粤港经济发展已呈现出互补、依存、共荣的态势,两地利用地理及经济水平优势,演变为经济共同体,其经济发展思路体现为相互参照。不断改进,共同进步。公共财政支出作为粤港政府经济活动的重要表现,一方面是公共产品和服务的经济源泉,另一方面在宏观经济调控等多个方面发挥着重要作用。因此,有意识地掌控其规模、完善其结构、提升其绩效,使之达到优化状态是财政主体活动的主要内容之一。 一、粤港两地公共财政支出规模比较 公共财政支出规模有绝对与相对之分。本文用以下常用指标衡量其规模:(1)财政支出绝对量,是指政府在一定时期内安排的资金绝对量;(2)财政支出相对规模,是指财政总支出占地区国内生产总值的比重,是对公共财政支出规模进行动态分析、横向比较的重要指标;(3)人均公共财政支出。说明个人的收入水平及公共财政支出负担;(4)公共财政支出弹性,是指公共财政支出增长量与地区国内生产总值增长量之比,表示财政支出增长对地区生产总值增长的敏感程度;(5)公共财政支出边际倾向,说明地区生产总值每增加一单位的同时公共财政支出的增加数,该指标从绝对数角度衡量公共财政支出规模与经济发展水平之间的关系。 通过分析比较表1的各项数据,可看出粤港两地的公共财政支出规模无论是从各自的历年发展趋势,还是从当期各指标所反映出的两地状况上都呈现出比较大的差异。 (一)粤港两地公共财政支出绝对规模比较 从2003-2008年的公共财政支出绝对规模上可看出,广东省的支出水平稳步提升。2003年公共财政支出1695.63亿元,2008年达到3778.57亿元,增长了2.23倍;香港的公共总支出水平虽然起点比广东省高,2003年就达到2710.98亿港元,但在2004-2006年间经历了3年的公共财政支出水平衰退,年平均降幅达到3%,到2008年,财政支出为3310亿港元,如果不计港币和人民币的汇率差异,比广东还少400多亿元。究其原因可能是由于受到地区财政收入的制约导致财政支出总量不足,进而削弱了香港政府的宏观调控能力,影响到各项事业的发展。 (二)粤港两地公共财政支出占GDP的比重 2003-2008年6年间,粤港两地公共财政支出占GDP的比重均呈现稳定并轻微递减趋势。广东省除2003年保持在12.44%比重之外,后5年都维持在10%左右的水平。而香港保持在16%以上水平,除2007年略低于16%外,其他几年普遍比广东高出8-10个百分点,这是因为经济发展水平高的地方财政支出水平一般都高于发展相对落后的地方。从国际经验来看,发达国家的财政支出比重都在30%左右,而发展中国家一般在15%-25%左右。导致这种差别的原因很多,但大部分是由于发达国家财政支出中社会保险和福利支出较多。广东省和香港情况也是如此,香港作为市场经济比较成熟的地区,政府为纠正“市场失灵”而提供的公共产品和公共服务较完善,因此财政支出占GDP比重比较高。广东省虽然是计划经济转型地区,但能针对过去统收统支、管得过多、管得过死的弊端,主动放权让利,降低财政支出比重,一方面反映了广东省政府改革开放以来主动缩小政府干预经济的范围和力度,大力发展市场经济。让市场配置资源,所以这种比重有其合理性。但另一方面也应注意到,政府集中财力不能下降过快,财政支出比重需要维持在一个合理水平,以便政府有足够的财力为社会公众履行公共服务和社会保障的职能。 (三)人均公共财政支出比较 从人均公共财政支出这个指标来看,香港历年人均公共财政支出水平远高于广东省的同期水平,并始终维持在10倍以上。显示香港的个人公共财政支出负担较大,公民需要为政府的公共开支承受较高的赋税压力。同时,还可看到,2003-2007年期间,在人均公共财政支出项上,广东省呈稳步递增的趋势,而香港则呈现出递减的趋势,显然,两地都在调整各自的公共财政支出力度,并密切关注公民关于赋税承受能力的反应,因为公民所容忍的税收水平是政府公共财政支出的约束条件。 (四)公共财政支出弹性比较 通过对广东省公共财政支出弹性数据的逐年比较(见表1),可发现其公共财政支出弹性虽然小有波动,但基本维持在0.5-1.0之间,直至2008年达到1.2750。这说明广东省公共财政支出增长对地区生产总值增长的反应程度由不敏感转为敏感,体现了广东省经济发展正处于成长壮大阶段,相关部门应控制把握好该指标的波动范围,避免公共财政支出的过高增幅导致对其他资金的占用以及对私人部门产业的挤出。对比广东省公共财政支出弹性数据可看出,香港的该组数据呈现出一种独特的趋势。这与我们前面分析的香港在2004-2006年间公共财政支出总额历经了一个微缩过程有密切的联系,同时其地区生产总值在2002年到2006年也经历了一次短暂的倒退。因此,2003-2006年香港的公共财政支出弹性为负值,也即是说随着地区生产总值的增加,公共财政支出总额反而减少,反映出市场经济地位在香港的重要性,政府参与市场的行为是有限的,经济正常运行更多的是依靠市场这只“看不见的手”。同时这也是广东省乃至国内各经济发达地区值得学习借鉴的地方。 (五)公共财政支出边际倾向 公共财政支出边际倾向是从绝对数的角度衡量公共财政支出规模与经济发展水平之间的关系。如表2所示,粤港两地历年公共财政支出总规模改变量均低于各自的经济发展水平。广东省2003年到2006年由0.0923降至0.0689,其边际倾向缓慢递减。与此同期,香港由-0.1771降至-0.0347,其边际倾向降速也较为明显。这说明2003-2006年期间,粤港两地公共财政支出对地方经济的拉动及力度是弱化的。说明广东在逐步缩小政府对经济活动的影响,朝着更自由化的市场经济体系靠拢。而香港的财政支出也是符合发达地区财政支出结构演变规律的。但是2006年到2008年,两地的财政支出结构都发生了明显 变化,政府干预经济的力度显著提高。从2006年到2008年,广东省财政支出边际倾向由0.0698迅速提升到0.1342,香港则由-0.0347大幅度提升到1.2736。显然在2007、2008年在国际金融危机背景下,两地都加大了政府拉动经济增长的力度,在市场失灵的情况,寻求政府对经济的宏观调控地位,以熨平经济的波动,积极地向着一种均衡可持续发展的状态靠近。而且,由于香港之前对经济干预力度较小,由市场运行惯性带来危机的可能更大,所以香港政府使用重拳来拉动经济增长,这同样也说明两地政府的经济运行都在和国际趋势相吻合,那就是,正常情况下,政府放松对经济干预,危机时期,政府加大对经济运行的调控力度。 综上所述,粤港两地近6年的数据显示各自的公共财政支出规模是比较合理的,基本上没有出现剧烈的不合理的波动。相比之下,香港政府干预经济的力量较微弱,主张市场经济的自我调控。广东省政府也正在逐步摒弃过去的统收统支、管得过多过死的做法,适当放权以调动民营经济部门的积极性,促进经济的发展。然而,广东省相关部门依然要避免地区集中财力持续下降过快的现象的发生,因为政府一旦缺乏足够的财力来行使某些基本职能,将会反过来阻碍经济的发展。 二、粤港两地公共财政支出结构比较 在既定的公共财政支出水平下,政府应合理安排支出结构,突出重点、兼顾一般,提高公共财政支出效率,着重实现三方面的职能:一是促进资源有效配置的功能,其核心是提供市场机制难以有效供应的社会公共服务,包括国防、法律、秩序、环境保护、基本卫生保健、基础教育和公共基础设施等;二是促进宏观经济稳定的功能;三是促进公共的收入分配更加合理化的功能。 从纵向来看,表2数据表明,6年间,广东省和香港的各项支出指标均维持在稳定状态。其中,广东省的经济建设支出比、社教文卫支出比、行政管理支出比分别稳定在27%、30%、25%;香港的经济建设支出比、社教文卫支出比、行政管理支出比分别稳定在22%、50%、3%,这说明两地经济发展方针政策未出现实质性的转变,公共财政支出结构略微调整,使其更加适合经济发展方向。从两地比较来看,就可以看出两地政府在职能、任务和经济发展需要上的不同。 (一)经济建设费支出比较 粤港两地此类支出虽然都呈递减趋势,但在总支出中所占比重一直比较高,均在20%-30%,远高于世界发达国家的该项比重(5%-10%)。这说明两地的经济发展均处于成长期,公共财政支出用于经济建设的支持作用比较明显,基础设施和产业等方面仍然薄弱,需要政府大力扶持。同时,5年间香港的经济建设支出水平均低于广东省,这与现实中香港的市场经济基础配套相对完善的情况是相符合的,香港政府在逐步弱化对市场的干预,更多地希望通过市场来配置资源。基于以上分析,两地都应注意避免经济建设支出“越位”的状况发生,对于一般的竞争性领域公共经济建设支出要逐步退出,一方面是为了集中有限的支出强化国民经济的关键领域和重要产业,促进产业结构与技术结构的升级;另一方面是为了防止经济建设支出挤占了稀缺的公共资源,造成资源浪费,效率低下。同时,两地政府应注意调整公共经济支出内部结构,使其更合理化,比如应注重农林业的基础性投资。 (二)社教文卫费支出比较 随着社会、经济发展水平的不断提高,公众对政府提供福利等的要求也不断提高。如表2所示,香港的社教文卫支出在总支出中是一个最大的项目,其比例维持在50%左右,与发达国家的社教文卫支出水平相当。该指标数据广东省较之香港相对偏低,但其总额水平也一直是总支出中的最大项。这说明粤港两地政府均重视社会的共同利益和长远利益,从一定程度上反映出粤港两地较高的社会文明程度。虽然社教文卫投资为非生产性支出,但实际上,良好的教育、科技、卫生事业、福利水平等都能促进劳动力素质的提高,为经济长期稳定发展创造了良好条件,特别是在科学技术领域所处地位先进与否,可以间接决定一个地区的经济发展速度。当然,广东省的社教文卫支出内部结构也存在一定的问题,科学教育以及社会福利方面的支出比例相对于香港来说明显不足,这可能会对该地区的改革、发展和社会稳定产生一定的影响,相关部门需要引起重视,并积极改善这种不利的格局。 (三)国防费支出比较 从表2中可看出,香港的地区国防支出水平远高于广东省,并是其80倍左右,这与香港特殊的政治环境及历史遗留问题等客观因素有一定的关系。广东省承担国防费的比例很小,国防建设主要由国防部统筹安排,其国防经费主要由中央财政统一划拨,因此广东省国防规模及国防实力的提升重点依靠国家的部署和扶持。自身的国防财政支出仅起到辅助作用。而香港由于自身特殊的行政级别(特别行政区)及历史背景,其国防事务的执行方式与内地省份有着较大的差异。一方面,根据《中华人民共和国香港驻军法》,中国人民解放军驻港部队不得干预香港的地区事务。因此,香港的国防建设具有一定的自主性,主要是在贯彻中共中央关于国防建议的政策的基础上由特区政府根据实际情况自行部署、投入资金并发挥其应有的效用。另一方面,由于香港特殊的地理位置与历史因素,使香港政府必须加大财政对国防的扶持力度,并维持在一个较高的水平之上。总的来说,两地的国防财政支出都比较好地体现出两地政府的职能地位,是与其经济发展相匹配的。 (四)行政管理费支出比较 表2的数据显示,广东省在行政管理上的支出比例是相当大的,平均在25%以上;而香港的行政管理费比例最高仅达到3.27%。广东省行政管理费居高不下的原因有二:一是政府机构过于庞大,人浮于事、效率低下、官僚主义严重:二是财政管理体制不完善,预算管理乏力,支出约束不强、支出秩序混乱、缺乏成本效益意识,导致行政管理费使用效率低下和严重浪费。因此,推进行政改革,精简机构,是减少财政供养人员和压缩行政经费的治本之策。行政管理费支出结构的不合理,直接造成了财政负担的加重,财政矛盾的突显,并弱化了政府的其他职能。因此粤港两地都需要在保持其现有行政管理支出水平的基础上,严格控制该项支出,避免其增长对其他用途财政支出产生过度的“挤出效应”。 综上分析,香港的公共财政支出结构较为合理。广东省则存在行政管理费对社教文卫较大的挤出效应。同时,两地都需要注意经济建设公共财政支出可能引发的公共部门与私人部门之间不协调情况的发生,防止政府部门大包大揽,降低私人部门的市场积极性,避免资源配置无效率。两地应积极配合,优化结构,保证经济的平稳快速发展。 (五)社会保障支出比较 社会保障是国家或地区为确保社会成员基本生活权利而提供的各种帮助和服务。一个地区的经济发展与当地公民社会福利的增进有着不可分割的联系。高度发达的经济地区总是伴随着高福利水平。广东和香港是我国经济发达地区,同时也是我国社会保障制度较为完善的地区,但从图1中我们可以发现,广东省相对于香港在社会保障力度方面还是有很大差距的。2004-2007年间,香港的社保支出占公共财 政支出的比例一直维持在13%上下,而广东省的社保支出长期在4%左右徘徊,最高也仅达到8.97%。这反映出广东省的社保覆盖面积尚且不够,社保制度有待完善,社保投入需要加大。强化社会保障的地位有助于缓和劳资矛盾,抑制两级分化,减少社会冲突,促进社会和谐。社会保障作为再分配的一种形式,它调节着社会总收入,特别是税收资源的配置;加大社会保障的财政支出实际上是“取之于民,用之于民”。并实现社会福利的最大化。因此,广东省相关决策部门应积极关注人民的福利情况,调整公共财政支出的规模及结构,增进公共财政支出的绩效。 三、结论与建议 通过对粤港两地公共财政支出体系的比较分析,结合市场经济条件下公共财政支出的目标,针对广东省财政支出中存在的问题,笔者提出以下几点建议。 (一)明确财政支出的范围 广东省财政支出供给的范围需要结合改革的进程和财政职能的转变进行相应调整。在经济发展处于高涨时期,政府应较少地参与到市场对各类资源的配置过程中,缩减财政支出,通过市场这只“看不见的手”的指引,使得活跃的私人资源得到充分、有效的利用。改革开放以来,广东省财政支出规模一直高于收入规模,而且存在继续扩大的趋势,这应该引起相关部门的重视,并严格控制财政支出的范围和规模。但是当经济发展处于低迷时期时,由于民间资金对发展前景比较悲观,处于观望状态,政府应适度扩大财政支出规模,保持经济的稳定增长,防止经济陷入低迷阶段。这时候的财政支出应加大消费支出和投资支出规模的比重:消费支出的增加直接扩大了社会总需求,投资支出的增加不仅增加了当前的投资需求,而且提高了未来的供给能力:对居民和企业的补贴支出也可增加居民和企业的购买力。因此,当经济出现衰退预期时,适度扩大公共财政支出范围,让公共财政支出通过直接参与公共品生产、基础设施、基础产业建设来优化资源配置、调整产业结构,这将有利于巩固各项基础设施建设,保障经济的平稳发展。 (二)优化财政支出结构 广东省公共财政支出结构需要加大调整力度,确保社会公共性开支。一是政府应该严格控制行政管理费开支,逐步杜绝浪费现象。如改革政府采购制度,实行集中采购,这样做可以发挥规模购买优势,节约财政资金,提高支出效益;精简机构和人员,减少不必要的人员开支,提高公共部门工作效率。二是教育及科技投入属于社会性开支,在任何地区都是公共财政支出的一项重要内容,加大教育科技投入力度有助于加速社会生产力发展,增强地区综合竞争实力。政府要继续把支持教育、科技作为重点,采取有效措施,切实发挥教育科技进步对经济发展的带动作用。三是社会保障是事关地区乃至全国改革、发展和社会稳定的一个全局问题,也必须纳入统筹考虑的重点,广东省政府应逐步扩大社会保障的支出,为经济的长远发展打好基础。 (三)提高财政支出的绩效 一是建立规范的财政信息系统。规范的财政系统需要各个部门的通力配合,财政数据需要得到及时更新,并确保数据的合理有效性,同时能够实现数据的多方共享,这将为民主化、科学化的决策打好基础。二是建立可行的支出效率评估体系。这方面发达市场经济国家的经验可供借鉴。 责任编辑:雷比璐