非政府组织双重管理体制改革分析

非政府组织双重管理体制改革分析

非政府组织，由于强调重点和角度的不同有着不同的称谓，如“第三部门”、“非营利组织” 、“独立部门”、“慈善组织”、“志愿组织”、“免税组织”、“非政府公共部门”等。如今非政府组织已经渗透到社会生活的方方面面，并且发挥着越来越大的作用。被称为第三体系的非政府组织的发展，可以促进我国公民社会与适应社会主义市场经济体制的政治文化的发展，促进我国社会主义民主政治的建设，促进政府机构改革与职能转换，促进社会和谐，维护社会稳定。

非政府组织作为承担一定公共责任的社会组织，其成立要受到法律的保护和规制，在法律框架内享受相应的优惠政策并接受相关政府部门的监管。我国现行的非政府组织管理实行的是双重管理体制，即由登记管理机关和业务主管单位分别行使对非政府组织的监督管理职能。在这种体制下，各级民政系统的登记管理机关在法律上是统一归口对非政府组织进行监督管理的政府职能部门，其相应的职能通过相关法规的规定和各级政府授权加以明确。但是在统一归口的同时，相关法规还规定：与非政府组织业务范围相关的政府职能部门或政府授权的单位，作为非政府组织的业务主管单位行使监督管理职能。

双重管理体制从其所创立的角度而言，主要是强化有关部门对非政府组织的监管力度；同时，在非政府组织的准入上，又多了层限制。总体来看，这样一种管理体制应该说是符合当时社会发展情况的，而这样的双重管理从非政府组织的外部监督机制而言，应该说更具有监督力度。然而实际情况却恰恰相反，尤其是随着社会转型的加快，社会对非政府组织的诉求也在增加，双重管理体制不仅渐渐的丧失了其监督的功效，甚至在某种程度上限制了非政府组织的独立性发展。

我国的非政府组织在发展中遇到许多困难与阻力，其根本原因在于社会转型中旧的管理体制还不容易摆脱，只有大胆改革管理体制，才能从根本上改善目前我国非政府组织发展的状况。

一、 以非政府组织的科学分类为前提，实施非政府组织的分类监管。

由于现行的登记管理体制，现行法规和相关政策的有效范围只限于合法登记

的非政府组织。事实上还有大量未登记注册的社会组织，此类组织由于不能纳入现有法规和政策范围内而都被视为非法组织，换句话说，对于此类组织缺乏有效的法律法规和管理政策。然而，要使法律法规和管理政策覆盖这类社会组织并进行有效的监管，就必须对社会组织进行科学分类，改革原来的“双重管理”为分类管理。

从政府、市场和社会三分法的角度来说，凡是政府性组织和营利性的市场组织以外的、不以营利为目的、为社会提供服务的非政府组织都应该纳入社会组织管理体制的范围。在这种大的分类原则下，要么向政府部门方向改造，保留其行政职能，并纳入政府行政组织体系进行管理；要么朝着非政府方向改造并转化，保留其自治职能，并纳入非政府组织管理体系。对于那些以营利为取向的所谓的非政府组织，应纳入市场组织体系进行相应的管理；对于不以营利为目的、为社会提供服务的非政府组织，则应纳入非政府组织管理体系进行监管。有学者提出，在我国社会组织目前分为基金会、社团和民办非企业单位三大类别的基础上，可以考量社会组织在社会功能上的差异性，将其划分为动员资源型、公益服务型、社会协调型、政策倡导型等不同类别，并在此基础上在深入探讨相关立法调整、管理体制改革和政策完善等问题。

二、 完善非政府组织的立法。

针对不同类型的社会组织，制定不同的法规和相应的制度框架，从而采取不同的监管政策，这首先需要在现有法律法规基础上进一步完善社会组织的立法。首先，在宪法层面，我国公民具有结社自由等多项权利，因此，关于社会组织的法律法规以及政策等都要从宪法提出的这一根本原则出发，尊重并体现宪法。另外，关于非营利组织立法的国际经验也表明，一般来说，只要不关涉税收优惠和筹款等事项，不登记注册的非营利组织也受到国家法律保护。从我国现实情况和国际角度来说，改革双重管理体制为“准一元管理体制”，降低准入标准，简化登记程序，实行备案、登记“双轨制”，保护公民结社的基本权利，将更多社会组织纳入法律范围进行监管，是可行选择。当然，法律也要对社会组织及其活动的政治准则和国家准则进行清楚界定，并以法律为依据继续打击、限制和取缔那些具有反人民、反社会、反国家等反动政治倾向的社会组织。其次，到目前为止，我们还没有一部针对非政府组织的统一立法。因此，加紧研究并制定一部社会组织的基本法，将各种类型的社会组织置于一个统一和基本的法律框架下，对社会

组织的法律地位、主体资格、登记成立、活动原则、经费来源、税收待遇、监督管理、内部自律等方面做出明确规定，从而为制定相关的管理法规和政策等提供基本的法律依据。最后，在行政法规层面，修订完善社会团体、民办非企业单位、基金会等条例，出台一批依据科学分类形成的、体现分类监管原则和专业性的专项法规。

三、 完善非政府组织的行政监管体制。

现行社会组织双重管理体制是控制取向型管理。随着社会组织法律框架的完善，社会组织的行政监管体制也要逐步完善。针对现行双重管理体制的弊端，首先，在对社会组织的认识和定位上，政府要改变目前消极型的行政控制体制，在承认并肯定社会组织的存在及其不可替代的重要作用的基础上，逐步构建分类监管和行为控制的新型管理体制。所谓行为控制，就是通过评估、监管等有效机制，密切关注社会组织所开展的各种活动，对其行为过程及其结果加以有效控制；其次，在社会组织的登记审批上，逐步确立“备案登记、法人登记和公益法人登记”三级准入制度；再次，在社会组织的监管和自律上，建立统一协调、相对集权的行政监管体制，取消非政府组织的业务主管部门，将非政府组织统一归口于民政部门管理，建立起全国性的社会组织监管体系，但在目前，仍然应基于分类管理原则，对那些专业性极强的或者享有国家正式编制的非政府组织坚持“双重管理”制度，实行民政部门和业务主管部门的共同管理，但应当合理划分各自职责，避免重复管理和管理真空；另外，应当扭转政府主管部门的管理重心，将监管重心从事前审批登记变为事后监督，强化非政府组织的自律和社会监督，并建立起行政监管、财务审计和社会监督相互协调的监管体系；最后，在社会组织的编制和保障方面，逐步改革我国不同非政府组织享有包括公务员编制、事业单位编制、社团编制和合同聘用编制等不同编制的体制，完善非政府组织的编制管理和聘用合同制度，建立起非政府组织从业人员工资、福利、职称、养老、保险、失业方面的统一的人事管理制度，并使之与社会其他部门的有关政策相配套，为非政府组织的发展提供基本的人才保障。

四、 发展公益服务类非政府组织，建立新型公共服务体系。

政府应努力将非政府组织发展纳入国家经济社会发展的总体规划和整体目标中，努力构建一种政府主导、社会参与、资源激励、合作互补的公共服务运作机制。由政府依法划定空间，政府公平选择对象，政府主动提供资源，政府有效

引导方向。政府主动确立可以由社会提供的公共服务空间，把非政府组织推向前台并为其创造各种合作条件，使非政府组织与政府形成有效的功能互补机制，构建起新型公共服务体系。

将政府与非政府组织的双向互动关系作为价值追求。一个良性公共服务体系,不是单纯的政府自上而下的权威监管,而是上下互动的管理过程,需要不同治理主体的合理分工、合作努力,进而形成一种治理中的“合作伙伴关系”,其寻求的是一种通过调动各种力量和资源达到“善治”的社会体制。政府在公共事务管理和公共服务中与非政府组织形成合作与互动的关系,从而改变了以往行政模式中公共服务提供者的唯一的局面,造成了公共管理上的政府与社会共管、公共服务中既合作又竞争的局面。在这一新的体系中,为社会、为公众服务应该作为非政府组织存在、运行和发展的基本宗旨。非政府组织在政府的支持和监督下将承担越来越多的公共管理及服务职能。

非政府组织作为一个人类社会发展中的进步现象，它反映了人的社会性本质，体现着公民社会的内在逻辑，呼应着行政改革时代多元治理结构的建设要求，通过弥补政府组织的不足和市场体系的缺陷，而在社会管理和公共服务中扮演着不可缺少的角色。非政府组织的发展需要我们认识到它重要性，对于进一步改革管理制度、完善服务机制，对开拓我国非政府组织发展与管理的新局面会有积极作用。

参考文献：

(1) 马玉钰.中国非政府组织发展与管理[M].北京：国家行政学院出版社，2007.

(2) 褚松艳.中外非政府组织管理体制比较[M].北京：国家行政学院出版社，2008.

(3) 马立《非政府组织发展与政府职能转变》《社团理论研究》2006年第2期

(4) 王名：《清华NGO研究丛书》清华大学出版社，2005年。