民营化:政府信息统计体制改革的路径选择

作者：周松强

中共浙江省委党校学报 2006年02期

　　中图分类号：F062　文献标识码：A

　　引言

　　人类长期面临着知识信息“构造性无知”（注：详见哈耶克先生在1974年诺贝尔奖演讲《知识的矫饰》。）的苦恼，知识信息资源已成为人类最稀缺的资源之一。罗伯特·帕特南教授在《使民主运转起来》一书中也指出：“衡量一个好的民主政府不仅要倾听它的公民的需求，而且要对这些要求采取有效的行动。”政府只有“对他的公民及其问题拥有更多信息，才能够作出更有效的反应。”同样，在市场经济条件下，企业应对复杂多变经营环境挑战的途径是对各类信息的及时掌握。由此看来，一个健康繁荣的信息市场的存在，是政府高效运转和企业兴旺发达的必备条件。然而，在我国当前高度垄断的政府信息统计（注：本文所指的政府信息是指一切产生于政府内部或虽然产生政府外部但却对政府各项业务活动有影响的各项信息统称，而信息的统计是指信息的采集、审核、处理、加工、分析、发布等一体化的过程。）管理体制下，政府信息的供给与需求严重相脱节，健康繁荣的信息市场的建立更是遥遥无期，政府信息统计体制的改革已势在必行。本文试图用民营化的改革模式来打破政府信息统计的垄断性体制，使信息统计朝着市场化方向迈进。

　　一、政府信息统计体制缺陷分析

　　当前我国的政府信息统计体制还是计划经济时代的产物，即政府信息统计工作的目的和主要功能是为计划服务，带有很强的政治色彩。在市场经济体制已经初步建立的今天，政府垄断型的信息统计体制无疑会产生诸多的问题，越来越与社会经济的发展不相适应。

　　（一）信息供给主体的单一性和信息需求主体多元性之间的矛盾日益突出

　　长期以来，政府信息统计工作都是由专门的政府统计部门来完成的，信息统计的目标也只是单纯为了满足政府的需要，而很少顾及其他经济主体对信息的需求。信息统计只是机械地围绕政府的要求转，政府要求什么就统计什么，这势必使政府的信息统计成为一种事后行为，对于社会经济发展中出现的新情况、新问题起不到早预报、早警示的信号灯和指示器作用，对政府公共事务决策也起不到信息导向的作用。随着我国市场化进程的不断推进，经济成份多元化基础上的利益分化加剧了各经济主体之间的市场竞争。由于现代市场经济的竞争说到底是信息的竞争，谁能及时有效地把握住各种瞬息万变的信息，谁就能在竞争中占据主导地位，因此企业的经营决策对有效信息的依赖程度越来越高，企业信息需求的层次越来越呈现出多样化的趋势。而纵观我国当前的信息市场，政府统计一直都是信息供给的“主宰”。虽然政府部门也会在一定的时期内向社会进行信息披露，但也是遵循“先内后外，内详外略”的“政府优先”政策；与此相应地还制定了较为严格的统计数字保密制度，并对社会公众获得统计信息作了很多限制。而所谓的“保密”并不是出于国家安全和国家利益的考虑，只是单纯地、机械地遵循“先内后外，内详外略”的原则而已，因此政府统计部门供给的信息根本无法满足市场经济主体对信息需求的“有效性”标准（注：“有效”信息数据主要有两方面的内容：数据的准确性和数据的时效性。准确性意味着统计数字真实地反映了社会经济和企业的面貌，没有偏差和失真；时效性意味着数据在规定的时间内到达数据使用者手中，没有延误或遗漏。）。

　　（二）信息统计工作受到了政府权力的干扰，统计信息的准确性得不到保证

　　统计应对客观事实负责，对数字和法律负责。阅读每年的中国统计年鉴会发现一个奇怪的现象：各省加总的GDP和各省分项的统计资料不等于中央公布的统计资料，中央公布的统计资料要比各省统计资料分项加总值小得多。对于这种疑问只能用一种答案来解释：各省市提供的统计数据资料中普遍存在着水份，而中央统计机关事实上也承认了这种水份的存在，只是在正式对外公布时对水份作了“技术性的处理”（注：详见何清涟：《中国现代化的陷讲》，另见其在“华府论坛”中《官出数字，数字出官》的演讲稿。）。事实上，有些地方政府的数据造假已经是公开的秘密，这是当前不合理的统计管理体制和政府官员选拔、考核制度共同作用的结果。改革开放后，我国政府在干部考核中放弃了“以阶级斗争为纲”的政治标准，在“以经济建设为中心”的战略口号影响下，考察党政干部的标准逐渐地由过去的“又红又专”转变为主要考察干部的经济业绩，经济业绩出色的干部自然而然地能得到比较快的提拔。衡量经济业绩的一个简单易行的指标就是经济增长率，这就给各级地方政府官员千方百计地提高本地区的经济增长率提供了激励机制。另外，在我国目前统一领导、分级负责的统计管理体制下，地方统计部门隶属于地方各级政府，统计部门的人事权、财权等都归地方政府管理，统计工作的独立性较差。在区域经济竞争激烈之下，各地要保持高速经济增长率相当困难，于是政府官员们对经济增长率数字的高要求就转变为对当地统计数据和信息的“恶意修改”。由于统计部门权力较差的独立性不能有效抵御来自地方政府对统计调查和统计数据的干扰，因而势必导致“官出数字、数字出官”（注：“官出数字”是指一些统计数字是官员们造出来的；“数字出官”指的是官员们的统计数字报的高，帐面上显示的经济增长率就高，进而就容易得到职位升迁。）的现象。

　　（三）政府信息统计成本高、效益差、统计方法和技术还比较落后

　　首先，我国当前的统计管理机构设置是和政府的纵向行政管理构架相并列的，也就是说，中央、省、市、县和乡镇一级都设有统计管理机构，我国的统计部门规模是相当庞大的。另外，国家统计局为了矫正地方政府的数据统计信息，还专门向各省市派遣了统计调查队。由此看来，国家对政府信息统计的显性成本（注：统计成本可分为显性成本和隐性成本。所谓显性成本是指政府在统计方面的各种财政投入，包括人员工资、福利、劳保、差旅费、办公费等。）投入是相当高的。然而，传统的统计管理体制下的高成本统计管理，却依旧不能对国民经济的宏观调控及企业的微观经营决策提供有效的信息指导和参考作用。

　　其次，我国政府统计的隐性成本（注：所谓隐性成本，是指难以计量的成本，如由于时间因素引起统计信息资料过期、失效所造成的损失；由于开发力量不足而使统计资源利用率低，统计资源没有得到合理配置而造成损失，等等。）也相当高。统计资料开发应用方面利用率低下造成了统计资源的浪费。目前统计部门内部的机构设置和人员配置偏重于统计报表，由于统计部门开发力量不足，从而使许多现时的统计资料过期失效。依靠巨大的财政及社会投入取得的普查资料，因开发方式单一、向领导提供时的被动应付及向社会公众发布手段与方式的局限而得不到及时广泛的利用。这种重报表、轻利用的局面致使统计资料开发利用率低下。

　　最后，我国当前采用的一些统计方法和技术都还是计划经济时代的产物，陈旧落后的统计设备、技术与方法根本无法使政府统计部门承担起时代赋予的统计职责。由于政府统计部门是唯一的信息供给主体，因此其垄断性的地位使得政府统计部门失去了统计技术与方法革新的原动力。在当前“GDP政绩挂帅”的地方政治文化里，地方政府显然也没有足够的动力去进行统计技术和方法的革新，在他们看来，花费大量的人力、物力和财力去从事统计改革既不值得也无必要。

　　二、政府信息统计体制的民营化改革诉求

　　20世纪70年代以来，世界各国政府掀起了以公共服务民营化为导向的行政改革潮流，我国政府也紧迫其后。从一般意义上讲，公共服务民营化是指通过一系列部门转公为私、公私合作的方式引入竞争机制，提高管理效率和服务质量，从而达到更好的社会治理效果。但本文所指的政府信息统计的“民营化”，是指要打破政府统计部门信息供给的垄断地位，让民间信息企业同政府统计部门一起参与信息市场的信息供给，形成政府统计与民间统计共存下的各司其职、各负其责的良好信息供给状态，以繁荣我国的信息市场，满足信息市场多样化多层次的需求。

　　（一）经济社会对信息多样化的需求是信息供给主体多样化的原动力

　　政府信息资源的需求主体既可以是政府各部门，也可以是企业和个人，而这些主体对信息的需求范围、目的和用途、需求程度和需求收益等都是很不划一的，单一的信息供给方式根本无法满足来自社会各层面对经济信息的需求，这就给政府信息供给体制的改革带来了强大的原动力。

　　（二）民间信息企业的信息生产具有一些政府信息生产无可比拟的优势

　　首先，民间信息企业和市场更接近，能够对社会经济中出现的新情况新问题作出及时准确的反应，从而能满足信息需求主体对信息“即时有效”的要求。

　　 其次，民间信息企业为了提高自己在信息市场上的竞争力，提高本企业信息产品的质量，会千方百计地改进信息统计的技术和方法。最后，民间信息企业与政府信息统计体制相比有着天然的独立性，其信总统计不易受到本地政府权力的干扰，从而能够有效地保证统计数据资料的真实可信程度。因此，民间信息企业的生产既能满足政府部门的信息需求，也能满足公众的一般性信息需求，还能满足市场经济人的超额信息需求。

　　（三）政府信息的类型划分与信息供给民营化分析

　　根据公共物品理论中公共物品、准公共物品和私人物品的概念和研究范畴，我们可以对政府信息资源中不同属性的信息产品或服务进行分类。一般来讲，政府信息资源属于公共产品，具备公共产品在消费上的非竞争性和非排他性。根据不同的信息可以对其加以细化，有的政府信息产品具有完全的非排他性非竞争性，可称此为纯公共信息；有的政府信息资源具有不完全非排他性和不完全非竞争性，即为准公共信息。根据准公共信息不完全非排他性和不完全非竞争性的特点，可以进一步地细分：可把那些借助一定有形介质提供的非商业用途的政府信息产品称之为弱竞争信息，这部分信息主要用于满足社会公众非商业化的信息要求，如浙江省教育部门每年向考生出售的历年全国各高校高考录取成绩统计资料，就是一种典型的弱竞争信息；把那些具有直接或者间接商业价值的政府信息产品称之为强竞争信息，这部分信息对于企业制定经营策略具有较高的利用价值，能够为企业带来直接的经济效益。

　　政府信息的生产与提供方式可以用图1（图略，见原文）来表示。

　　结合图表，我们可以作如下具体分析：

　　第一、纯公共信息既可以由政府供给也可以由信息企业来供给。信息企业是指那些专门从事信息生产林工、存储、传输以及提供信息服务的企业。社会公众一般都希望政府能够持续、及时、免费向社会提供纯政府公共信息，政府也把其作为一项应当承担的职责。但是，信息由政府向社会免费提供，并不等于私人就不能涉足这一领域。要提高政府行政效率，转变政府职能，就应该把部分信息的生产转让给信息企业，由民间信息企业来生产，并通过政府采购的方式，向社会免费提供；或者由政府出资，由信息企业生产并直接向社会提供。

　　第二、弱竞争信息可采用政府和信息企业混合供给的组合模式，通过向社会公众收取一定的成本费用的方式提供信息。纯公共信息和弱竞争信息都是为了满足社会基本的信息需求，但是弱竞争信息的需求范围相对较小。由于当前政府受财力限制，在提供弱竞争信息时不得不收取一些费用以弥补经费的不足。当然纯公共信息和弱竞争信息之间的界线也不是泾渭分明的，随着弱竞争信息的公众需求范围的不断扩大及政府财力的不断增长，弱竞争信息会逐渐向纯公共信息转化，与此相适应，政府要不断提高信息免费提供的比例。

　　第三、强竞争信息由信息企业单独生产并通过市场交易的方式向社会有偿提供。纯公共信息和弱竞争信息只能满足公众的一般性需求，而无法满足“经济人”对信息的超额需求，且政府信息供给本身也无力满足超额信息需求，因此只能由专门的信息企业来生产。强竞争信息由于有商业价值，并可能给信息消费者带来经济利益，所以信息消费者会有不同的商业信息需求。由于信息物品的效用具有不确定性，也由于“人们在获得信息之前不可能了解获取信息的预期成本和收益，人们也不可能知道将要得到的信息是否有用或是否如我们所预期那样有价值。”因此，信息产品的定价不仅取决于卖方，在很大程度上还要取决于买方的偏好和对该信息价值的估计，也即信息产品由供需双方协商确定价格。

　　三、结语

　　政府信息统计体制的改革势在必行，但对于改革模式的诉求目前还远没有达成共识。笔者认为，本文阐述的政府信息供给体制的民营化不失为一种可欲求的改革模式，但这还仅仅是一种初探，还有很多问题需要研究，比如说，在信息供给的民营化条件下，原有政府统计部门的职能如何转变？政府信息市场上可能出现的道德公正问题如何解决？等等。

作者介绍：周松强　浙江大学法学院