慈善组织准入的法律规制

【法律类刊

】【印打 】保存【 】

慈善组准织的法入律规制

——兼论慈善组织入准度的价值制向取

侯安

琪【

专题名】宪称法、学行法学政

专 【 号】题41D1【复

印期】号021年12期0【原文

出处】《社会义研究》(主武汉2)100年5第1期3～100，87页

7【文标题英】Rguelatinso fo Cahirabte Orgalniatzin oAcesc

s【者作介】简安琪侯1（799），—女，内蒙呼和浩特古人重，庆大学学院博士法研生，究要从主事济法经、境法环究研。【

内提容】 要善组慈织准制度入现了体家国为弥补市场灵和失愿志灵，而采失的取准备对进市入的慈场善组的织预或控制。本干阐文述慈了善织准组入制度结的社由自经、济效、社会率序与秩家国全安的值价取，并向通过国外慈善织准入制组度考比较，察我对慈国组织准善制入度的状和缺现进陷行分论析，证提明确出遵、结社自循、有由与有序的效价导向，以及值在基础此，上合理建构包括准制入度内在的慈组织善法律度制系体

。关 键【 词】慈组织善/准制入度/值价取/结向社由自

［图中分类］DF4号　［文 献标码识A］［文章编 ］1号0104-257201（）00-5001-350

慈组善织准入制的即度是家准许国有特定慈善具目的，符慈善合组织格的民间组织资立所设置设的标与准序规程的制度规范则体，了国家现弥为市补场失灵志和失灵愿而，采取的准对进备入市场的慈善组织的干或控制。随预着现社会发代展市民，社会市场领从域逐中渐分出来离形，成政与国治家经和济域领者彼此两对相独的立第部三门面。对勃兴起的包括蓬慈组织善在的内民间组织代所的市民领域表各，国政府均对其行了一进定度的规制程和管，理体上出大于以下些理一由：专断的政为府了巩固己自的利权，断公阻共参的途径；与心勃雄的政府勃希按望某照理种的想式塑造社模生会活一个；少缺合法性的政因为自身府虚的而弱独立的对社力量会满恐惧充一个；有任的责府出于保护公政权民利的要需。① 论无是出何种于因原慈，组织善的准已经成为入各国府必须政重要的视问，题准是入对善组慈织的护保和治理的要环首节

。、一国现行我慈善的组织入制度准

比照公司设立原则各国的，善组织准慈制度可入为三种分要主型类一是许：可主，义是准则二主义，是三放任义主其。，许可主义包括两类：（1）审中许可批。制日和本韩是典型的审批许国制可国家日本没有统一。的间组民织理机关管，益公法人和定特营非利人的成立要经过法主部管的门准许可批得始成，无需立登记（。2）批登记许可审制。也是就，说慈组善的织立需设经过要

两道程，序先首经过要关主管部相门审的，然后批还要到登记关机进行记。登新坡加泰国以及、国我湾台地区实行都的审批是登记许制。可实行准则主义国家以的国美和加大拿代表，也被称为为自愿登之记的式方以美国为。例民，组织间想独立要于成员承其民担事责，那任么只按需法人照记登的程序和件条取法人得格资即。但要设立可获得税务为免豁格资慈的组织，还善须到必税务部门记以取得登免的资税，格即是经凡过登设立的慈记善织组享得收税其他及方面的惠政策优实。放任主行义的国家要主是欧洲陆大国家， 如荷②和瑞兰等士。瑞如《士民典》法定规：社“章程一经团制并定已设立董事会，社团的有权要求在商业即记簿上登登记。③ ”些这家国不对慈善组织行特别进规制的登，记关不对机请登申记组织进行实质审的，查们更它重通过注后事的奖和追惩励对民间组织进管行。理

在实行许主可的义国中家“许可”是，善慈织合组法在的前提和存基础，没有行进定法许可登的记慈善组，织是就不合的法织组。准在制国则中家组织，是登记否其自由行择选选，登择则意味记该着组选择被纳入到国家织的管理体系中之在，组目的、组织织构、结组织程章资金财、务方等接受国家面的查审监督与同时，受相享应的税财惠政优策。准制国家与则任制放家相国比前者认，标准较为定格严，审和登记的查程序相复杂对后者则；将善慈织的组设和活立动本基视同私人事务于，慈善在组织立过设中程尽能的可少政府减干预素因纵观。各慈国组善织准制度，入存两在发展趋势大：（1事）实上绝大多数，家对国善组织的慈设立控制持放任并与行的度态。一因为小型草是根善慈织从个体上组说资较少，结金简单，构动活范围广不，响力不大，影家不国可能没有也要对必类民间组这织设的和经立活营动加控制以二，是因为数众多量的型草根小慈善织组能很好够弥补的场市灵失之足，不盖覆政府力量所能、不不便至之处（2）考察。慈善织发育组成熟较的家国，府对于政那些望希得获法人格资慈善组的进织行记，而对非法人登织组则一没般登记的要求。有如，例德在国和荷兰民，间组是通过织公书证的方来式明其证法身人的份。慈善织组其因社对会和政进府行了公性益目承的，诺及其受享的其市场他体主不所能有享的殊优特，各惠国常会通对慈组善采织取之较其他类的型民组间更织严为格准的入度。制例，在如行准则主义的实英国，除了慈组织的善设必立须登外，记对其他间组民的织设立不作要求。在而实行格严的许主义的新可加，坡善组织则必须慈

依据《团社法》《慈和法》分别善行登记进即，有慈善具目的的民组间织必须负责慈善事在务的官员提处登记起请，否则将申构违成。法 根④据现行法，我立国慈善组织准制度入于严属格的批登审记可主许，它的义“格严”处具之表现为体以下个方几：

（一）面双“重”管理

根我据国社会《团登体记管条理例和《》办非企民单位登记业管暂理行例》的条定，国务院民规政部门和县级以上方各级地民人政民政部门府本级人是民府的政会社团或民办体非业企单的位记登理管机。国关务有院关门部和级以县上地各方级民人政有关部府、门国院或者务级以上地县各级方人政民授权的组府，织是有行业、关务业范内围社会体团民办或企业单非位业务的管主单位也就是。说，一个定慈法组善织使即完符全法合的定设标准立，也很可有被能登记关拒之机外，门为它首先要因为己自找一个寻务归口业的主管单申请位审，查定法善组慈须织经两个过政府机关批准的和登记才以可入进善慈场市。同，在该时织组运的过程中，营督、指导、监检查、处等罚管活动也理需由要记管理登机和关业主务单管两位个府部政来协同进门。根行《民据政关部于新重认确社团会业务体主管位单通的》，社团的业务主知单位不管要负仅责社团体会备筹请申成立登记、变更、记、登销注记前的审查登，还要责社负会团的思体政想工治、党作建的设、财和人事管务理、外交往对、接受外捐赠境助资、督指监导社会团体依法开活展动、年检审初、负责助协查处会社体团违的法行以及为同会关有机指关导会团体的清算社等事宜。社《会团登体记理管条例规定》，如果登“记理机关和管务主业管位的工单作员滥人用权职、徇舞私弊、玩忽守职构犯罪的成，依法追究刑要事任责尚不构；成犯罪的，法给依行政予分处”因。，对于业此务管单主位来说，最理其的性择是尽选量的规避险风增和加门利部益，其才次促是进民间组的发织。展⑤ 法立的本意是政将府部的门审查登与记职能开分，为间民织的设组多立设置道关一卡，结果使却有制度下现双重的理管制构成了体国慈善组我织入最主准的要道一碍。障另一方面，我审批国登部记门与组之间的法织关系并不明律确，政部门行的由裁量自权法无到得效的制有约，得使间民组织的立过设程具有可预不性测。

（二）制限争竞

国我立的和政策倾向法控制于括慈善包织组内在民间组织的发展的在准入。节对竞环实争施制，通过对慈善组限织务和规业模施实制限《社。团体登记会理管例》第13条条《民和非企业办单位登管理记暂行条

例》第1条均规1定在同一，行政域区内有业已范务相围同或者似相的会团社体民和办非企单位，业没有要成立的必对，非营利组织的成于申立不请予准。另外，两批例还条规，社会定团不得体设立地域性分的支构机民，办非业单企位不设能分支机立。构此因，从序上来讲，程登机记关业务和管主机要对关善慈织进行组至少两次的质性实审，其查不仅包中括对务业容、发内起资格人等方的面查，而审且要还考虑在一行同区政内是否存在其他域“业范务围相或同相似者的组织”，于至“没有有要必立”，成由则审机关查由裁自。量与这立者法民间组织视同将为府政的充补和附有关，属因以此社功能会区分对为其务范围业组织规模从和准入源头进行限制。在上双管重体理制，下纵上向由业务管主部审查门入准横向，上进行又域地限制，从形成了条块分割而的准模入，式种这准入式模是与国民我间织的条组管理模式相适块的，应它割和削分了弱民组间的织权及其利所表代民的力量。间

三）（标准格严在

我，国成慈立组善织必须符合一定的金、人资员、场所、名称以及织机构等组刚性准。标社会团体《记管登理例》条第1条0定成规社立团须“有5必0个以的上个人会员者或30以个的单上位会，个人会员、单位会员员混组合的成，员会总数得少于不05个。”该条例第10条5第还款规，成定社立会团的资金体件条是“：国性全社的团会体1有万元0上活动资以，地方性金的社团体会和跨政区行的社域团体会有万元3上活以资动金。”基《会金管理条》例关中于金基设立资金会的规定是：全“国性募基公会的金始原基金低于8不00万人元民，地币方公募性金基的原会始基不金低400万于人民币元非，公募基会的原始金金基不于200低万人民币。元另外还考”虑注册到等费他其立设成本比，例人惊的间组织民最终择选了不记。登如果一个慈组善织想要开募公资集，则金必须立为基成会，金么该组那织的始原基金码不得起低4于0万0人元币民，并且必为须账货币资到。金对于很多要想成合为的法慈组织善——其是草根尤善慈组来说——这条人织数和资金门的无疑过槛高。

二慈、善织组入制度的价值准向取建立和

完善慈善织法律组度的制前提是立规制管理确慈善组所织有的价应值向。法取律度的价值取制向是察法律规考制的能可、规制方式、规性制度以程规制效果等问题的出发点及归和点宿。一项每律制法度背后的隐都含立着法对该项制度的价值者断判及于此的立基态法。“度仅拘泥仅法律于的字文和正程序当的正规性但未，被社上广泛持会的有本基值价

和伦理则规是建，不起立治法的。⑥”现 法代治会所社崇和保护的基本尊值价—平—等、自、由秩、序安、全公和正效率—在慈善组—织入准法制度体律系中主要现为结体自由社、经效率、济序秩安与全等价值取。其向，中结社自是各国普由保护的一项宪遍法权性，它利既社会是团存在体与展的发基性础权，也利是其他律价值的基本保法。

（一障）社自结由结

社自由常是指公通个人可民不经以政许可，为了满足自己的府需要，建立一形定的式社组会的权利织。 ⑦在世《界人权宣》、《言公权民和利政治权利际国公约和《欧》洲人公约权等国》际公约中有都关于承认和自由结社权利的条款。平在现大，数国多都秉家结承自社由价值理的念，许公民允在国宪政本和法律框架的自由设立下间组织。民些国家的宪法有或律法至甚文明规定民结公不受外社限制来，如例比时宪法利第02条定：“规利时公比有结社权民；种此利权受不何预任防措施限制。”葡的萄牙法宪定：规公“有民权自由社结。需不任批何。准意”利大法第1宪8规条定：所有“公民有不均许可而自由结经合之权。利”荷兰法典第2民编规：“定设立法社团属于私人人务，事设之时立或后其不须都府批准政”。我国在，结社自也早已被由确明入宪载法，是但我尚无违宪国审制度查因此，这一，重要宪法利权救的济保性障待有善。完另一面方关，于括慈善包组织内在民间的组织的自由立以及设对此种自的限制，由不需要在宪仅法予以确中认，应以还制度形的予式保以障其中，为直最和接重要的体现为立设由自的准制入。度值得注

意是的，结自由社扩在大某了个些人的权的同时利，能会可对他其人个权行利使成造压制和障，碍所以，对社自结由进行制限结是自由社应有之义中。诚博如海默所登：“言任何自都由容易肆为忌惮无德道人个群体所和滥用因此为，了会福利社，自由就须受必到些某制限，而这是自就由社会经验。”的 ⑧同，结时自由社限制本身也的受应到应的限制，相自“由人所固有的是意表现自己一切随能的权力。它力正以为准义则以，人的权利他为限制，以自然原则为以，律为法保。障”⑨《民公利权和政治权国际公利约第》2条22款第也承秉了一理念：“对结这社自权利由行使的不加得以限制除了。律所法规的限定以制在民及社主会为维中国家安全或公护共全安公、秩序共保，护共公生或卫德，或他道人权的利和自由所需必的限制。因”，只此当有社结自由与家安全、国公共序秩发价生值冲时，才突对能结社自由进必要行限制，这种限的制该应符是正合义

价值，的而必且须由律规定。法

二）经济（效率

所众周知，场市一是种基的有效本率的源配资置机。制场可市以自发调供需节关，有系分效具有配竞性争私人的品物。而然，于具有兼具有限的对非竞争性和排他性公共的品物来说，场机市制引起“搭将便”车和供不给现象，无法足效的为有真的正求者提供需商品服务或，即生产所谓的市场“灵”失然。，人们而发现政府也不并是一个生天合适公共物的提品者供。因为府只政能照按数投票人的意多提供公共愿物。品于由社成员的偏好会需求状况和各不相同，虽能够然满中间足求者的需要需，总但会一部有人的分殊需求得不到特足，从满而出现“政府失灵”。见，可论是不市场机还是政府机制制都不能，很的解决好共物公品配的效率问题置。

事实上，非营由利部配门公置共品的物本成低政于，而府率却远高效于府政。慈在领域，善善组慈织够通过慈善能捐和志愿赠务服等形式满来不足社会同亚体的特定群需，要弥了补府和政市场公共对物品分失灵的配足不之处由。慈善组于的慈善活织具有动益性公志、愿性和偿性无特的，点通慈善组织来调过配会慈社资善可源以大极度限降的低会成本、提社服高务量质。根理据选性择理论，经济是自身人益的利最判佳者断和利最益大的追化求者这样，理的行动性趋向于进行者理性择，从选使效而达用最大化到即以最，小的本取成最大的收得。益因，在此善完的准入制度下各种，类的公益慈善型织涌入慈善组场市，慈善组按照织自占各资有和现实需求来提源商供和品服务，过慈善通织组的性理择，最终选会提将慈善资高源的置效率配，增社进会的福利总。量（

三秩序与）安

霍全布斯国将比作家兽“利怪坦维”，他认为，家国是就“一群大相互人订立信，约人每都它的对行授为”的一个权活“上的”。⑩ 帝而民间组织当然则地被想设为国家的对物立它们，存在的和动将会活瓦解家国权力破，在坏国家慑和威保下的护会秩序社因，此家国应民对间社行为采取一结种警和压制惕的度。态可置不否高度的结社自由，会加大人之们于国家力权心的离中力，也心至有甚极个别慈的组织披善着共公利的益衣在外进行着颠国覆家权政的活，例如动美国在，已经认有确个数内的慈境善机构被恐怖织组指为其活定动提供资。(1金)1那么，结 自社与秩序由、全是否安真水火不的容呢？从

值价论上看，秩理序是在指然自进程中和社会进中程都在存某种程度的致一性连续性、和定确性(。21 安全则)是长期的由自它，是种一信心即，相信自由在来未不会遭

受侵害。(3) 可见，1论无秩是序还是安都是在某个全间维度时内价的值，某时间的排斥其他段值价求的绝对要序与秩全安必势会导致下接的失来和危序，险以所以夺剥自为由代价的序秩和安在现实世全界中不是可能期维长的持现。代治政论理认，利维坦为式的家国拥万能的有至无高上权的力，国家应其以容不疑置的威力慑护维对绝的家国全安与稳的社定会秩；在序这情种况，民众对国下只家有赖与依服从每，弱个小个的都体是独直接面对这单个权力兽怪，的即受便所其害也可无奈何而自。由社结可以形成国家权与相对应力民的间治自力，保护民量免受权力众滥用侵害。在现代民的国家主，自由设中立的民间织组有具愿性自、自治、民性主的特点性“，间民会社织生组活排斥因在强外制具而有自主，因性绝拒赋角色而具先平等有性因，定自否然乌合而具有规秩则序，性因它能而成市为民社中民主与法会精治神的然天因子”。(1) 4社结自可由以增民众进的主民意、识秩序观念自治和、律自能力的。而间民组既能弥织补政失灵府不足，之又制约可家权国的力用滥同，还有时缓效了政府解市与之间民对立。的此因从历史，的角视观，察结社自由与社会序秩、家国安全不不冲突仅，还此彼促进相得益彰。，

三、对国我善组织准慈制度入建议的

（一）确自由、有明效有、序的元价值多向

取顾近2回0年我来国民组间织发的展立和情法，况其中历经过两次较大规的模整理顿整，国通家整顿过理清逐步将，间组民管理纳织了法入制轨的。道时，同大分规部制间组织的立法——民包括《社团会登体管记理条例》《民、非办企业位单记管理登暂条行》例和理清法非间民组织的律法范规—都是—在民间组织展发度速快又缺乏相关法律过制从规而出社现突会发件事出台时的例。，如关于进一《加步强民组间织理工管的作知》（通1999年）定：“规地民政各部门要严控格制业务泛、宽不易定界民间组织的，…通过…记登段，对手民组间织的构结和量进总有行效调，控确民保间组织与当地济经社和会协调展发，维护会政社治定。稳当”这些时法立对纠于违法行为、正稳社定秩序、会维护国安全起家了至关重到的要作用，而然今在天来看，其的中些某条款和格控严制管理理的未念免于严厉，失以适应时难代发展需的要我国现。行的间组民“严格织理、从严管制、控限发制”的展法指导立想仍思然延续这种控了型制管的理取向

。其他类型与民间的织相比组，善组慈织兼具益性公非政治目的性。和善慈组的织益性公自源志愿于者的他心利理，现于实织组作运

的非分约配机束。由制，此善组慈织能够对善资源慈行有进效的集、收理管、合和整分配，实现场分市机配制政与再分配机府制之的“第三次外分”。“配三第次分”配以彰显可配正分理义念，升公提福共利水，减平贫富少距拉大差带后来的会社不定因素稳。另方一，面善慈组的独立织必性要然求其得谋不政求治目的具，体表现在善组慈织不得利用其慈身份或善慈活善支动某一持党或政治政派别，得不进行实质性说游等等。因此，较于政之治性民间的体，团善慈组织政治对定稳国和安家的全威胁更小。鉴慈善于组织无可替代社会的作用以民及间织组速发迅展要的求趋和，笔势者认为解决我，国善慈织准组难题的入关在于改变键往以以控制而的培非发育展主为的法思立路，确立慈起组善准入织度的自由、制效、有有的多元价序取向值，政应该府担起保承、引护导和推慈进组善发织展的历史任责。

（二）完审善许批制可度

学普界遍认为我，慈善国组的织准入度制种弊种端的根源在于行的双现管理重制度因此，要重构慈需组善法织律度。制批审可制本许身并非为国我独所有同时。审，许批制不可应等同该“双重管理”于“或重许可双，因为”者后含隐严着限格制的味意审批许可制是。比较合我国现阶适慈段组织善展发状况一种管理的制，我们应度现有在础上基学科分析并步完逐审批善许可度制摒，除现制行的度缺点，非营利使织准入组制度逐走渐“出双重管”理的怪，圈上良走性理治之路。我的国间民组准织入度是制行由政法、政府规文件及政以整顿管理活府动建构来起的制，框度架免难粗疏而缺细乏节弹和性这样，就在申请入准节引发了环多很题。例如难，民《办企业单非登位记管理行条暂》例规设定立办民企非业位要有“必要单的场”所而不，同域领慈善性民的非办企单业位需所场地的施设各不同，往相成为业往务管主位或登记机关单予批不准记的理登由。1()5 于现行法规由业务主管对位单慈和善织的法组律关规定不系明，当合符件条的善慈组织被获不准设立时缺乏救济又段手都增添了行，机政滥用裁关量权的风。险（

）三扩大府政管理范畴严

限制格入准我国政府监是督管理慈善织组最主的手要段审批，登许记可我是国善慈织组进慈善入场的唯一市途径政府。不认承非经定法途成径立的善组慈的法织律位。地我国取缔非《法民组间织暂办行》（20法0年）0确明规定凡未经登，记社会团以体或民办者企非单业位名义进行动活或未经批准，展社会团体开备活筹的动，以被撤销及登后继记续上以述义活动名，的被均视非

为法组织由，记管登机理取缔并没收其关财产民。政部《关查于处非法团组织社通知的（》991年）7第条2定规“各：级政民部对门未经核准记登，擅自社会以团或社体团体会分支组织名义在辖区域内进行活所动非的法团社组，应织依法决予坚查处以劝其停止，活动并，自解行；散拒不自行对散解，的由当民地政部门责令其散；对解仍执行解散命不令，继在社续上进会行活动非的社法组团，民织部门政应会公安部门同制执强。”但是由行种种障碍于和困，难实中现出现大了的未量登记组织。于关未记组织登的国经际是验，达对某到法种标准定民的组间的织准审查入为严较——通常是符合慈善格性或者质到一定达规的慈模组织。不属善于定法必登记须的织则组实自行愿记：登如果登成记法人在发生，律纠纷时法可，以照按人法相的关制度担责承任即使。未经是登的组记织也可，公民以份身享受权利当涉，责任承及时，可担以规定带连责任其他或任责担形承。式(16 有)者认学为，登记民未间织虽组然没被纳有入登记管理部门理，管仍应受但到府政行的业管理。(1)7 就是说也除，了特对定类和特定型模规的慈组织要求善必须进行记登外，之这部分数量可观对的根草善组织慈放任管不严或厉打都是不尽合理击，的长期游离对管理于体系之外的未记登善组慈织的合法予性承认。

（四以降）低准入度难我国法

定间民组织准入标准——的包括社员数和量金资点都起比较，高使得多组很无法织获合法的得慈善格。资于民关间组织人的数要求，国德印、的人数规定度低是7最人以上英美，家一国般定是规2人以。民间上织准入的资金要求也有降低的趋势组以，英《国慈法善》（2案06年0为），慈例善组的登记织准被标整调为年收或入预期收年入0050英以上镑对，收入5年000英镑以的小下型善慈组织进行不记，登并消取了定捐固赠拥和土有的条地件(。81)因 ，我国此善立慈法借鉴国应的经外验，度适低降民间组织准入门槛在。审批准程入方面，我国双重管序理制要求对体申请设立的间组民织进至行两次的少质性实审查使，慈得组织申请登善的程序记十分复繁，增了民加组间设织立不确定的性另。方一面也，大大增加政了获取信府息成本的与部间的门调成协和执行本本。成

国规我制慈组善织准入的法规要主有社《团会登记管理体例》条、民办《企业单位非记管理登暂条行》例《和金基会管理条例》。行法律规现范普遍阶位低，较为保了障结社自的由法权利宪，笔支持进行者专门慈的立法善当然，慈。组善织准的问入不能题靠仅部一善慈来解决，更法重要

的是其为造自创由独立、平、、等开公生的存境环准入规制。竟只是毕府对包括慈善组织政内的民在组间管理的第一个织要重环，节不而促进民是组织有序发展、实间有效现理管唯一的径途因，此能不过倚分重制限入来控准制间民织组业务范围的和成数量立在放宽，准的入时同亦，应建稳立有定的激效励机、制束机约制以及严格的事后处机制罚

注。：释

①刘峰培：《政府管费营利理组模织式的思考》见魏定，仁：中国非营利组《法织模律式论集》，北京：中文国方正出社版，2060版年第1，07－108页。

②名、王刘培：《民间组峰织通论，北京》时事出版社：，2040版，年7第0。页③ 褚松燕

《中：非政府外织管组体理比较》，北京制国：行家政院出版学，20社0年8版第，02页1。

④褚松：《中燕外政府组织非理体制管较》比北，：国家京政行院学出版社，0208年版第，9页。8

⑤ 王：名改革《民组间织重双管理制体的析分和建议》《中，国政管行》2理07年第4期0。⑥

武刚、史柯飞：漫《度制经学》济，韩朝译华北京，商：印书务，馆028年版，第2030页。

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