香港特区基本法第23条的法理分析_叶海波

2012年8月

第10卷第4期时代法学PresentdayLawScienceAug．2012Vol．10No．4

香港特区基本法第23条的法理分析

叶海波

（深圳大学法学院，广东深圳518060）

摘*“授权”要：香港基本法第23条未使用的语词，但属于授权条款，特别授权香港特区自行制定维护国

家安全的法律，香港特区第23条立法属于特别授权立法，中央监督特区立法的过程及其实施，香港特区第23条立法应以维护国家安全为核心原则，明晰特区居民的权利界限，香港特区行政长官对第23条立法负责，应主导第23条立法。

关键词：第23条立法；特别授权；国家安全；行政主导

中图分类号：DF28文献标识码：A769X（2012）04-0104-06文章编号：1672-

JurisprudentialAnalysisonArticle23ofBasicLawsof

HongKongSpecialAdministrativeRegion

YEHai-bo

（LawSchool，ShenzhenUniversity，Shenzhen，Guangdong518060，China）

Abstract：Thereisnottheword“authorize”inArticle23ofBasicLawofHongKongSAR，but

it'sanarticleofauthorityandmeansthattheNationalPeople'sCongressauthorizestheHongKongSARenactingnationalsecuritylawsonitsown，supervisestheenactingandimplementofnationalsecuritylaws．Thecoreprincipleofnationalsecuritylawsissafeguardingthenationalsecurityandonthebasisofwhichthelawsshoulddemarcatethelineofcivilright．TheChiefExecutiveshallbeaccountabletotheCentralPeople'sGovernmentfortheenactingofnationalsecuritylawandsomustleadtheenactingofnationalsecuritylaws．

Keywords：article23；specialauthority；nationalsecurity；executive-led

《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称“香港特区基本法”）第二十三条规定，“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港特别行政区的政治性组织或

”团体与外国的政治性组织或团体建立联系。香港特区基本法第二十三条是特区国安立法权和立法义

务的宪制依据，包含丰富的内容。具体而言，特区基本法是宪制性的授权法律，通过基本法第二十三条，中央特别授予特区维护国家安全立法权，第二十三条立法属于特别授权立法，中央对第二十三条立法享有监督权和审查权；特区基本法是实现国家主权统一的法律机制，以维护主权统一和国家安全为首要目*收稿日期2012－02－25

基金项目

作者简介“香港特区政治性团体立法问题研究”（项目批准号：01YJC820138）的阶段性成果。本文是教育部人文社科一般项目叶海波，男，法学博士，深圳大学法学院、深圳大学港澳基本法研究中心副教授，硕士生导师，主要研究方向：宪法学、

政党法制和港澳基本法。

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标，特区必须防范并禁止任何组织和个人危及国家安全的行为，国家安全构成特区居民权利的内在界

基本法第二十三条立法应以国家安全为标准，明晰权利的边界；特区负有为第二十三条立法的法定限，

义务，行政长官代表特区向中央负责，行政长官必须在特区政治运作过程中居于主导地位，并主导实施第二十三条的立法。

一、香港基本法第二十三条立法是特别授权立法

香港特区是中国的一个地方行政区，特区基本法明确规定了特区的法律地位和中央授予特区的权

〔1〕，“授权”力。作为授权性的法律特区基本法中使用一语的条文较多，既有概括授权的条款，如香港特

〔2〕，区基本法第2条概括地授予特区行政管理权、立法权、司法权和终审权亦有具体授权的条款，如澳

门特区基本法第143条和香港特区基本法第158条规定，全国人大常委会授权特区法院在审理案件时

〔3〕，对基本法进行有条件的解释等等。香港特区基本法第二十三条亦属于授权条款，但该条款与上述

〔4〕。在内容上，规范结构和授权内容方面有所不同，是中央对特区的特别授权第授权条款在表述形式、

二十三条授予特区的并非普通立法权，而是维护国家安全立法权。众所周知，主权独立、领土完整是一国存立的基础，制定国家安全法，制裁危害国家安全的行为是世界各国的通行作法。维护国家安全立法权有别于一般事项的立法权，一般由中央行使，将该项权力授予地方政府的情形，殊为少见。香港特区

〔5〕。基于该基本法第二十三条将此类权力授予特区，是特区高度自治的体现，亦是中央对特区的信任

项权力的重要性和特殊性，特区基本法第二十三条在规范表达上颇为特殊。该条可以一分为二，即“特

“特别行政区自行立法禁止”别行政区应立法禁止”和七种行为。该条规定特区“自行”立法，虽未使用

“授权”的字眼，但其实质是授权特区自行立法禁止七种危害国家安全的行为，故属于授权条款。这类

〔6〕。但第二十三条与其他使用“自行”条款在香港基本法中极常见一语的授权条款不同，作为一项特别

授权，基本法第二十三条对该项权力的行使进行了严格的限制，规定特区“应当”立法禁止第二十三条

〔7〕。特区基本法第二十三列举的七种行为，无立法与不立法的自由裁量权，在立法内容上亦不得克减

也是基本法中唯一的命令性条款。一言以蔽之，第二十三条是授权性规条是中央对特区的指示与命令，

范与命令/义务性规范的集合，其基本含义是，中央通过基本法将维护国家安全的立法权授予特区，特区

〔8〕，享有一定的立法自主权，但同时必须履行立法的义务，承担立法的责任同时，中央监督特区第二十

审查第二十三条立法的内容。在第二十三条立法完成后，香港特区（包括立法会、政三条的立法过程，

府和法院）亦必须认真实施相关立法。维护国家安全法的执行与适用亦是中央监督的内容，中央可以通过特首述职等机制加以监督。

中央对特区第二十三条立法进程的监督旨在促成特区尽快完成维护国家安全的立法。香港特区成

〔9〕，立后本应迅即为第二十三条立法但特区刚成立，千头万绪，加之特区经济发展面临困境，第二十三

条立法进程迟迟未启动，进而产生立法时机选择的问题。但第二十三条的主体性结构是“特别行政区

“一国两制“伟大实践推向前进———在纪念中华人民共和国香港特别行政区基本法实施〔1〕吴邦国．深入实施香港特别行政区基本法，把

．全国人大常委会香港基本法委员会办公室．纪念香港基本法实施十周年文集［C］．北京：中国民主法制十周年座谈会上的讲话［A］

2007．6．出版社，

〔2〕香港特区基本法第13条和第120条。

〔3〕香港特区基本法第96条、第125条、第133条、第153条、第154条和第155条。

《基本法》．http：//www．basiclaw23．gov．hk/chinese/resources/legco/legco_article/index．〔4〕区义国．为什么第二十三条要立法［EB/OL］

htm，2003－07－15．

〔5〕香港特区政府官员多次指出，中央政府授权特区自行立法，是对特区的高度信任和特区高度自治的表现。

“自行”〔6〕香港基本法中使用一语进行授权的条款还有第13条第三款、第16条、第75条、第108条第二款、第110条、第123条、第124

条、第130条、第136条、第138条、第139条、第140条、第142条、第143条、第145条、第146条、第147条、第158条及附件一。

“自行”“应”，〔7〕有立法会议员在解读第23条时，只强调二字，忽视明显不当。香港特区立法会．立法会秘书处拟备的议员于2002年9

10月21日、12月19日及2003年1月7日联席会议席上所提出关注事项及问题的摘要［EB/OL］．http：//sc．legco．gov．hk/月26日、

sc/www．legco．gov．hk/yr02－03/chinese/bc/bc55/agenda/bc550327．htm，2002－07－04．

《国家安全（立法条文）条例草案》：“依据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》〔8〕香港特区在中开篇即阐明第二十三条所委予的，责任”修订相关法律，订定相关条文。

EB/OL］．http：//www．macaudata．com/macauweb/book269/html/0060001．htm，2002－06－08．〔9〕赵国强．澳门特区立法回顾与评析［

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应立法禁止”七种行为，因此，所谓立法时机的选择，便是尽快立法，不可拖延。对特区实施第二十三条

作为授权机关，中央自然享有监督权，可要求特区尽快立法。若特区迟迟不能立法，中央亦立法的进程，

2002年6可以收回此项授权，径行立法。事实上，鉴于回归后特区维护国家安全的立法迟迟未能出台，

〔10〕“客气的提点”，《基本法》”月，时任国务院副总理的钱其琛便曾作指出“的有关规定必须逐步落实，

〔11〕“特区政府应逐步落实《基本法》。第二十三条，立法禁止任何颠覆国家的行为”随后，两个特区相继

《维护国家安全法》。启动第二十三条立法议程，澳门特区更是顺利制定

香港特区基本法设置了中央针对特区立法的备案机制，对于特区立法机关制定的任何不符合基本

全国人大常委会可将有关法律发回，被发回的法法关于中央管理的事务及中央和特区关系条款的法律，

“备案———发回———失效”律立即失效。中央可通过的机制审查特区第二十三条立法，特区立法能否有

是审查的基本标准。这一审查标准包括程序和实体二个方面。在程序上，基本法第效地维护国家安全，

二十三条立法应当符合基本法确立的立法程序，由特区政府提出法律草案，立法会审议决定通过，报送

基本法第二十三条力图保护的法益是国家安全国人大常委会备案。实体性标准包括三项内容：首先，

《维护国家安全法草案》全，因此，如澳门特区政府在法案理由陈述中所言，维护国家安全立法所应遵循

“全面贯彻落实《基本法》的首项原则应是第二十三条的规定，以维护国家的独立、统一、领土完整、内部

〔12〕，。在此基础上，和外部安全”而不能片面地将公民权利的保障置于国家安全利益之上维护国家安全

既然基本法第二十三条明令要求特区立的原则应当具体地贯彻于第二十三条立法的条文之中。其次，

法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在特区进行政治活动，禁止特区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系，特区在制定国家安全法时便必须禁止上述七种行为，不可克减或遗漏。最后，特区立法应以第二十三条意

确立某种行为违法的标准并根据该种行为对国家安全的危害程度设图保护的法益即国家安全为标准，

〔13〕。定处罚的种类和力度，保证手段与目的间的对应性，即手段应当是妥当的，足以维护国家安全

二、香港基本法第二十三条立法应以维护国家安全为核心原则

在特区实施第二十三条立法的过程中，一种常见的论调是第二十三条立法不当限制公民权利，将使特区居民丧失权利和自由。这种论调视第二十三条立法为公民权利的对立物，简单地将第二十三条立法等同于对公民权利和自由的剥夺，既未正确地理解基本法的精髓，亦是对权利属性的错误理解，更不符合事实。

以国家安全为原则指导第二十三条立法，明晰公民行为的边界，是香港特区基本法的要求。众所周知，中国对香港恢复行使主权，是香港特区基本法制定的时代背景。基本法是“一国两制”方针的法律

〔14〕，“一国两制”，是贯穿基本法的灵魂，维护国家主权统一和领土完整是基本法的首要目标国家安体现

〔15〕。质全构成基本法的核心原则。在此前提之下，香港特区享有高度的自治权，同时接受中央的监督

“一国两制”，言之，特区基本法的精髓是准确理解主权统一、高度自治和繁荣稳定是把握基本法精髓的

〔16〕。为维护国家统一，关键特区基本法特别设置第二十三条，明确禁止七种危害国家安全的行为。虽然特区基本法亦详细规定了特区居民的基本权利，特区实施基本法第二十三条立法应当保障特区居民

EB/OL］．http：//pdf．sznews．com/gb/content/2002－07/31/content_1168938．htm，2002－07－31．〔10〕汤祥鹏．二十三条立法需积极推动［

EB/OL］．http：//paper．wenweipo．com/2002/07/12/WW0207120008．htm，2002－07－12．〔11〕余国春．全面落实基本法十分迫切和重要［

BennyY．T．Tai，ThePrincipleofMinimumLegislationforImplementingArticle23oftheBasicLaw，（2002）32HongKongL．J．579，580〔12〕

－588．

〔13〕此处借用行政法上的比例原则加以说明。行政法上的比例原则包括三个子原则，即妥当性原则（手段能够实现目的）、适当性原则

（所使用的手段应当是造成损害最小的）和均衡性原则（追求的公益大于损害的私益）。

“序言”〔14〕香港特区基本法第2段。

ZhangYouyu，TheReasonsforandBasicPrinciplesinFormulatingtheHongKongSpecialAdministrativeRegionBasicLaw，anditsEssential〔15〕

ContentsandModeofExpression，2J．ChineseL．5（1988）．

“一国两制“伟大实践推向前进———在纪念中华人民共和国香港特别行政区基本法实施〔16〕吴邦国．深入实施香港特别行政区基本法，把

．全国人大常委会香港基本法委员会办公室．纪念香港基本法实施十周年文集［C］．北京：中国民主法制十周年座谈会上的讲话［A］

2007．8－9．出版社，

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的权利，在国家安全与权利保障之间寻求平衡，但在特区基本法的体系中，国家安全利益系首要利益，优

维护国家安全的第二十三条亦被置于特区居民的基本权利条款之前。因此，特区先获得基本法的保护，

居民在行使基本法规定的权利时，不得危及国家主权的统一、领土的完整和宪制的存续，第二十三条立

〔17〕。在这一层面上，法必须遵循国家安全的原则，明晰个人和组织不得从事的行为香港特区实施第二

“限制”十三条立法，是通过居民的某些行为来保障国家安全，而非以“保障”居民某些权利的方式来保

障国家安全。因此，在形式上，第二十条立法必然呈现出行为限制的规范特征。权利和自由并非自由放任，并非行为毫无边界，因此，第二十三条立法对越界行为的限制并不构成权利的限制，反而促进了权利

〔18〕。界限的明晰进而更加有利于保障权利

认为第二十三条立法将剥夺公民权利的观点，是错误地将权利等同于自由放任。权利意味着意志并且对外表现为行为自由，享有权利即可对他人提出作为或者不作为的要求。但自由并非等同于自由，

〔19〕〔20〕，，放任权利具有相互性任何人在行使权利时不可侵犯他人的权利。若一项权利的行使会对个人利益、公共利益和国家安全产生直接影响，该项权利便存在内在界限，个人利益、公共利益和国家安全即

一国为了保障国家和公共利益，亦会对特定权利的行使课予义务，确立权构成该项权利的边界。同时，

〔21〕〔22〕，”利的外在界限如德国魏玛宪法便规定“所有权负有义务，其行使应有益于公共福利。为了保障

维护个人正当利益和公共利益以及国家安全，国家可以依据权利的内在界限和外在界权利的有效行使，

限明确权利的具体内容，确定权利的边界。特区基本法第二十三条禁止的行为，涉及到公民的表达自由、资讯自由、结社自由等公民权利。显然，这些权利的行使可能侵及他人的权利或者侵害公共利益，如其中的某些言论既可能侵犯他人的名誉和隐私，亦可能是鼓动他人攻击政府，颠覆宪政秩序。同样，公

———公开此类信息可能致使国家处于危急之中，遭受巨大的损民获取和公开的资讯可能是国家机密，

失。公民可自由地建立组织，但此种结社形成的组织可能以推翻现有宪政制度为目标并付诸行动。总之，无论是表达自由、资讯自由还是结社及社团自由，其不当行使均可能侵及个人的合法利益、公共利益

因而存在着内在的界限。特区基本法第二十三条所保护的国家安全，即是这些权利的内以及国家安全，

在界限。因此，即便第二十三条立法关涉公民权利，亦不可简单地视之为对公民权利的限制和剥夺。相

该项立法只是以国家安全为标准，确立个体和组织的行为界限，明晰公民权利的边界。总之，国家安反，

〔23〕。全是第二十三条立法的核心原则，而非权利最大化、限制最小化的权利绝对保障原则

从具体立法实践来看，特区实施第二十三条的立法均只是在明确公民权利的固有边界。如澳门特《维护国家安全法》区一共十五条，除了第八条至第十五条主要规定法人的刑事责任、附加刑、法律适

（第一条）、“分裂国家”（第用、诉讼程序、减轻量刑及生效问题外，其余近一半的条款主要界定“叛国”

）、“颠覆中央人民政府”（第三条）、“煽动叛乱”（第四条）、“窃取国家机密”（第五条）、“外国的政二条

（第六条）、“澳门的政治性组织或团体与外国的政治治性组织或团体在澳门作出危害国家安全的行为”

（第七条）的构成要件及法律责任，性组织或团体发生联系做出危害国家安全的行为”其内容莫不是具

体界定行为和权利的界限，在此界限之外，公民享有自由，越出此界，公民须承担法律责任。如《维护国

，“公然和直接煽动他人实施叛国、家安全法》第四条便确立了表达自由的界限。该条规定分裂国家或

〔17〕香港特区政府公布的咨询报告中提及了与第二十三条立法相关联的第二十七和第三十九条，并表明第二十三条立法应当兼顾公民

权利的保障，符合国际人权公约的规定。有学者将之总结为相关性原则，并从相关性中推导出第二十七条、第三十九条和国际人权公约具有相对于第二十三条的优越地位，构成对第二十三条的限制，此种理解自然是对特区基本法精髓和核心原则的错误理解。BennyY．T．Tai，ThePrincipleofMinimumLegislationforImplementingArticle23oftheBasicLaw，（2002）32HongKongL．J．579，580－588．

《维护国家安全法》2010，（3）．〔18〕荘金峰．从的制定看澳门模式的特征［J］．“一国两制”研究，

M］．王明毅译．北京：中国社会科学出版社，1997．〔19〕哈耶克．通往奴役之路［

．法学研究，1996，（3）：65－79．〔20〕苏力．秋菊打官司案、邱氏鼠药案和言论自由［J］

M］．北京：中国人民大学出版社，2004．284．〔21〕韩大元，林来梵，郑贤君．宪法学专题研究［

〔22〕德国魏玛宪法第153条。

BennyY．T．Tai，ThePrincipleofMinimumLegislationforImplementingArticle23oftheBasicLaw，（2002）32HongKongL．J．579，580〔23〕

－588．

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，“公然和直接煽动中国人民解放军驻澳门部分的成员放弃职责或叛变”，颠覆中央人民政府”或者即构

成煽动叛乱罪。依该法的规定，当某种表达行为是“公然”地对作何人进行“直接”的煽惑、鼓动某人从事叛国、分裂国家或者颠覆中央人民政府的行为，或者煽惑、鼓动中国人民解放军驻澳门部分的成员放

，弃职责或叛变，即属于非法行为，其余行为均不构成犯罪。澳门特区制定的《维护国家安全法》在内容

澳门特区居民亦未因《维护国家安全法》的通过和实施而上并未剥夺任何公民权利。从实际情况来看，

〔24〕。因此，丧失任何基本法规定的权利将第二十三条立法视为政府剥夺公民权利的论调，在逻辑和事

实上均难成立。

三、行政长官主导香港基本法第二十三条立法

行政长官主导第二十三条立法，是特区基本法确立的行政主导制的基本要求，亦是行政长官依据基本法的规定向中央承担责任的客观基础。许崇德先生曾将香港特区基本法确立的政治体制的特征概括

〔25〕“行政主导”。吴邦国委员长亦曾指为核心要素，司法独立，行政和立法既相互配合又相互制约为：以

，“香港特别行政区政治体制的最大特点是行政主导。在基本法起草过程中，有人提出香港特别行政出

‘三权分立’。1987年4月，区政治体制要搞邓小平同志会见基本法起草委员会委员时明确指出：‘香港

的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套。香港现在就不是实行英国的制度、美国的制度，这样也

比如搞三权分立，搞英美的议会制度，并以此来判断是否民主，过了一个半世纪了。现在如果完全照搬，

’恐怕不适宜。根据邓小平同志这一重要思想，基本法从香港特别行政区的法律地位和实际情况出发，

确立了以行政为主导的政治体制，其中最重要的就是行政长官在特别行政区政权机构的设置和运作中

〔26〕”处于主导地位。行政主导亦是澳门特区基本法确立的政治体制的基本特征。依肖蔚云教授的理解，

行政主导是指行政长官在特区政治体制中，法律地位要高，职权要广泛，享有较大的决策权，在特区政治

〔27〕。事实上，生活中起主要作用特区基本法分别对行政长官的法律地位、行政长官与特区政府、行政会

（议）、立法会、法院、廉政公署和审计署之间的关系做出了规定，并建立了行政长官相对于上述机构的主导和领导地位。以行政与立法的关系为例。为了确保政府政策能够顺利地以法案形式在立法会获得通过，基本法建立了行政长官对立法的主导机制。如果将整个立法比作水流顺利流过水管，那么，行政长官就几乎完全控制了入水口和出水口。在入水即提出法案这一阶段，基本法赋予行政长官领导的特

议案的提案权，并且严格限制议员的提案权，明确规定凡不涉及公共收支、政治体制或政区政府以法案、

府运作的议案，可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策的议案，在提出前必须得到行政长官的书面同意。显然，基本法的意图是将法案提案权更多地置于行政长官之手。在出水即法案生效公布这一阶段，基本法规定，特区立法会通过的法案，须经行政长官签署、公布，方能生效，实际上赋予行政长官对立法会通过的法律的否决权。最关键的还是行政长官能协调议员的立场，促使政府提出的法案在立法会中获得多数的支持。澳门特区基本法特别地赋予行政长官委任部分立法会议员的大权，极大地

〔28〕。在澳门特区，强化了行政长官协调立法会议员政治立场的能力超过三分之二的间接选举立法会议

〔29〕，员支持政府加上行政长官委任的议员，立法会中与行政长官立场基本保持一致的议员至少半数，行政长官可协调议席至少十五席，要通过重要法案并不困难。香港特区基本法确立行政主导的政治体制，

，《刑法典》《刑法典》“妨害〔24〕澳门回归前未规定危害国家安全犯罪的内容，第11/95/M号法令第九条规定延用1886年第二卷第二编

《维护国家安全法》国家安全罪”中的第一百四十一条至一百七十六条。这些条文所规定的危害国家安全的犯罪行为远较所规定的

内容宽泛得多。

J］．中国人民大学学报，1997，（6）：55．〔25〕许崇德．略论香港特别行政区的政治制度［

“一国两制“伟大实践推向前进———在纪念中华人民共和国香港特别行政区基本法实施〔26〕吴邦国．深入实施香港特别行政区基本法，把

．全国人大常委会香港基本法委员会办公室．纪念香港基本法实施十周年文集［C］．北京：中国民主法制十周年座谈会上的讲话［A］

2007．6－7．出版社，

．澳门：澳门特别行政区法务局．澳门基本法推广〔27〕肖蔚云．略论实施澳门特别行政区基本法的主要经验［A］．依法治澳与特区发展［C］

2004．18．肖蔚云．论香港基本法［C］．北京：北京大学出版社，2003．829．协会，

〔28〕附件二规定，第二届和第三届立法会中行政长官可以委任7名议员，第三届立法会中，直接选举的议员有12名，间接选举的议员有

10名，行政长官委任的议员有7名。

A］．杨允中．饶戈平．基本法：构建和谐社会的根本保障———纪念《澳门基本法》〔29〕陈丽君．港澳政制改革及其前景比较分析［颁布13周

．澳门：澳门基本法推广协会，2006．130－132．年学术研讨会论文集［C］

108

，意在确保行政长官在特区治理中能够动员民众，领导政府，协调议员立场，真正成为特区的“首长”代

表特区，领导特区。显然，行政长官的主导地位应当体现在基本法的实施过程中，当然包括实施第二十三条立法的全部进程。

除此之外，行政长官主导第二十三条立法是行政长官就第二十三条立法向中央负责的基础。如上所述，维护国家安全立法权为中央所固有，经由基本法第二十三条授予特区行使，在授权范围内，特区享

“特别行政区”。既然基本法明确规定“应自行立法”有立法自主权。基本法第二十三条的主语是的是

“特区”特区，而包括特区行政长官、政府、立法会、居民、社会组织与团体等，故特区行政长官、政府、立居民、社会组织与团体等共同成为第二十三条立法权的主体，亦是承担立法义务的主体。作为被法会、

授权的对象，特区行政长官、政府、立法会、居民和社会组织与团体等均享有在授权范围内参与立法的权利（力），亦负有推进立法的义务。在逻辑上，上述主体应当共同向中央就实施第二十三条立法负责，承担未能全面立法的责任。但特区基本法亦规定，行政长官是特区的首长，代表特区，依照基本法的规定

，对中央人民政府和特区负责。此处规定的对中央“负责”主要指行政长官就基本法在特区的实施负

当然包括特区实施第二十三条立法的责任。责任、义务与权力、能力相对应。基本法规定特区行政责，

长官向中央负责，行政长官必须具备与其责任和义务相当的权力和能力。具体而言，行政长官必须能够动员并统合民意，促成特区居民形成就第二十三条立法的意愿；能够领导行政机关，就第二十三条立法提出科学的法案；能够协调议员的立场，在立法会中形成支持维护国家安全立法的多数意见。总之，特区基本法第二十三条虽只字未提行政长官、特区居民、立法会等在实施第二十三条立法过程中的相互关系，但行政长官主导第二十三条立法是该条的含义，确定无疑。

《维护国家安全法》从澳门特区顺利制定的实践来看，行政长官能够主导第二十三条立法是关键。

首先，行政长官积极筹划第二十三条立法事项，以积极姿态推动第二十三条立法。2002年11月，澳门特区行政长官何厚铧表明，特区政府将在2003年适当时候为澳门特区基本法第二十三条立法，并提交立法会讨论，并直言，就基本法第二十三条要不要立法不需要咨询，沒有讨论空间。在外部环境突变的

〔30〕。但行政长官明确表示在其第二任期内一定会完成这项重大情况下，澳门特区第二十三条立法暂缓

“跟进《基本法》工作，澳门特区公布的2007至2009年度公共行政改革路线图亦将第二十三条工作”列

为重点内容。2008年10月，澳门特区行政长官何厚铧与行政会委员、立法会议员、澳门特区全国人大

，“澳门特区不存在代表及政协委员、主要社团负责人座谈，公布有关的立法计划及咨询安排，并且重申

〔31〕”基本法23条立不立法的讨论空间。正是行政长官积极筹划推动第二十三条立法，澳门特区第二十

三条立法在中断六年后再次启动。其次，行政长官积极展开立法咨询，促使民众形成强烈的立法意愿。再次，行政长官主导第二十三条立法文本内容的形成。行政长官领导特区政府在公众咨询的基础上形成了提交立法会讨论的第二十三条立法文本，该文本以国家安全为首要和核心原则，兼顾人权保障、符合实际及罪责相当的原则，严格对应基本法第二十三条的规定，禁止叛国、分裂国家等七种行为，具体规定了上述行为的客观和主观要件及法律后果，基本符合特区基本法第二十三条的要求。最后，行政长官较好地协调了立法会议员的立场。通过议员任命的方式，支持第二十三条立法的议员远多于半数。事

《维护国家安全法》实上，澳门特区政府提出的法案在立法会获得了二十五席的绝对多数支持，亦证明

行政长官主导第二十三条立法的过程。澳门特区成功实施第二十三条立法的经验表明，作为特区的代表，行政长官应该也必须全面主导第二十三条立法的过程。

《基本法》J］．澳门研究，2007，（43）：18－28．〔30〕龙锦练．浅谈第二十三条立法［

．http：//news．sina．com．cn/c/2008－10－22/[1**********]3．shtml，2008－07－20．〔31〕何厚铧倡澳门官员团结落实23条立法［EB/OL］

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