自留地使用权争议是否属土地权属争议处理范围?
自留地使用权争议是否属土地权属争议处理范围？
自留地使用权争议是否属土地权属争议处理范围，一直困扰基层国土部门，这类纠纷不仅数量多、时间长，而且关系复杂，国土部门不受理怕被诉不作为，受理后处理起来没依据，非常被动。实务中政府与法院也很不统一，一种意见认为根据土管法第十六条的规定，土地所有权和使用权的争议由人民政府处理，国土部门应当受理；另一种意见则认为自留地使用权争议不属土地权属争议处理范围，依法不应受理。笔者同意后一种意见，理由如下：
一、自留地使用权不是土管法第十六条规定的土地使用权。土地使用权的概念范围很广，既有建设用地使用权，承包土地经营权等法律有明确规定的土地使用权，也有自留地使用权、宅旁地使用权等根据政策和农村习惯以及当事人长期实际使用但法无明文规定的一些使用权。纵观土管法第二章第八至第十六条关于土地所有权和使用权的表述，均没有关于自留地使用权的规定。因此，土管法第十六条规定的土地使用权是有一定范围的，应当严格按立法本意理解而不能
作扩大理解，自留地使用权不属于土管法第十六条所规定的土地使用权范围。
二、根据物权法定的原则，自留地使用权的确认于法无据。自留地使用权不是物权，不具有物上请求权。物权法第五条明确规定：“物权的种类和内容，由法律规定。”而中国所有的法律，均没有自留地使用权的规定。因此，自留地使用权的确认于法无据，当事人不能按物权法第三十三条之规定请求确认。
三、所有关于土地确权的程序性和实体性法规均没有自留地使用权的概念。国土部《土地权属争议调查处理办法》是土地确权的程序性规定，原国土局《确定土地所有权和使用权的若干规定》是土地确权的最主要的实体性规定，所有这些规定均没有自留地使用权的概念。因此土地依法确权并不包括自留地使用权的确认。
四、大部分自留地使用权的争议并不是使用权的归属争议。自留地使用权争议多因交换、买卖、履约、反悔等引起，其原始归属应当是清晰的，否则，一方当事人就无法举证证明自留地使用权曾属于本人，因此就本质而言，所谓的自留地使用权争议实质上是侵权之争或违约之争，而不是使用权归属之争。
五、政府不宜也不应处理自留地使用权的归属。政府的主要职责是依法行政，既然法无明文规定，行政机关就不应处
理。正如土地承包经营权纠纷，几十年来政府一直不处理、法院也不受理，直到农村土地承包法及实施办法出台后，各地近来才陆续建立起有政府背景的仲裁委予以仲裁。同样，自留地使用权的处理也应当有专门的法律法规进行规范。另外，如果政府从维稳角度介入自留地使用权的调处，那么最有优势，最熟悉政策的无疑是农业局而非国土局。因为自留地就其本质而言是农用地，是农村集体经济组织分配给成员长期使用的土地，是一项家庭副业，其与承包地的主要区别是自留地没有期限而承包地有承包期限，当然，自留地不需交纳农业税（现在承包地也已免税）。
六、自留地使用权争议由村调处最为合法。自留地所有权属村，登记造册在村，日常管理在村，因此，根据权利义务相一致的法律原则，由村直接受理调处最为合法。１９９０年８月２日，全国人大常委会法制工作委员会在《关于“没收非法所得”是否包含没收土地问题的答复》也有相同规定，“„„对这一案件的非法出卖自留地的农民，我们考虑，在给予没收非法所得和罚款的处罚后，可以不收回该自留地的使用权；同时，农村集体经济组织也可以对该自留地的使用权作出处理。”，该答复也将自留地使用权的处理权限授予了农村集体经济组织。事实上，绝大多数的自留地使用权争议均在村一级得到调解处理。另外，自留地使用权若是政府作出处理决定，由谁登记造册也是一个问题。
综上，笔者认为自留地使用权不属土地权属争议的受理范围，国土部门不应受理。