互联网金融创新与监管

　　摘要：互联网金融2014年首度写入政府工作报告，“促进互联网金融健康发展，完善金融监管协调机制，密切监测跨境资本流动，守住不发生系统性和区域性金融风险的底线”①。为实现“健康发展”，就要解决好互联网金融发展过程中创新与监管的关系。本文在回顾互联网金融这一新兴领域理论研究的基础上，对其创新与监管的困局展开分析，借鉴国际互联网金融监管的经验，提出我国互联网金融健康发展、解决创新与监管困局的路径。 　　关键词：互联网金融；创新；监管 　　中图分类号：C915 文献标识码：A 文章编号：1006-723X（2014）08-0068-04 　　一、互联网金融相关研究回顾 　　国外学者主要对互联网金融的基本理论和范畴展开研究，在互联网金融的产生及其基础、范围、特征等方面达成了共识，代表观点有：互联网金融是以计算机金融、电子金融的发展为前提的，其更强调整个金融服务业基于互联网技术的重组和创新、为客户提供高质量、低成本的3A服务，即在任何时候（Anytime）、任何地方（Anywhere）、以任何方式（Anyhow）提供综合、个性化的服务；互联网金融的产生有其客观的技术基础、资本基础和制度基础；互联网金融在发达国家的发展现状是“互联网银行走向成熟、互联网证券和互联网保险获得了长足发展、电子货币和互联网支付开始受到青睐”；指出了互联网金融可能带来的负面影响，但并无深入系统的研究。关于互联网金融监管，仅提出了泡沫经济、虚拟犯罪、交易安全、风险监控等值得重视的方面，缺少对监管对策的系统研究。 　　国内学者之前一般将其称为“网络金融”，大致分为网络银行、网络证券、网络保险、网络结算、网络理财和网络信息等；[1]谢平、邹传伟（2012）首次提出互联网金融模式的概念，认为“互联网金融是既不同于商业银行间接融资、也不同于资本市场直接融资的第三种金融融资模式”；[2]（P17～22）其他研究多把重点放在了对其细分行业、众多独立案例的讨论，具有一定的现实意义，但总体而言不成体系。比如，对第三方支付的研究，主要集中在业务模式创新、第三方支付产业升级和监管，尤其是第三方支付的资金沉淀的产权问题研究；[3]（P132～134）对网络融资的研究则主要集中于实现模式、发展对策、风险控制与监管三个方面②。关于互联网金融监管，基本都提出对互联网金融的监管应与传统金融的监管区别对待，但对如何监管则缺少系统性的展开。代表性的有：传统的“分业经营、分业监管”将被“全能经营、统一监管”所取代，金融监管体制将由机构监管型转向功能监管型；[4]“对于互联网金融领域里涉及社会公众利益，就应该有牌照，并按照牌照严格监管，其他的就可以适度管理、区别对待”③。 　　综上，互联网金融研究无论国外、国内均属起步阶段，基本停留在且试且做的水平。其中，针对互联网金融监管的问题，现有研究仅涉及必要性和重要性，缺少具体的思路和举措。 　　二、互联网金融创新与监管困局分析 　　（一）困局一：是否进行监管 　　互联网金融本身就是创新的产物，创新是互联网金融发展的本质、亦是常态。由于互联网金融的风险特性使监管者无法任由互联网金融无限创新，但是严格的监管又会削弱金融机构的竞争力，甚至阻碍技术进步与业务创新，监管者因而面临创新与监管之间的两难抉择。尤其在互联网金融各业态发展的初期，由于市场走向不明朗，“管”还是“不管”的“两难”表现得尤为突出。“管”，可能打击创新的积极性，引致市场过激的反应；而“不管”，则更有可能因为互联网的高速扩张性使互联网金融在极短时间内迅速地量变产生质变，使监管机构错过最佳的监管时机，悔之晚矣。 　　（二）困局二：监管边界（即监管尺度）的界定标准是什么 　　解决了困局一，选择“管”，那接踵而来的就是如何界定合理监管边界（即监管尺度）的问题。如若缺少一个明确而合理的监管边界，那最易出现的就是动辄以监管之名展开尺度过严、频次过多的监管，进而陷入被监管者经营成本高、经营信念被动摇甚至最终选择退出、整个市场萎缩的恶性循环。以备受关注的余额宝为例，自其诞生之日至今共遭到我国相关金融监管机构各种监管、叫停43次，平均每6天一次。监管的形式包括文件备案汇报、现场调研、现场检查等。进入2014年更是平均每4天一次，共计19次监管，监管机构则包括了中央银行、证监会、国家审计署等。一方面我国互联网金融存在“监管缺位、监管真空”的现实，另一方面互联网金融机构尤其是其中最具创新意识的领军者又不断受到非规范性的、突发性的甚至强制性的“密集”监管。究其原因，就是对互联网金融缺少明确而合理的监管边界，容易导致监管随意、监管失当。 　　（三）困局三：与现有监管框架不相容甚至相悖时如何协调 　　明确了合理的监管边界，就要选择相应的监管方式和措施。而互联网金融的新兴属性使得这些监管措施极有可能出现与现有监管框架不相容甚至相悖的情形。 　　具体说来，其一是监管缺位，即针对互联网金融中若干具体业态的监管理念、措施等在现有监管框架中完全无对应、是全新的，需要权衡的是究竟该增设全新的监管机构行使监管之责、还是在监管机构不新增的前提下委托原有的监管机构拓宽监管职责范围、抑或是在无明确监管机构的情况下依靠行业自律；其二是多头监管，具有显著跨界、混业属性的互联网金融几乎包罗了一切的金融业态，若依照业务、产品属性将其划定监管归口，其结果反倒可能更加混乱。从我国互联网金融当前现实看，传统金融机构开展的互联网金融业务仍归口其原有的监管主体；电商小贷归口各地方金融办；余额宝等理财产品因其本质上属于货币市场基金，归口证监会；P2P属网络借贷，归口银监会；众筹融资本质上属股权融资，除了须到国家发改委备案外，还要接受商务部、证监会、银监会、保监会等的相关监管。多头监管可能导致两种直接后果，一是监管机构相互推诿、不愿监管，进而导致事实上的监管真空，被监管机构因此得以“过度”创新、滋生行业风险、系统性风险；二是被监管机构因受多头监管导致经营成本高昂、疲于应付，创新被打压，整个市场萎缩，进而背离监管的初衷。因此，如何融入现有监管框架、如何分工协调是有效监管互联网金融的关键。 　　三、互联网金融监管的国际经验借鉴 　　（一）对第三方支付的监管 　　美国对第三方支付实行功能监管，监管侧重于第三方支付的交易过程而非第三方支付机构。首先，将第三方支付视作传统支付服务在互联网领域的延伸，无须取得银行业务许可证，因此并未针对第三方支付出台专门的法律法规，仅以适用现有立法或增补条文的形式予以约束；其次，延续了州和联邦分级监管传统，在联邦存款保险公司负责监管第三方支付机构的前提下，明确了各州相关监管部门可在不违背本州上位法的基础上对第三方支付相关事宜做出切合本州实际的规定；第三，美国法律对第三方支付平台沉淀资金定义为负债，并由联邦存款保险公司明确规定必须将其存放于FDIC在商业银行开立的无息账户中。 　　欧盟则对第三方支付实施机构监管。首先立法明确第三方支付机构须为金融企业，即若是非银行须取得与银行有关的营业执照方可从事第三方支付业务；其次，规定第三方支付平台沉淀资金须存放在第三方支付机构开设在中央银行的专门账户，禁止挪作他用。 　　（二） 对P2P的监管 　　P2P平台在美国受联邦和州的双层监管，美国联邦证券交易委员会（SEC）着重从市场准入、信息披露和消费者保护对P2P实施监管。SEC要求P2P平台注册为证券经纪商，并将P2P出售的凭证认定为证券。因为在SEC注册的成本较高，加之SEC要求P2P平台每天至少一次或多次向其提交报告以实现信息披露，引起了P2P行业的不满，包括Prosper在内的知名P2P平台都已在努力游说国会，希望能转换到由美国消费者金融保护局（CFPB）领导的监管体制。 　　英国则将P2P纳入消费者信贷管理范畴，整体监管较为宽松，合规性监管为主。强调行业自律组织（英国P2P金融协会）对这一行业规范化发展的引导，出台了包括“P2P融资平台操作指引”等具体细则，切实促进了这一行业的规范发展和金融消费者保护。 　　欧盟对P2P的相关立法也主要是消费者信贷、不公平商业操作和条件等指引性文件，对信贷合同缔约前交易双方提供的信息和各方义务做了较为细化的规定，旨在维护消费者权益。 　　（三） 对互联网金融理财的监管 　　美国采取了保持现状、相对审慎的监管，尚未对其展开专项立法监管。以PayPal货币市场基金为例，因其由非隶属于PayPal的独立实体来运作，受联邦证券交易委员会（SEC）的日常监管，且该货币市场基金的资金并未反映在PayPal的资产负债表中，因此监管当局在无先例可循的前提下对互联网金融理财采取了宽容、审慎的态度。 　　（四） 对众筹融资的监管 　　针对众筹融资的监管主要是美国2012年通过的创业企业融资法案（JOBS法案），该法案放开了众筹股权融资的市场准入，并从业务准入、行业自律、资金转移、风险提示、预防诈骗、消费者保护等方面对众筹融资平台做了详细的规定和约束。 　　四、路径选择 　　（一）路径选择的思路：厘清市场与监管的关系是前提，坚持底线思维，实施适度监管 　　理论上讲来，即使在没有监管的情况下，只要存在足够的商业机会，在残酷竞争、优胜劣汰之后，通常会成长出繁荣的行业和强大的公司。而监管意义在于，借鉴历史及横向比较的经验教训，降低市场试错成本，防范风险大面积传染（系统性风险），并为市场提供有效服务。李克强总理提出让市场“法无禁止即可为”、让政府“法无授权不可为”见李克强总理就2014年政府工作报告答记者问。 　　，表明了中央政府、监管机构对互联网金融这一新兴金融业态所秉承的客观、包容之心。创新就肯定有失误和风险，一切有利于包容性增长和实体经济发展的金融创新都应得到尊重。包容失误、防范风险，坚持底线思维，才能处理好创新、发展、风险与监管间的关系。 　　笔者以为，监管互联网金融时应坚持两条底线：第一，对互联网金融、新型支付的监管，不能以遏制创新、降低金融效率为代价；第二，监管更不能成为保护既得利益者的工具。 　　（二）监管路径选择 　　为“促进互联网金融健康发展”，秉承“让市场法无禁止即可为、让政府法无授权不可为”的理念，提出解决互联网金融创新与监管困局的具体路径。 　　1.明确合理的监管边界。中国人民银行于2014年3月25日明确了互联网金融创新必须坚持金融服务实体经济、服从宏观调控和金融稳定、维护消费者合法权益、维护公平竞争市场秩序、充分发挥行业自律作用等五大监管原则《第一财经日报》2014年3月25日，文/刘田。。即针对现有互联网金融各业态均明确限定监管边界，设定“禁区”“负面清单”。以P2P和众筹融资平台为例，其监管边界就在于其是否进行非法吸存、非法集资、非法从事证券业务等，若P2P、众筹融资只是单纯的平台功能，则监管当局的态度是支持和鼓励的，否则将严厉打击。 　　2. 明确互联网金融各业态的监管主体。梳理各类互联网金融企业的业务范围，在此基础上，明确相应互联网金融企业、互联网金融业务监管部门，保证既能充分包容创新又能确保监管到位。具体地，在现有“一行三会”的金融监管格局下，互联网金融各业态（众筹融资除外）的归口都已基本明朗，如何协同才是关键。可以建立各监管主体共同参与的定期、不定期联席会议制度，对互联网金融创新中层出不穷的新情况展开磋商，确保监管对策的适度性、规范性。 　　3.增强地方金融监管的权责。地方金融监管的目的是维护地方金融的稳定，促进地方金融产业的发展，其在互联网金融创新过程中是不容忽视的。一方面是以普惠金融为特征的互联网金融发展将促使新兴金融机构无论种类、数量都进一步增长，中央监管囿于监管辐射范围、监管成本等，地方金融监管机构（如各地金融办）无疑将承担这些机构的监管责任；另一方面，诸如P2P、众筹融资等地域性较强的互联网金融业态容易在地方滋生风险，引致地区性、地方性金融风险，地方金融监管难辞其咎。因此，地方监管机构不应只是充当中央监管政策的传达者和执行者，而应发挥积极主动性、强化其监管权责。在服从中央监管的大前提下，可大胆先行对本地互联网金融的统计监测、反洗钱监管和征信体系建设等基础性工作。 　　4. 监管创新。（1）日常监管以非现场监管为主。互联网与金融的结合更强化了虚拟属性，交易对象更难明确，交易时间缩短、交易频率加大，使现场检查很难有用武之地。因此非现场技术在互联网金融监管中必将得到更广泛的运用。但是非现场监管的长效、规范有赖于监管信息平台的畅通、监管当局在监管数据处理与评估方面的专业化程度，即互联网金融的非现场监管需要监管当局制定、修改适合各互联网金融业态的专门的定期统计报表，并明确规定被监管机构提交的时间、频次和具体方式，再由监管当局对数据做出准确评估、快速反应。 　　（2）突出行业自律组织的地位。与传统金融监管架构中行业自律组织的地位被弱化不同，互联网金融监管需要发挥行业自律组织的作用。行业自律组织是监管当局和互联网金融企业之间的一个很好的缓冲。一些非紧急的、市场化手段能处理和解决的问题就可以由行业自律组织在市场主导下以最小化成本通过协商自律解决。此外，互联网金融行业自律协会的设立有助于提升行业的自律和公信力，有助于防范行业系统性风险的爆发。但行业自律组织的地位和缓冲功能的实现需要监管当局对此有深入的认识，才能将互联网金融各细分业态的行业自律组织做实。 　　（3）专注金融消费者保护。互联网金融大幅降低了金融的门槛，其大众性、普惠性特征日益显著，但金融交易内在的复杂性、专业性和高风险性仍然存在，加上互联网的高科技属性，使金融消费者准确理解、掌握互联网金融产品、服务的难度加大，其弱势群体特征更加明显。加上支付安全、消费者信息泄露、资金亏损等风险逐渐暴露，金融消费者合法权益更易受到侵害，一旦出现问题未得到妥善处理将对互联网金融市场乃至整个金融体系造成冲击。因此，在互联网金融监管架构中消费者保护应是最核心的。 　　首先，由于我国金融消费权益保护法律体系不健全、缺少上位法，可尽早出台互联网金融消费权益保护法律制度，从法律层面界定相关问题，规范互联网金融各主体在信息披露、风险提示等方面的行为；其次，尽快建立畅通的互联网金融消费者投诉受理渠道、完善投诉处理机制，建立起包括投诉电话、投诉网络等平台；最后，加强金融消费者教育和保护工作，增强金融消费者和投资者的风险防范意识，避免出现对消费者的无原则、无边界保护，强化消费者风险自担、责任自担的意识。同时严肃查处违规机构，规范互联金融市场，力争规避地方性、系统性风险的爆发。 　　[参考文献] 　　[1]梁循，曾月卿，杨键.网络金融综述[Z].2006. 　　[2]谢平，邹传伟.互联网金融模式研究[J].金融研究，2012，（12）. 　　[3]杨兴凯，张笑楠.电子商务中的第三方支付比较分析[J].商业研究，2008，（05）. 　　[4]沈小平.加强证券监管创新是当务之急[N].中国经济时报，2005-09-12（05）. 　　Abstract：Written into the 2014 government work report for the first time， Internet-based finance has been emphasized at an unprecedented level in today′s China. To realize its healthy development， it is necessary to solve the inter-relationship between innovation and regulation during the developing process of Internet-based finance. This paper reviews the related theoretical research in Internet finance， and then analyzes the dilemma in its innovation and regulation. Finally， absorbing ideas from international experience， it puts forward some suggestions to solve the problems and promote the healthy development of Internet-based finance. 　　Keywords：Internet-based finance； innovation； regulation 　　〔责任编辑：左安嵩〕