积极财政政策的着力点

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中国金融・２０１１年第１期

专题回顾与展望

在货币政策收紧的情况下，宏观政策按“一紧一松”的状态来把握是比较合理的。财政政策应该在保持宽松的前提下，有针对性地发力增加有效供给

积极财政政策的着力点

■　财政部财政科学研究所所长　贾　康

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１１年是“十二五”规划期的开局之年。在我国应对国际金融危机冲击的“一揽子经济刺激方案”

应于我国物价上涨的结构性特征（主要是食品价格和房价上涨造成），客观上需要财政发力实施结构性增加有效供给的对策。而２０１０年农业大丰收提供了这种操作在平抑食品价格方面的基础物质条件，房地产调控新政和保障性住房（包括为数可观的公租房）的加快建设，也提供了减少低端商品房房价上涨冲劲方面的配套条件。四是针对公共交通体系瓶颈制约等突出问题，迫切需要财政资金支持下的大手笔“点调控”，来尽快缓解某些严峻局面。比如在北京，公交体系运转正面临空前挑战：八达岭高速（现称“京藏高速”）干道严重拥堵，必须尽快建成复线；北京中心区面临频繁发生交通瘫痪的威胁，治本之策是必须加快建设有足够密度、四通八达的蛛网状轨

道交通系统（地铁与城铁）。

财政赤字方面，从２００９年和２０１０年来看，包括财政部代理地方政府发债，我国的财政赤字数额分别为９５００亿元和１０５００亿元，赤字率始终在２．８％左右，公共部门负债率的实际水平在５０％左右。如果以欧盟的预警线为标准，我国明显处在安全区内。今后继续实行积极的财政政策，并不意味着赤字扩大。同时，２０１１年财政地方债应继续发行，由中央为地方代发地方债的融资形式比较阳光和规范，今后应以此来置换、替代地方政府的隐性负债，这样不仅有利于发挥地方债的作用，还能够更好地控制公共部门负债风险。

从结构上分析，可强调如下看法：２０１０年１０月份ＣＰＩ同比４．１％的涨幅中，有７５％

取得显著成绩、货币政策已明确回归稳健之际，财政政策还将延续一段“积极”框架之下的适当扩张。同时，政策调控的合理化，还势必需要与中长期我国优化结构、深化改革的现实需求紧密结合匹配。

当下，实行财政政策与货币政策“一松一紧”的搭配，使财政政策继续保持一定程度的扩张特征，至少有以下四个方面的理由：第一，实施“４万亿”经济刺激计划期间开工的大量项目，还需要安排一些后续的配套建设资金。第二，政府为加大在保障性住房等民生工程和公共服务方面的投资，也要有进一步的财力支持。第三，对

和重要商品价格变动的跟踪，研究其对我国的可能影响，加强对国内市场粮食、食品和重要商品价格走势的监测，增强价格调控的预期性和主动性；建立更加公开透明的商品供求、储备情况信息发布机制，稳定市场预期。

加大经济结构调整力度

调整经济结构是把短期调控政策和长期发展政策有机结合起来的重要途径。要进一步扩大内需特别是居民消费需求，积极扩大热点消费，继续做好家电下乡和以旧换新，扩大节能产品惠民工程范围，研究促进新能源汽车消费的优惠政策，积极发展新兴消费业态，促进新兴服务消费，拓展新的消费空间。调整优化投资结构，有序启动“十二五”规划确定的投资项目；加

快产业结构优化升级，推进自主创新和战略性新兴产业发展，积极改造和提升传统产业，促进服务业加快发展；完善和落实差别化区域政策，优化区域发展格局；坚持不懈地推进节能减排，大力发展循环经济，做好应对气候变化工作。

加强房地产市场调控和保障性住房建设

当前我国房地产市场仍处于相持和观望的阶段，部分城市房价涨幅又有所回升。要进一步落实完善房地产调控政策，健全政府保障和市场供给相结合的住房供应体系，增加有效供给，支持自住性需求，抑制投资投机性需求，加强市场监管，抑制部分城市房价过快上涨；加大公租房等保障性住房建设规模，建立稳定投入机制，

落实保障性住房供地和建设计划，鼓励社会资金参与公租房建设和运营。

坚定不移地推进改革

当前中国宏观经济面临的“两难”问题仍然较多，有效化解矛盾必须加快改革步伐。要加快推进收入分配制度和垄断行业改革，加快制定收入分配制度改革方案，为扩大内需特别是居民消费需求，鼓励扩大民间投资创造条件，从而为经济增长注

入新的活力。同时，要加快推进金融、财税体制以及行政管理体制改革，为“十二五”时期加快经济结构调整和转变经济发展方式奠定基础。■

（责任编辑　赵雪芳）

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主持人：赵雪芳

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来自食品因素，１０％来自房价因素，其他只占一成多一点；１１月份ＣＰＩ上涨５．１％的构成中，食品价格、房价上涨因素占比达９２％，其他商品对整个物价上涨影响度只有８％。这与２００７年的情况相似。若能有效地增加食品和住房的供给，将可以有效地促进总供需平衡和缓解物价上涨冲劲。因此，当下的通胀还并不是全面的、有普遍杀伤力的。在政策处理上不应该只管抽紧银根，还需要从增加供给入手。随着２０１０年的秋粮大丰收，预计到２０１１年春季，粮食价格会下调。同时，国家还推出了一系列措施稳定物价，包括放出库存、物价管制等。预计到２０１１年第一季度，物价会相对平稳甚至逐渐回调，处理得好，尚不至于很快出现大规模的、全面的通胀。

可见，２０１１年，在货币政策收紧的情况下，宏观政策按“一紧一松”的状态来把握，是比较合理的。财政政策应该在保持宽松的前提下，有针对性地发力增加有效供给。但从财政政策总的演变趋势来看，应把眼光放到整个“十二五”期间。整个“十二五”期间，财政政策扩张性的色彩将逐步淡化，宏观政策在“一紧一松”之后，也会回归财政的稳健。

在积极财政政策的大框架下，旨在鼓励企业投资和个人消费的结构性减税将进一步推进。２０１１年后结构性减税的重点之一是，研究推进增值税扩大范围替代营业税，减轻服务业的税收负担，促进服务业进一步细化、扩展和升级换代。进一步实施培育自主创新能力的税收政策，调整完善鼓励企业研发投入的税收优惠措施，对政策重点支持的七大战略性新兴产业或领域，实施优惠税率和扩大税前扣除范围。为减轻中低收入阶层的税收负担，应该考虑将目前的分类个人所得税制过渡到综合与分类相结合的税制，通过个人所得税改革降低低端税负，培育中等收入阶层，同时强化对高端的征收调节。

在减税的同时，某些领域的结构性增税也需要有所考虑。２０１１年应当争取有实质性突破的，是资源税和房产税改革。未来房地产税可望为东中部省份提供地方税体系中的税收支柱，而资源税则应

成为经济欠发达但资源富集的西部省区的税收支柱。

房地产税不仅仅是整体财税配套改革的要求，即便从涉及民生的多项改革来看，它也是一个配套事项，既有利于经济发展中的制度改革，又能够在收入再分配方面有所优化。在全国房地产调控新政中，房地产税开征是在搭建一个制度框架：过去只在交易环节征税，保有环节并没有到位，需要填补保有环节上的这个缺失，这个制度建设将具有长远的正面效应。

如果把视界进一步伸展到中长期，有必要把财政政策调控与“十二五”期间的财税改革作通盘把握：在党中央十七届五中全会“建议”精神指导下，“十二五”期间，财税改革与发展承担着光荣而艰巨的任务。

第一，加快财税体制改革，巩固和完善与社会主义市场经济相配套的分税分级财政体制。需要按照明确方向、服务大局、整体设计、协调联动、积极稳妥、循序渐进的原则，进一步深化省级以下分税分级财政体制的改革，推进省直管县、乡财县管等改革措施，在财政层级结构“扁平化”的过程中，进一步理顺政府间财政分配关系，在中央、省、市县各级实现事权合理配置、财权与事权相顺应、财力与事权相匹配的导向下，加快构建地方税收体系，打造地方支柱税种形成主体财源，并适当提高地方税政管理权，同时强化和优化中央、省两级自上而下的转移支付制度，建立县级财力保障制度。

第二，完善预算编制和执行管理制度，显著提高预算的完整性和透明度。积极形成现代意义上的预算制度，是我国建设公共财政的必然要求。一是需要完善政府预算体系，使“预算外资金”概念完全退出历史舞台，建立公共收支预算、国有资本经营预算、政府基金预算和社会保障预算等相对独立又相互协调衔接的预算体系，把所有政府性收入纳入预算，实行规范化管理和统筹协调。二是需要进一步健全预算管理制度，完善预算收支分类和支出标准体系，规范预算编制程序，细化预

算内容，健全绩效评估和支出责任制度。三是需要建立健全完整规范的预算公开机制，结合修订《预算法》，完善预算信息披露制度，加快预算公开化、透明化，以公众参与、公众监督促进管理科学化、精细化，提升科学理财、民主理财、依法理财的水平。

第三，积极推进税制改革，以适应经济发展、社会进步的客观要求。亟需进一步按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则优化税制，公平税负，更好地发挥税收作为依法、规范的经济手段筹集财政收入和调节经济社会生活的功能作用。其中的重点包括：把２０１０年下半年已在新疆启动的资源税改革向前推进，扩大其区域、品种的覆盖面，发挥促进资源合理开发节约使用和在资源密集地区形成主体税种的作用；积极稳妥地在我国房地产调控中推出住房保有环节的房产税改革，在培养地方财源支柱、优化地方政府行为模式、促进房地产业健康发展和强化再分配调节方面形成其正面效应；稳步扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收，促进第三产业、服务业发展；开征环境保护税和加强已有税种的“绿化”，促进环境友好型社会建设；按照综合与分类相结合的导向和低端减负、高端增负的优化再分配原则，推进个人所得税改革；以及按照提高基本社会保障统筹级次的要求，实施社保筹资机制的费改税。■

（责任编辑　赵雪芳）