赤峰市红山区纪检监察网

要扎实推进基层党风廉政建设，规范基层执法行为，维护群众合法权益。”是胡锦涛同志在十七届中央纪律检查委员会第七次全体会议上提出的明确要求。从这一要求中可以看出，中央已把规范基层执法行为作为推进基层党风廉政建设，维护群众合法权益的着眼点和切入点。从近些年全国各地的情况看，基层行政执法确实存在着诸如行政执法机构设置混乱、执法队伍整体素质偏低、执法程序不规范、执法行为简单粗暴、群众群体性抗法事件时有发生等现实问题。基层执法工作的不规范已经成为影响政府形象、影响党与人民群众血肉联系的突出问题。社会上流传“过去土匪在深山，现在土匪在城管”的说法从一个侧面反映出规范基层行政执法行为已经到了不抓不行的程度。

为从根本上解决城市管理行政执法混乱问题，红山区以成为自治区城市管理综合行政执法试点区为契机，于2012年成立了红山区城市管理综合行政执法局，按正科级建制，与区城市市容环境管理局实行一套班子、两块牌子，属红山区政府工作组成部门，具有独立的行政执法主体资格。在此基础上，探索推进相对集中行政处罚权，努力规范基层行政执法工作。基本做法是：

——创新“9 9”行政执法模式，推动行政执法由多头分散向相对集中转变。城市管理综合行政执法的前提和基础是城市管理职责的科学整合和合理划分。我们按照“建管分离”的原则，撤并了市容、市政、园林监察职能，取消了规划、环保、住建等部门的相关行政执法职能，集中了9项行政处罚权，由综合行政执法局统一行使：一是市容环境卫生管理方面，法律、法规、规章规定的全部行政处罚权；二是城市规划管理方面，法律、法规、规章规定的全部行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物和设施；三是城市绿化管理方面，法律、法规、规章规定的行政处罚权；四是市政管理方面，法律、法规、规章规定的行政处罚权；五是环境保护管理方面，法律、法规、规章规定的对建筑施工噪声污染部分的行政处罚权，对向大气排放有毒有害烟尘和气体的行政处罚权，对不按指定地点倾倒工业废渣、建筑垃圾、生活垃圾和其他废弃物的行政处罚权，对公共场所焚烧杂物的行政处罚权。行使环境保护管理方面法律、法规、规章规定由公安部门行使的社会生活噪声污染的行政处罚权；六是工商行政管理方面，法律、法规、规章规定的对无照商贩（流动商贩、马路摊点、便民市场）或未在指定地点经营并影响市容的违法行为的行政处罚权；七是公安交通方面，法律、法规、规章规定的对侵占道路行为的行政处罚权；八是房产和物业小区管理方面，法律、法规、规章规定的行政处罚权；九是执行自治区、赤峰市及红山区人民政府规定的有关行政处罚权。

在明确了行政处罚权的同时，区政府还赋予了红山区城市管理综合行政执法局9项行政管理审批职能：一是统一负责红山区辖区内市容市貌的维护、监察和管理;二是负责对红山区规划区内的建设行为进行监察；三是负责设置亭棚、临时摊点的审批和管理；四是负责规划红山区内临时占用城市道路的审批和管理；五是负责设置道路两侧机动车和非机动车的停放管理；六是负责大型标语、临街横幅、条幅、城市建筑物和设施上悬挂、张贴宣传品等的审批和管理；七是负责建筑施工现场维护方案的审批、监督和管理；八是负责夜间施工产生噪声污染的建筑施工作业的审批和管理；九是履行自治区、赤峰市及红山区人民政府规定的其他行政管理职责。

为了确保这一政策落实到位，红山区政府明确规定：城市管理综合行政执法局成立后，有关部门不再行使已统一由红山区城市管理综合行政执法局行使的行政处罚权；继续行使行政处罚权的，其处罚决定无效，并承担违法履行职责所产生的相应法律责任。

“9 9”模式的实行，较好地解决了城市管理执法中不作为、乱作为、缓作为等沉疴，实现了责权利相统一，收到了预期效果。目前，综合行政执法局共组织拆除违章建筑达2.2万余平米，纠正及处罚轻微违规行为达360多起，依法立案查处违法案件5宗，市容市貌和城市秩序明显好转。

——建立11项执法程序，推动行政执法由自由裁量空间过大向科学规范转变。有了统一的执法机构，不等于就有了规范的执法行为。在2011年和2012年上半年，红山区就发生了2起因执法程序不规范引起的行政执法相对人上访和暴力抗法事件。为了规范执法人员的执法行为，红山区制定了城市管理标准化执法工作体系，实行巡查、立案、审理、申诉、复议、处罚相分离的标准化执法程序，并将执法过程细化为前后衔接的11个环节，用程序规范执法行为，用细化的标准压缩自由裁量权的“弹性空间”，用司法的保障、监督和违法成本的增加，推进长效管理。

一是行政指导。通过普法宣传、行政告知、违法预警、沟通交流等非强制性措施方法，达到行政管理的目的；二是统一收集案源线索。依靠综合检查组、上级督办、群众投诉、媒体曝光、城市管理监督指挥中心转办、网格化信息员采集、热心市民提供等方式，及时发现城市管理中存在的问题；三是分批集中派遣督办案件。由案件把关机构、督察办理机构制作案件督办单，定期召开督办会，分批集中向各执法单位派遣督办案件，定期通报案件办理情况；四是立案。对符合立案条件的违法行为，启动一般程序进行立案查处；五是调查取证。由2名以上执法队员组成一个调查取证小组，采取拍照、录像、录音等方式制作视听证据资料，并现场填写《调查询问笔录》和《现场勘验笔录》；六是做出处理意见。办案人员根据违法事实和相关法律法规，拟订《行政违法案件处理意见报告》，中队法制员、法制科、局分管领导对处理意见进行逐级审核，案情复杂、金额较大的行政处罚，法制科牵头组织召开案审会，集体研究确定行政处罚意见，制作并下发《行政处罚预先告知书》，符合听证条件的，发出《行政处罚听证告知书》；七是接受陈述申辩或召开听证会。设立专门机构，安排专人负责集中受理陈述申辩，符合听证条件当事人申请的，组织召开听证会；八是下达《行政处罚决定书》；九是申请法院行政强制执行。定期召开案件对接会，移交法院强制执行；十是结案。当事人自动履行或经法院强制执行完毕，填写《行政违法案件结案报告》予以结案；十一是跟踪回访。通过事中跟踪、事后回访，对行政处罚行为实施全过程的监督，确保行政执法的公正、严格、廉洁。

统一标准的执法行为流程，有效地规范了行政执法行为，得到了社会各界的广泛认可。自从城市管理标准化执法工作体系实施后，红山区纪委监察局未接到一起对城市管理行政执法的信访举报。

——完善6项工作制度，推动执法监督由封闭运行向制度化、规范化、透明化转变。规范的基层行政执法，需要科学高效的执法监督作保障。由于红山区情况特殊，许多行政许可权在市级行政部门，执法监督相应也处于封闭运行状态。实行城市管理综合执法后，我们相继建立了6项工作制度，推进了执法监督的制度化、规范化进程。

一是市区两级会商制度。红山区政府加强与市直有关部门的协调沟通，成功解决了市公安交警支队在城市建成区内机动车停放的管理、处罚权限问题；市住建局城管支队在红山区内建筑施工现场、建筑物、构筑物悬挂、张贴宣传品、设置电子显示屏等的审批、监督、管理问题；市规划局有关擅自改变建筑物、构筑物底层以上立面色调、装修、装饰的建设行为的审批、监管问题等多项行政许可、审批、监管事宜。

二是行政执法例会制度。由区政府法制办牵头，定期召开有红山区城市管理综合行政执法局、规划分局、住建局、公安分局、工商分局等部门参加的会议，通报执法情况，协调解决执法中的有关问题；

三是行政审批办案、备案制度。区规划分局、住建局、环保分局、公安分局、工商分局等部门在办理涉及城市执法管理事项的行政审批手续时，均需抄送红山区城市管理综合行政执法局备案；

四是案件移送制度。红山区城市管理综合行政执法局在行政执法活动中发现超出其职责范围的行为，要移送相关行政管理部门处理，并提供必要的证据或材料。如无正当理由，相关行政管理部门不得拒绝接受，并在做出处理决定后，及时通报红山区城市管理综合行政执法局，移送、处理不及时的要承担相应的行政执法责任。红山区规划分局、住建局、环保分局、公安分局、工商分局等部门在执法过程中发现行政违法行为属于红山区城市管理综合行政执法局行政处罚范围的，要及时转交区城市管理综合行政执法局处置；

五是部门联系制度。红山区城市管理综合行政执法局及相关行政管理部门之间加强经常性的工作联系。红山区城市管理综合行政执法局在查处行政违法行为时，责令违法行为人补办手续的，或发现行政违法行为造成损害须进行赔偿的，要在查处时通知相关行政管理部门；查处行政违法案件需要做技术鉴定或征求相关意见的，相关部门要给予配合和支持。

六是执法监察问责制度。区监察局不断加大对城市综合执法的监察力度，注重对各部门行政效能的监督检查，发现重大问题立即启动问责程序，保证城市综合行政执法工作的顺利实施和行政执法行为的规范有序。同时对在综合行政执法中的各项罚款、没收违法所得以及没收违法物品拍卖所得的一切收入款项进行监督。严格执行收支两条线和罚缴分离管理制度，确保综合行政执法工作与部门、单位和个人利益脱钩。

截止目前,共召开2次行政执法例会,移送案件2起,行政审批手续备案31项,实现了我区的基层行政执法工作从封闭运行向上下联动的转变，执法行为更加公开透明，执法监察更为规范高效，城市管理执法效能明显增强。

红山区城市综合行政执法工作实施以来，应该说方向是正确的，效果也是明显的。但同时也存在一定的困难和问题，如：在当前行政执法条块分割的现状下，基层规范执法行为难度较大；行政执法中对立情况严重，暴力抗法事件时有发生；多数行政法规的行政处罚自由裁量权比较宽 泛，使得规范基层执法工作于法理上无据可依，等等。为进一步规范基层执法工作，特提出以下几点建议：

一是要自上而下地理顺行政执法体制。基层行政执法以行政许可为基础，以各项行政法规为依据，基层推进相对集中行政处罚权，只是个别地区的一种探索和尝试，而且在运行中会受到行政体制和部门利益的制约。因此要有效规范基层行政执法，必须自上而下地理顺现行行政执法体制。

二是要自上而下地转变对地方政府的工作评价机制。这涉及到地方政府的依法行政意识问题。要想让各级地方政府真正做到以人为本、依法行政，就要解决地方土地财政问题、解决单纯以经济指标评判地方发展问题、解决要求地方政府实现零进京信访指标的问题。

三是统一对各类行政法规进行修订，压缩行政处罚的自由裁量权。在当前社会心态普遍浮躁、贫富差距不断加大的环境下，光靠教育一时难于提高整个行政执法队伍的整体素质。减少行政执法的自由裁量空间，严格法律制度的规范约束才是规范基层执法的核心和根本。

四是强化执法监察和责任追究，坚决惩治执法腐败。经常开展各种形式的执法监察和专项检查，对发现的问题严肃责任追究，能在一定程度上遏制执法腐败，对规范基层行政执法将起到积极的警示和促进作用。

（红山区纪委监察局）