铁路预算培训

铁路建设程序与造价管理体系

第一节 工程造价的含义和计价特征

一、工程造价的双重含义

建设工程造价是建设项目投资的一个关键部分和主要内容，分阶段确定的工程造价是不同阶段的投资控制目标。

当前，国内比较公认的意见认为工程造价分为两层含义。其中，第一层含义即建设工程造价，是指从业主角度，反映建设一项工程预期开支或实际开支的从建设筹备到竣工验收的

建设期贷款利息

固定资产投资方向调节税

图1-1 我国现行建设工程投资与造价的数量关系

全部固定资产投资总和，包括建筑安装工程费、设备工具购置费、工程建设其他费用、预备费、建设期贷款利息、固定资产投资方向调节税（目前暂不征）等项费用，与建设项目固定资产投资等量，但不同义（建设投资与工程造价的关系见图1-1），反映的是投资管理的范畴。从业主角度，投资一个项目，目的是获取未来收益，未来收益扣减项目运营期的经营成本和上缴各项税费，如果有盈余，才值得投资，项目才能说从经济上是可行的。因此，投资高低成为影响项目未来经济效益的决定性因素，因此，作为业主，追求工程造价的降低和缩短工期成为其“天生的追求”。

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工程造价的第二层含义是指在交易活动中形成的工程价格，属于价格管理的范畴。施工项目工程价格中的费用内容包括：施工成本、利润税金、一般风险费。

由工程造价的双重含义，第一层含义造价基本与投资估算、设计概算、竣工决算口径一致（但估算、概算、决算中一般将铺底流动资金统计在内）。由于工程自身的不确定性，不同阶段测算的估算、概算、预算成为投资管理不同阶段（环节）的阶段性目标。第二层含义造价主要从市场交易的角度，除了业主外，还有承包商，因此应当是建筑市场买方（业主）

建设工程的生产周期长、规模大、造价高，可变因素多，因此工程造价具有下列特点：

（一）单件计价

建设工程是按照特定使用者的专门用途，在指定地点逐个建造的。每项建筑工程为适应不同使用要求，其面积和体积、造型和结构、装修与设备的标准及数量都会有所不同，而且特定地点的气候、地质、水文、地形等自然条件及当地政治、经济、风俗习惯等因素必然使建筑产品实物形态千差万别。再加上不同地区构成投资费用的各种价格要素(如人工、材料)的差异，最终导致建设工程造价的千差万别。所以建设工程和建筑产品不可能像工业产品那样统一地成批定价，而只能根据它们各自所需的物化劳动和活劳动消耗量，按国家统一规定的一整套特殊程序来逐项计价，即单件计价。

（二）多次计价与动态计价

1.多次计价

建设工程周期长，按建设程序要分阶段进行，相应地也要在不同阶段多次计价，以保证工程造价确定与控制的科学性。多次计价是一个逐步深化、逐步细化和逐步接近实际造价的过程。其过程如图1-3所示。

（1）投资估算。投资估算是指在项目建议书和可行性研究阶段对拟建项目所需投资，通过编制估算文件预先测算和确定的过程。就一个工程来说，如果项目建议书和可行性研究分不同阶段，例如分规划阶段、项目建议书阶段、可行性研究阶段、评审阶段，则相应的投资估算也分为4个阶段。投资估算是决策、筹资和控制造价的主要依据。

（2）概算造价。指在初步设计阶段，根据设计意图，通过编制工程概算文件预先测算和确定的工程造价。概算造价较投资估算准确性有所提高，但它受估算造价的控制。概算造价的层次性十分明显，分建设项目概算总造价、各个单项工程概算综合造价、各单位工程概算造价。

（3）修正概算造价。指在采用三阶段设计的技术设计阶段，根据技术设计的要求，通过编制修正概算文件预先测算和确定的工程造价。它对初步设计概算进行修正调整，比概算造价准确，但受概算造价控制。

（4）预算造价。指在施工图设计阶段，根据施工图纸通过编制预算文件，预先测算和确定的工程造价。它比概算造价或修正概算造价更为详尽和准确。但同样要受前一阶段所确定的工程造价的控制。

（5）合同价。指在工程招投标阶段通过签订总承包合同、建筑安装工程承包合同、设备材料采购合同，以及技术和咨询服务合同确定的价格。合同价属于市场价格的性质，它是由承发包双方根据市场行情共同议定和认可的成交价格，但它并不等同于实际工程造价。现行有关规定的3种合同价形式是：固定合同价、可调合同价和工程成本加酬金合同价。

（6）结算价。是指在合同实施阶段，在工程结算时按合同调价范围和调价方法，对实际发生的工程量增减、设备和材料价差等进行调整后计算和确定的价格。结算价是该结算工程的实际价格。

（7）实际造价。是指竣工决算阶段，通过为建设项目编制竣工决算，最终确定的实际工程造价。

以上说明，多次性计价是一个由粗到细、由浅人深、由概略到精确的计价过程，是一个复杂而重要的管理系统。

2.动态计价

一项工程从决策到竣工交付使用，有一个较长的建设周期，由于不可控因素的影响，在

预计工期内，许多影响工程造价的动态因素，如工程变更、设备材料价格、工资标准以及费率、利率、汇率的变化必然会影响到造价的变动。此外，计算工程造价还应考虑资金的时间价值。所以，工程造价在整个建设期中处于不确定状态，直至竣工决算后才能最终确定工程的实际造价。

静态投资是以某一基准年、月的建设要素的价格为依据所计算出的建设项目投资的瞬时值。但它会因工程量误差而引起工程造价的增减。静态投资包括：建筑安装工程费，设备和工、器具购置费，工程建设其他费用，基本预备费。

动态投资是指为完成一个工程项目的建设，预计投资需要量的总和。它除了包括静态投资所含内容之外，还包括建设期贷款利息、投资方向调节税、涨价预备金、新开征税费，以及汇率变动引起的造价调整。

静态投资和动态投资虽然内容有所区别，但二者有密切联系。动态投资包含静态投资，静态投资是动态投资最主要的组成部分，也是动态投资的计算基础。

（三）组合计价

一个建设项目可以分解为许多有内在联系的独立和不能独立的工程，如图 1．2.2所示。从计价和工程管理的角度，分部分项工程还可以分解。建设项目的这种组合性决定了计价的过程是一个逐步组合的过程。这一特征在计算概算造价和预算造价时尤为明显，所以也反映到合同价和结算价。其计算过程和计算顺序是：分部分项工程单价→单位工程造价→单项工程造价→建设项目总造价。

（四）市场定价

工程建设产品作为交易对象，通过招投标、承发包或其他交易方式，在进行多次预估的基础上，最终由市场形成价格。交易对象可以是一个建设项目，可以是一个单项工程，也可以是整个建设工程的某个阶段或某个组成部分。常将这种市场交易中形成的价格称为工程承发包价格，承发包价格或合同价是工程造价的一种重要形式，是业主与承包商共同认可的价格。

第二节铁路工程的建设阶段与造价计价环节

一、基本建设程序

基本建设程序是指国家按照项目建设的客观规律制定的，从项目立项、决策、设计、工程实施、竣工验收并交付使用整个建设过程中，各项工作必须遵循的先后工作次序。基本建设程序是工程建设过程客观规律的反映，是建设项目科学决策和顺利实施的重要保证。

按照建设项目发展的内在联系和发展过程，建设程序分成若干阶段，这些发展阶段有严格的先后次序，不能任意颠倒,但可以合理简化。我国项目建设程序（主要是大中型项目）

依次分为决策、设计、建设准备、施工安装、生产准备、竣工验收和后评价七个阶段。

（一）立项决策阶段

立项决策阶段又称为建设前期工作阶段，主要包括编报项目建议书和可行性研究报告两项工作内容。

1．编报项目建议书。编报项目建议书是根据国民经济和社会发展的长远规划，结合地区、行业规划要求，以及矿藏、水利等资源条件，在现有生产力布局的基础上，在投资决策前对拟建项目提出的轮廓设想。项目建议书经批准后，可进行可行性研究工作。

2．可行性研究。可行性研究是在项目建议书被批准后，对项目在技术上和经济上是否可行所进行的科学分析和论证。可行性研究主要评价项目技术上的先进性和适用性、经济上的盈利性和合理性、建设的可能性和可行性，它是确定建设项目、进行初步设计的根本依据。可行性研究可以分为初步可行性研究和详细可行性研究两个阶段。

（1）预可行性研究。预可行性研究的目的是对项目初步评估进行专题辅助研究，广泛分析、筛选方案，界定项目的选择依据和标准，确定项目的初步可行性。通过编制预可行性

（2

设项目的最终可行性。本阶段的最终成果为可行性研究报告。

（二）设计阶段

落实建设地点，通过设计招标或设计方案比选确定设计单位后，即开始初步设计文件的编制工作，根据建设项目的不同情况，设计过程一般划分为两个阶段，即初步设计阶段和施工图设计阶段。初步设计经主管部门审批后，建设项目被列入国家固定资产投资计划，可进行下一步的施工图设计。工程简易的建设项目，可根据批准的可行性研究报告，直接进行施工图设计。

（三）建设准备阶段

建设准备阶段主要内容包括：征地、拆迁、通水、通电、通讯及平整场地；组织材料、设备订货；建设工程报监；委托工程监理；准备必要的施工图纸；组织施工招投标，择优选定施工单位等。按规定作好施工准备，具备开工条件后，建设单位申请开工，进入施工安装阶段。

（四）施工安装阶段

建设工程具备了开工条件并取得了施工许可证后方可开工。项目新开工时间，按设计文件中规定的任何一项永久性工程第一次正式破土开槽时间而定，不需开槽的以正式打桩作为开工时间，铁路、公路、水库等以开始进行土石方工程作为正式开工。开工时间应该按照施工许可证及合同约定时间进行。

（五）生产准备阶段

对于生产性建设项目，在其竣工投产前，建设单位应适时地组织专门班子或机构，有计划地做好生产准备工作，包括招收、培训生产人员；组织有关人员参加设备安装、调试、工程验收；落实原材料供应；组建生产管理机构，健全生产规章制度等。生产准备是由建设阶段转入经营的一项重要工作。

（六）竣工、验收阶段

工程竣工验收是全面考核建设成果、检验设计和施工质量的重要步骤，也是建设项目转入生产和使用的标志。根据国家规定，建设项目的竣工验收按规模大小和复杂程度分为初步验收、正式验收和固定资产移交三个阶段进行。规模较大、较复杂的建设项目应先进行初验，然后进行全项目的竣工验收。验收合格后，建设单位编制竣工决算，项目办理固定资产移交手续并正式投入使用。建设项目按照设计文件全部竣工或分期、分段完成后，可以按规定分期分段组织竣工验收。

（七）后评价阶段

建设项目后评价是工程项目竣工投产、生产运营一段时间后，在对项目的立项决策、设计施工、竣工投产、生产运营等全过程进行系统评价的一种技术活动。通过建设项目后评价，可以达到肯定成绩、总结经验、研究问题、吸取教训、提出建议、改进工作、不断提高项目决策水平和投资效果的目的。

二、铁路基本建设程序

作为国家基建的一部分，铁路建设理所应当遵循以上项目建设程序。鉴于铁路建设具有一定的特殊性，铁道部对铁路建设程序做出了更符合本行业特点的规定。

铁路建设程序包括立项决策、设计、工程实施和竣工验收四个阶段。

1.立项决策阶段。依据铁路建设规划，对拟建项目进行预可行性研究，编制项目建议书；根据批准的铁路中长期规划或项目建议书，在初测基础上进行可行性研究，编制可行性研究报告。项目建议书和可行性研究报告按国家规定报批。工程简易的建设项目，可直接进行可行性研究，编制可行性研究报告。

其中：（1）预可行性研究是项目立项的依据。根据拟建铁路的运输性质、客货流的需要，结合铁路网规划，以及政治、经济、国防要求等，确定主要经由点、接轨点意见。在小比例尺地图上进行大范围、多方案线路研究，提出可行的线路方案和主要技术标准的初步意见；现场踏勘；调查收集资料；修改方案；方案比选；工程数量和投资预估算，编制预可行性研究报告。（2）可行性研究是项目决策的依据。进行初测，绘制1：2000地形图；在1：2000地形图上定线；调查收集沿线影响线路走向和方案的各种资料；现场基本确定平剖面；根据初测资料编制可行性研究报告；解决线路方案、接轨点方案；选定线路、路基、轨道的设计原则；进行线路、路基、轨道的各项设计；工程数量计算和投资估算；编制可行性研究报告

专册文件。

2.设计阶段。根据批准的可行性研究报告，在定测基础上开展初步设计。初步设计经审查批准后，开展施工图设计。工程简易的建设项目，可根据批准的可行性研究报告，直接进行施工图设计。

其中：（1）初步设计是项目建设的依据。进行定测、将选定方案的线路中线在实地放线；测绘纵断面和横断面资料；调查收集沿线用地、拆迁、平立交道等详细资料并签订有关协议；根据定测资料进行初步设计；确定线路、路基、轨道的设计原则和设计方案；线路、路基和轨道的各项设计；工程数量计算和编制概算；编制初步设计专册文件。（2）施工图设计是工程实施的依据。包括补充定测，补充收集平、纵断面和横断面，沿线用地、拆迁，平立交道等详细资料，并签订有关协议，提供施工需要的线路平、纵断面，一般路基横断面设计图，铁路用地及排水系统设计图，特殊轨道设计图，改移公路设计图等图纸资料；提供线路、路基、轨道工程各项设计和数量表；进行投资检算；编制必要说明。

3.工程实施阶段。在初步设计文件审查批准后，组织工程招标投标、编制开工报告。开工报告批准后，依据批准的建设规模、技术标准、建设工期和投资，按照施工图和施工组织设计文件组织建设。

4.竣工验收阶段。铁路建设项目按批准的设计文件全部竣工或分期、分段完成后，按规定组织竣工验收，办理资产移交。分为初验、正式验收和组成固定资产三个环节。

图1-4 铁路基本建设程序

三、铁路工程造价计价环节与相互关系

图1-5 建设程序与造价计价环节

（一）铁路工程造价计价环节

根据现行规定，建设项目初步设计批准概算静态投资超出批复可行性研究报告静态投资的部分不应大于批复可行性研究报告静态投资的10%。经铁道部批准的初步设计概算的静态投资是工程投资中静态部分的最高限额，成为确定和控制建设项目投资以及编制基本建设计划的主要依据，也是考核设计技术经济合理性的依据。

招标人标底，一般是在经批准的招标概算基础上下浮8-10%，作为业主对该工程愿意支付的价格或对该工程的预期计划价格。一般来说，市场上投标企业越多，业主所愿意支付的价格越低。由于当前的评标标准对合理低价评分一般较高，再加上业主的暗示，投标人报价一般比招标人标底更低，因而复合后的评标标底比招标人标底肯定要低（有人专门研究复合标底或发现，复合标底有向下拉动标底和报价的作用）。由此选择的中标人报价比招标人标底要低得多，因此，招标人（建设单位）获得一定程度的“消费者剩余”——招标降造费用(合同价＜复合标底（评标标底）＜招标人标底＜招标概算)。如果施工承发包合同为固定总价合同且实施中无变更设计，则该招标降造费用将成为的实际的投资节余。但实际上，对于大多数工程，无法按固定总价合同执行，也不可能不发生变更设计，因此，所谓的招标降造费用只是招标预留费用，由建设管理单位在批准的建设项目设计范围内使用，用于调剂工程项目费用不足或缺口部分，以使建设管理单位掌握更多的投资控制主动权。

在施工阶段，由于工程调价、变更、索赔的发生，实际结算价很可能高于合同价，一般有如下关系：

结算造价=初始合同价+调整的价差（施工阶段）+工程变更费用+索赔费用

但由于建设管理单位投资控制硬约束的存在，建设管理单位一般力求将工程调价、变更、索赔费用控制在“招标降造费+基本预备费”之内，从而确保最终的竣工决算中的静态部分控制在经铁道部批准的初步设计概算的静态投资之内。

在工程末次结算前，业主一般委托一家设计院对铁路建设项目做清理概算（概预算审查），集中就工程施工阶段发生的各项费用进行审查清理，有人说，清理概算实际相当于过去的调整概算，不知大家是否同意这种说法？除此之外，铁路建设管理单位还将面临来自财

政部的预算、结算审查和审计部门的建设阶段审计和对国债专项资金使用的稽查，以上构成铁路建设项目投资管理的外部监督机制。因此，可以说，铁路建设管理单位现在是“内有建设项目责任制约束，外有各种监督机制约束”。

（二）投资测算环节之间的逻辑关系

——投资估算应是建设工程设计方案选择和进行初步设计的投资控制目标，要求批准的设计概算静态投资不得超过批准的可研报告静态投资的10%；

——设计概算应是进行施工图设计的投资控制目标；

——施工图预算（投资检算）或建安工程承包合同价则应是施工阶段投资控制的目标。 ——竣工决算，是工程实际投资额或实际造价。

第三节 铁路工程造价管理的新体系

一、建设前期

建设前期包括铁路建设工程的预可行性研究、可行性研究和设计阶段（包括初步设计和施工图设计）。

在建设前期，建立以工程定额和计价标准为基础的工程投资控制体系。主要适用于铁路建设工程预可研、可研阶段和设计阶段中的投资估算和设计概算，其作用为初步确定和有效控制工程投资。

二、工程交易期

工程交易期主要指施工图设计完成后，组织招标、投标、评标、定标及签订施工合同的阶段。

在工程交易期，建立以工程量清单报价规范为核心的工程交易体系，主要用于规范市场交易行为，便于市场形成价格。

三、工程实施期

工程实施期是指施工合同签订后开始施工到完成竣工验收的阶段。

在工程实施期，要建立以合同管理为重点，以验工计价为方法的造价确定体系。