_三规合一_的理论与实践

“三规合一”的理论与实践

王天伟 赵立华 赵 娜

摘要：本文简要分析了国民经济和社会发展规划、城市总体规划以及土地利用规划（简称“三规”）的内涵，认为“三规”各有重点和特色，但也在不同程度上存在不足。目前“三规”出自不同的职能部门，“三规分立”难以弥补相互之间的不足，甚至操作起来相互矛盾。为此，必须整合规划资源，编制合一的综合性规划，达到“三规合一”。同时，本文探讨分析了“三规合一”的基础理论，E·霍华德田园城市理论、区位理论（“杜能圈”、工业区位理论、中心地理论）；总结分析了实际工作中尝试开展“三规合一”的效果，经济社会发展与土地开发利用相协调，经济社会发展与资源环境相协调，经济社会发展与土地空间布局相协调，产业、人口、城市相协调。并进一步提出了解决“三规合一”的六大途径，成立跨部门的规划组织、建立统一协调的法律体系、加强培养复合性人才、选择一些地方进行先行先试等。 关键词：规划；“三规合一”；区位理论；田园城市理论；理论与实践

规划是“对未来的一种谋划、安排、部署或展望”。我国的规划种类和内容纷繁，有国家层级和地方一级的规划，有出自不同职能部门的规划，还有不同行业的规划，等等。各类规划对国家及各地的发展起到了一定的作用。但是规划的过多造成规划之间内容重叠交叉，甚至矛盾，不仅浪费了规划资源，更使实施部门无所适从，长此以往失去了规划应有的意义和作用。因此，整合规划资源、加强规划之间的协调成为必然。本文通过分析国民经济和社会发展规划、城市总体规划以及土地利用规划各自的矛盾与不足，得出由分立到合一是实现三大规划协调统一的必然趋势，以理论为指导，以案例为基础，分析“三规合一”解决的实践问题，并进一步探讨实现“三规合一”的具体途径。

1“三规”内涵及分立弊端

1.1“三规”内涵

1.1.1国民经济与社会发展规划

国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要，以国民经济、科技进步、社会发展、城乡建设为对象，体现了国家或地方在规划期内国民经济的主要活动、科技进步主要方向、社会发展的主要任务以及城乡建设的各个方面所作的全面规划、部署和安排，提出政府在规划期内经济社会发展的方针政策、战略目标、主要任务、实施重点，是具有战略意义的指导性文件。

1.1.2城市总体规划

城市总体规划是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现

城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。

1.1.3土地利用规划

土地利用规划是指在土地利用的过程中，为达到一定的目标，对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计划。是根据土地开发利用的自然和社会经济条件，历史基础和现状特点，国民经济发展的需要等，对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施。土地利用规划一般分为全国性、区域性的总体规划和生产单位内部的土地利用规划两种。

1.2三大规划的不足与矛盾

虽然城乡总体规划与国民经济发展规划、土地利用规划三大规划职能明确，但由于三大规划独立编制，部门之间缺乏协调配合，导致长期以来三大战略规划存在内容不一致、相互衔接差等缺陷，不能有效起到空间统筹、优化开发和耕地保护的作用。

建设部主管的城市规划最具有技术和管理实力，但建设部属于专业管理部门，城市规划在综合作用的发挥上受到较大制约。国家发改委具有综合协调发展职能，但其空间规划技术力量与管理基础相对薄弱，行使区域规划职能力不从心，无法解决空间结构合理组织的全部问题，不能替代同层次的空间规划。国土资源部也是一个专业管理部门，空间规划的技术和管理基础相对薄弱。土地利用总体规划是以耕地保护为主要约束条件的单一目标规划体系，难以在快速工业化、城镇化进程中发挥各项用地供需之间的综合协调作用。

1.2.1国民经济发展规划操作性差

由于国民经济总体规划导向性、客观性强，实施的约束性弱，不如城市总体规划控制性和可操作性强，实施效果不理想，往往编制规划时轰轰烈烈、热热闹闹，但批准通过后无声无息、冷冷清清。给人印象最深的往往只是规划期的概念，规划被束之高阁，比较极端的现象是“纸上画画、墙上挂挂”。

1.2.2土地总体规划与城市总体规划标准不一

虽然两个规划的核心内容都是土地的合理利用，但研究的对象、范围、实施年限、方法、步骤各有侧重，规划深度也悬殊较大。在实际规划操作中，土地利用总体规划与城市总体规划在用地分类与划分标准、规划统计口径、规划工作路线以及规划技术方法等许多方面都存在着明显差异，造成两个规划在区域和城市土地开发利用与保护等方面出现较大的矛盾和不协调之处。

另外，由于我国开展土地利用总体规划的时间较迟，规划的理论与方法不完备，因此规

划制定水平低，规划体系存在缺陷，致使其可操作性差。土地利用总体规划遵循“供给制约和引导需求”的指导思想，由上而下编制，规划中的主要用地指标也是由上而下分解，没有充分考虑实际发展的用地需求，导致脱离实际，存在与城市总体规划、现状不一致等矛盾。

1.2.3城市总体规划与土地利用规划对经济社会因素考虑不足

相对来看，城市总体规划的实施约束力相对较强，但是城市总体规划和土地利用规划均存在对区域社会经济发展条件考虑不够的硬伤。

2“三规合一”的理论基础

实现“三规合一”必须要有强有力的理论基础，能够同时指导城市建设、经济社会发展、土地利用等各方面的规划编制工作。霍华德的田园城市理论和杜能的区位理论针对城市设计、产业布局、土地利用等问题进行了深入的分析和论述，表达了产业、城市、土地利用应协调发展的朴素思想，成为“三规合一”的理论支撑。

2.1田园城市理论

在19世纪末英国社会活动家E·霍华德关于城市规划的设想提出了田园城市的概念。霍华德理想中的田园城市是为健康、生活以及产业而设计的城市，它的规模能足以提供丰富的社会生活，但不应超过这一程度；四周要有永久性农业地带围绕，城市的土地归公众所有。霍华德设计的田园城市理论在城市规模、布局结构、人口密度、产业选择等规划领域都做了精巧的设计，成为现代城市规划领域的先驱。

2.2区位理论

区位理论是关于经济活动的空间布局优化组合的理论，该理论内容丰富、包罗众多。在此主要介绍农业区位理论、工业区位和中心地理论。

2.1.1农业区位理论

农业区位理论的创始人是德国经济学家冯 杜能，他在其著作《孤立国》中提出六种耕作制度，每种耕作制度构成一个区域，分别为自由农作区、林业区、谷物轮作区、草田轮作区、三圃农作制区、放牧区；每个区域都以城市为中心，围绕城市呈同心圆状分布，这就是著名的“杜能圈”。虽然杜能得出的农业空间地域模型过于理论化，但是他的理论体现了产业在城市中的空间布局问题，用规划的思想把城市设计、土地利用以及产业布局紧密相连。

2.1.2工业区位理论

德国经济学家阿尔申尔德 韦伯的工业区位理论核心就是通过对运输、劳力及集聚因素

相互作用的分析和计算，找出工业产品生产成本的最低点，作为配置工业企业的理想区位，体现了城市规划、经济社会发展以及土地利用有机结合的思想萌芽。

2.1.3中心地理论

中心地理论是研究城市空间组织和布局时，探索最优化城镇体系的一种城市区位理论，该理论认为一定区域内的中心地空间分布形态会受市场、交通和行政三个原则的影响而形成不同的系统。中心地理论为市场区位理论研究奠定了基础，把区域经济与城市空间布局紧密联系在一起。

3解决的实践问题

编制规划的实际工作中，我们对“三规合一”进行了初步的尝试。对开展的每项规划，均加强了与其它规划的衔接和沟通，尤其在编制中新天津生态城经济社会发展规划时，与城市总体规划和土地规划进行了有机结合，使三个规划在内容上达到统一协调（仍未达到合一的理想境界），取得良好的效果。

3.1经济社会发展与土地开发利用相协调

我们以往作规划，只强调经济社会各阶段发展指标，而对完成各阶段指标所需要的土地能否与城市土地规划相一致考虑不够。在编制生态城经济社会发展规划时，我们将2010年、2015年、2020年经济社会指标与生态城各阶段用地配置计划进行了对接，以产业占地和产业发展的客观规律为基准测算各项指标；反过来，城市土地规划又按产业发展规律对土地的要求，调整优化了土地开发利用规划，两个规划互补完善，形成了良性循环。

3.2经济社会发展与资源环境相协调

经济社会发展需要生产要素的支撑，需要资源的承载力和环境容量为依据。在编制生态城经济社会发展规划时，对生态城产业选择、交通基础设施、公共服务等内容充分与城市建设总体规划进行了对接。考虑生态建设的要求，我们选择了绿色建筑产业、环保科技研发服务业等产业作为生态城未来产业，交通为绿色出行方式。同时，又将经济发展规律、社会事业发展特点反馈给城市总体规划，使城市的规模与发展方向与我们确定的产业及规模相衔接，实现经济社会发展与资源环境相协调。

3.3经济社会发展与土地空间布局相协调

产业布局、基础设施建设、公共事业发展等是经济社会发展规划中重要的内容，落实到具体区域时，与土地空间分布和城市空间规划必须相配套。以往针对这些内容从产业、经济的角度考虑较多，对土地的性质、功用考虑较少。生态城经济社会发展规划即从本规划的角

度出发，又从城市空间布局和土地在产业用地、社会事业用地、基础设施用地这三者之间的分配和布局考虑，使产业布局即符合产业自身发展规律，又与城市发展空间、土地分布相匹配，达到经济社会发展与土地空间布局相协调。

3.4产业、人口、城市相协调

国内外有许多产业与人口脱离的区域，出现了睡城，这种不成功的案件就是因为产业与城市规划脱节造成的后果。在编制生态城规划过种中，始终贯穿以产业集聚人口、形成城市的理念，从产业成长的规模、产业性质考虑城市人口规模和人口素质，与城市发展定位、规模相适应，形成产业与人口良性互动、城市良性发展的模式。

4“三规合一”实现的途径

4.1成立跨部门的规划组织

三个规划出自不同的部门，部门之间的利益分割和权利范围是“三规合一”的最大障碍，也就是说体制是“三规合一”最大制约因素。为解决这个问题必须进行体制改革，在三个规划管理部门之上成立更高一级的联合组织。由联合组织开展“三规合一”的规划工作，做出能够统揽国民经济与社会发展、土地利用和城乡发展综合性规划。

4.2建立统一协调的法律体系

在2007年的10月28日，《中华人民共和国城乡规划法》通过并颁布，2008年1月1日起开始施行。《城乡规划法》强调了城乡规划的法律地位和作用，强调了规划的稳定性和法定性。《城乡规划法严格了规划修改制度和程序，经依法批准的规划，禁止擅自修改，只有符合法律规定的特定情况，才可以修改，等等内容。经济社会发展规划目前还没有法律约束，“三规合一”没有统一的规划法可以适用，所以要想做这项工作法律应先行。

4.3加强培养复合性人才

“三规合一”不是将三个规划的内容简单的加在一起，而是科学合理地、有机地人融合成一个综合性规划。“三规合一”需要既懂经济社会发展，又懂城市建设和土地利用等复合性人才，目前这种人才非常缺乏，所以需要加强延揽和培养复合性人才。

4.4选择一些地方进行先行先试

“三规合一”不仅是一项复杂的系统工程，更是一项体制改革工作，必须具备一定的经验才可以全面推开。可以选择领导有积极性的地方进行试点，总结经验教训和启示。在试点的工作中，倡导规划编制工作要转变观念，从大局出发，不同规划部门之间要加强合作，充分调动和发挥民间组织的作用，公开编制的工作程序，吸引公众参与。

参考文献

1、王天伟，《中长期规划编制》，天津科学技术出版社，2008年1月；

2、翟立，《“三规合一”促进区域协调发展 》，《中国建设报》2008.03.19；

3、易峥，《解读〈城乡规划法〉的宏观调控作用及区县 “三规合一”的试点探索》，中国重庆市规划设计研究院；

4、杨卫泽，《对美国和中国城市规划的认识》，新华日报 2007-10-29，；

5、王利、韩增林、王泽宇，《基于主体功能区规划的“三规”协调设想》，《经济地理》，2008年第9期；

6、曹建丰、许德林，《土地利用规划与城市规划的协调》，《规划师》，2004年第6期；

7、吴冠岑、刘友兆，《两个规划协调的基本思路》，《观察与思考》，2006年第3期；

作者简介

王天伟（1957—），男，学士，天津市经济发展研究所，所长。

赵立华（1963—），女，硕士，天津市经济发展研究所，产业研究室主任，副研究员。 赵 娜（1980—），女，硕士，天津市经济发展研究所，经济师。