政府管理3
我国已于2001年12月11日正式加入WTO。WTO的规则体系要求各成员方政府对其完全适应并严格遵守,而我国现有的政府体制远不能适应这种要求。另外,一国加入WTO,不等于本国经济能够自动地获得WTO规则带来的好处,政府必须尽快进行自身改革,通过改革,最大限度地把政府行为和本国经济纳入WTO的规则体系之中。
政府改革的关键是体制改革。政府应当在组织结构、职能转换与配制、权力划分、运行机制、用人机制、权力监督等方面着力进行改革。政府要有效地组织全社会的力量从容地应对WTO带来的机遇和挑战,各级政府自身必须加快改革,实现政府体制的全面创新,构建适应WTO规则要求的现代化政府体制。
加入WTO本身对于中国政府来说既是机遇又是挑战。几个月以来的实践表明,加入WTO不仅提高了中国政府的国际地位,使中国在国际政治、经济等领域中发挥着更加重要的作用,而且有利地推动着中国国内全面的改革进程,其中包括政府体制改革。政府体制改革的成果也必然对政治体制改革和经济体制改革产生现实的和深远的影响。然而,挑战是必然的和严峻的。虽然我国政府在入世阶段就已经开始着手对政府体制进行调整和改革,但是到目前为止,改革的广度、深度和速度等方面都还不够。我国政府在体制方面,仍然存在着诸多问题亟待解决,如,政府组织结构、管理职能、运行机制与WTO规则相去甚远,中央与各级政府之间的关系不顺,政府机构设置不科学,政府部门冗员过多、包袱沉重,政府官员素质普遍不高、用人机制不科学,权力腐败等。
经济全球化是当今世界发展变化的深刻背景和根本趋势。正确认识和妥善应对全球化,不仅有利于我国促进科学发展、和谐发展与和平发展,而且有利于促进国际体系转型、和谐世界建设与人类文明进步。
一、目前,经济全球化已远远超出经济领域,正在对国际政治、安全、社会和文化等领域产生日益广泛的影响。全球化的积极作用主要有:
(一)促进发展模式创新。全球化促进生产、资源、人员、贸易、投资和金融等生产要素全球优化配置、降低成本和提高效率。跨国公司已发展到在全球布设研发、生产、销售链条的全球公司阶段。经验显示,一国经济开放度提高与其人均GDP增长之间成正比。无论一个国家的发展模式如何调整变化,不考虑全球化因素,不利用全球化机遇,就不可能探索出先进的发展模式。
(二)促进国际利益融合。利益融合既表现在经济领域,又表现在其他领域;既表现在双边领域又表现在多边领域。国家间经济相互依赖逐步深化,俱荣俱
损局面开始形成。全球经济链条越拧越紧,一国经济发展对全球经济发展的依赖增强。除国家利益外,共同地区利益和全球利益明显增多。利益融合有利于国家关系改善,国家间协调合作增多,出于不同利益而形成的不同“志愿者联盟”不断出现。谋霸权、搞对抗,坚持集团政治和冷战思维越来越不得人心。
(三)促进安全内涵扩展。安全已从传统安全领域扩展到非传统安全领域。恐怖主义、经济安全、环境恶化、气候变暖、疫病蔓延、移民浪潮和跨国犯罪等非传统安全问题威胁增大,涉及到经济、民生、社会和自然等广泛领域。非传统安全主要由人类发展的不科学、发展与社会和自然的不协调引起,其实质是发展问题。非传统安全问题模糊了安全与发展的界限,增大了国际安全合作的紧迫性,挑战着传统安全的主导地位,缓和了国家间的军事对抗关系。如恐怖主义和气候变化不是任何单一国家能够解决得了的,美国在反恐中不得不多方借重国际社会。又如,美俄在导弹防御问题上矛盾尖锐,但在非传统安全领域总的来说合作顺利。
(四)促进国家主权转移。全球化促进了国际组织的发展。仅1990至1998年,国际组织就从26656个增至48350个,其中政府间国际组织250多个。政府间国际组织成为全球性规则的制定者和监督实施者、全球性问题的管理者和全球性争端的解决者。WTO在其《关于解决争端的规则与程序的谅解》中,全面规定了WTO解决贸易争端的政治方法、法律方法、裁决执行与监督以及救济办法等,并专门设立了争端解决机构(DSB)。的确,国家仍然是国际社会的主要行为体,国家主权仍然是国家至高无上的权利,但在全球化背景下,一个不争的事实就是国家主权在越来越多地向政府间国际组织转移。比如,向联合国、地区组织转移政治、外交和军事权利,向WTO、国际货币基金组织、世界银行和全球公司转移经济权利,向各种各样的其他非政府国际组织转移社会权利。全球化还促使一国的国内规则尽可能与国际规则协调与一致。
(五)推进国际体系转型。现行国际体系的主要特征是:由西方特别是美国主导、国家间名义上平等而事实上不平等、国际组织作用有限、霸权主义和“问题国家”得不到有效制约。现行国际体系在应对日益增多的全球性问题方面日渐乏力,其调整、完善和转型乃大势所趋。今后几十年内新的国际体系有可能基本形成,其主要特征:一是世界格局多极化。由于新兴大国和广大发展中国家的振兴,国际力量对比正在发生有利于多强不利于“一超”、有利于发展中国家不利于发达国家的变化
,“一超”与多强、南方与北方两个力量对比失衡问题有望最终解决。据国际权威机构预测,2020年世界排名前20位的经济大国将重新洗牌,中国将跃居世界第二位,俄罗斯、印度、巴西将跃入前10名,另有部分发展中大国将跃居前20名。美、中、欧、日、俄、印度、巴西等新的各极之间利益融合与相互依存度提高,彼此发生尖锐对抗与全面战争的危险性降低。二是西方与非西方国家共同主导。将来随着美国“一超”地位和西方力量优势的逐步丧失,西方的主导地位将难以维系,多极、西方与非西方将共同主导新的国际体系,国际关系民主化将得到发展。三是国际组织作用增强。国际组织和国际规则将进一步充实、完善和强化,对大国和“问题国家”的约束将得到加强。四是国际治理多样化。全球性问题增多将促进国际治理模式多样化,如国家治理与全球治理、大国共治与中小国家共治、全球性国际组织治理与地区性国际组织治理等相互结合和相互补充。五是和平渐进性。以往国际体系的变革都是通过战争实现的,这一次国际体系转型可能在保持总体和平状态下通过大国之间、南北方国家间的斗争、协商、妥协以渐进式改良逐步完成。
(六)推进人类文明进步。人类有可能在全球化、全球性问题、全球利益和全球治理基础上,形成人类新的共同价值观念和新的人类文明,打破西方在人类文明中的主导地位,实现对西方文明的总体超越。
二、我们在看到全球化的积极作用的同时,对其逐渐积累的负面作用也不能忽视。
(一)经济危机。随着全球经济链条日益紧密,能源价格大幅攀升、金融秩序严重失控、大国经济明显衰退诱发全球经济衰退甚至危机的可能性增大。这种情况一旦发生,其传导的速度、影响的深度可能远远超过以往的世界经济危机。此外,气候变化、环境恶化等问题长期得不到有效治理,也最终会威胁全球与各国经济可持续发展。
(二)社会动乱。全球化导致国家间和国家内部贫富差距扩大,发达国家与发展中国家内部的社会矛盾都有可能激化。如美、英、法等发达国家传统产业大量外移,失业问题突显,社会风潮增多。全球化还使各国国内因素与国际因素的联系与互动增强,国际问题诱发国内动荡、国内问题引发国际动荡的机率都在增大。
(三)大国对抗。有的国家背离全球化的演进方向、背离人类历史前进的步伐,没有放弃搞霸权主义,没有放弃搞战略扩张,没有放弃搞军备竞赛,没有放弃遏制其他新兴大国。特别是它还将在一二十年内保持战略优势,一旦摆脱当前的战略困境,仍有
再次挑起大国对抗的可能,那将对国际体系的转型、人类和平进步事业产生严重危害。
(四)地区动荡。全球化中边缘化的国家、霸权主义、恐怖主义、核扩散等,可能使用21世纪头20年内地区热点不是随全球化深入逐步减少而是继续增多,使地区热点对全球安全形势的牵动作用增大,使国际形势在总体和平状态下局部动荡继续加剧。
三、置身全球化浪潮,要增强机遇意识、创新意识和全球战略意识。
完善国家发展观、利益观、安全观、主权观与国际秩序观。全面贯彻落实科学发展观,搞好五个统筹,促进我国经济社会发展与全球化发展间良性互动。摒弃绝对排外的国家利益观,远离霸权主义那种维护一己私利的国家利益观,把更多的全球利益和地区利益纳入国家利益视野,在推进与外部世界互利共赢中发展并延伸国家利益。创新国家安全观,促进国防建设与国家经济建设、国家和平发展的协调,促进维护传统安全与维护非传统安全的协调,促进维护本国安全与维护国际安全的协调,促进军事手段与其他手段间的协调,力争摆脱“安全困境”羁绊,推进安全与发展统一,努力维护国家综合安全。妥善应对国家主权转移的趋势,以是否有利于国家利益发展取舍国家主权让渡,以是否有利于本国国家安全和世界和平稳定决定对国际干预的立场。充实国际秩序观,在适当参与全球治理中推进和谐世界建设。
增强统筹国内国际两个大局的能力。全球化背景下国内国际两个大局互动增强,要善于利用全球化机遇促进国内发展,善于利用全球化压力推进国内制度创新,善于规避全球化风险维护自身安全,善于防范国内问题冲击地区和全球安全与发展。□吕邦安
为解决上述问题,我国政府仍然应当从以下几个方面着力进行改革:
一、彻底转变行政理念
体制创新的前提是理念创新。改革建立在计划经济体制基础上的政府体制,首先必须彻底更新行政理念,通过行政理念的现代化推动政府体制的现代化。为此,必须树立和强化以下几个理念:
1、依法行政的法治理念 政府对国家和社会事务管理的法治化,是现代文明社会的重要标志,也是社会发展规律的客观要求。各级政府在进行行政管理时不能再凭个人意志,而只能依据法律。这是解决当前中国政府存在的各种问题的基础。
2.平等行政的平等理念 所谓平等理念,就是要树立平等行政、公正执法的行政观念。在政府行政过程中充分尊重和保护相对人的平等权利,以平等的心态行使法律赋予的各项权力,平等公正地对待行政相对方,从而与社会建立平
等和谐的行政关系。
3、政府科学决策和管理的科学理念 各级政府及其工作人员应当树立科学的观念,以科学的态度、科学的方法推动和进行政府的改革、决策和管理,重视科学技术的发展、应用和推广。
4、追求政府高效率的效能理念 各级政府及其工作人员要树立追求效率、追求效益的行政观念,努力保持高效率的工作状态,彻底解决目前各级政府工作效率普遍较低的状况。
二、构建合理的政府机构体系
政府机构是政府体制的有形表现,是履行、实现政府职能的载体。通过机构改革,构建精干、高效、协调、廉价、廉洁的政府机构体系。以下几点应当予以重视:
1、机构设置应当尽可能与国际接轨 发达资本主义国家的政府机构是在历时久远的市场经济中建立并完善起来的,必然有其符合市场经济要求的政府组织模式的共性,这种共性的东西可以拿来为我所用。
2、机构设置应当逐步走上法治化、制度化、稳定化轨道 这应当是WTO成员政府设置政府机构的重要原则,也是建立法治社会的关键内容。 3、机构设置应当有利于提高政府运行效率 提高政府效率是政府机构改革追求的目标之一。能否通过机构的调整使政府效率得到最大限度地提高,也是衡量政府机构改革是否成功的标准之一。通过重新整合,应形成能最大限度发挥政府功能的组织结构体系。
4、机构设置应当有利于权力监督、权力制约和遏制腐败 没有监督和制约的权力必然导致腐败和低效率,而监督和制约不利也必然难以从根本上遏制腐败和提高效率。通过建立具有监督和制约功能的机构体系,必将有效地配合有关法律法规的实施,达到遏制腐败的目的。政务活动公开化和行政权力行使透明化,是实现这一目的的有效方式之一。
三、政府职能的转变和定位
1、加强宏观经济的调控和管理,弱化微观管理职能 WTO规则的运行环境是市场经济,WTO的宗旨和目标是贸易自由化。贸易自由化意味着政府应当弱化微观管理,甚至从中完全退出,政府不应当直接参与或干预市场竞争,而应当进行宏观调控和管理,而且是比以往更强有力的调控和管理。
2、制定市场规则,维护市场秩序 政府必须通过自身行政权力的发挥和职能的履行,制定各种法规和市场规则,规制一切市场主体和市场行为,维护市场契约关系和市场秩序,创造良好的竞争环境。
二、 西方国家政府规制改革的特点
西方国家政府规制改革主要是指放松规制的改革,放松规制一般包括两层涵义,一是指规制法案和规制手段的废除,二是指一切放宽企业自由活动空间的规制法案的修订以及
规制手段的改变。
(一) 体放松经济性规制。
为了让企业适应信息化时代的要求,在经济全球化进程中更具有竞争力,西方国家大都进行了取消和减少过时和过多的经济性管制的改革。在这方面,日本的改革比较具有典型意义。1983年底,国家许可、批准、核准的政府控制事项达11402项之多,政府规制可以说无所不包。为了给企业松绑,提高企业的自由度,增强企业的竞争力,日本政府在1978-1994年先后进行了大大小小8次放松政府规制的改革,或取消,或下放,或简化审批手续,规范审批程序等,使政府干预不断减少。此外,英国放松规制的力度也比较大,改革后,对国有企业的有关资金、人事、财务、投资、价格、经营、分配、采购等诸多管制审批基本予以取消。
(二)适度放松社会性规制。
西方国家有名目繁多的社会性规制,有保护消费者利益的、有保证产品质量的、有空气净化方面的社会性规制条款,规制改革在总体放松经济性规制的同时,也适度放松了社会性规制,在坚持必要的、最小限度原则的基础上创造宽松的社会规制环境。政府不再对经济社会生活和公民个人生活进行过多的干预,充分发挥行业组织、中介机构在社会生活中的作用,尽可能的培育社会自律机制。但是,关乎国家安全、人民生命财产安全的社会性规制不仅没有放松,反而得到加强。拿美国来说,一直采取提供资金援助、减税的政策扶持等方式加强对高科技企业的管制,特别是9?11之后,出于国家本土安全的需要,政府对高科技企业更严厉的监管已是不可逆转的事实。
三 西方国家规制改革的经验及对我国政府职能转变和机构改革的启示
我国的国情与西方国家不同,这就决定了我国政府规制的目标、方式等与西方国家相比有很大差异。但是政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的职能是一致的,政府在经济规制和社会规制方面有许多共性,通过了解西方国家政府规制改革,可以研究、总结政府规制的规律,借鉴西方国家有益的经验,从而指导我国政府转变职能和机构改革。规制改革应当作为转变政府职能的头等任务来抓,伴随政府机构改革的深入和加入世贸组织以后,规制改革的重要性也引起了有关方面的高度重视。
(一)规制改革要以完善的立法作为基础。
西方国家规制改革的一个很重要的经验,就是通过立法的手段来推进规制改革。美国规制改革所取得的成效与卡特总统在任期间签署的一系列法律法规是分不开的,1977-1980年间,他签署的与放松规制有关的法律就有:放松航空货运修正法、天
然气政策法、公共事业规制政策法、国际航空运输竞争法、斯泰加茨铁路法、汽车运输法、消费品运输法等,大大放宽了在航空业、天然气价格、铁路运输、汽车运输等领域的规制,为放松规制的改革奠定了法律基础。与此相对,我国的规制改革缺乏完善的立法基础。一是规制机构缺乏明确的法律地位。到目前为止,我国除环保局、物价局、国家产品质量认证监督委员会、国家标准委员会等外,专事规制职能的机构不多,也没有以法律形式明确规制机构的地位,缺乏法定、独立的规制机构,而是由一些行政管理机关按照各自的职能制定规制和执法。二是规制机构的职能不明,执法不一。现实中不同的政府部门共同规制同一产业,必然引起各行政管理部门之间职能交叉、职权不明、执法严格程度不一, 规制机构缺乏责任意识,以批代管或只批不管。正是因为没有完善的立法作基础,导致行政许可事项过多过滥,出现了该管的没管住、没管好,不该管的滥管理的现象,我国的规制改革必须要先立法后行政,用法律手段保证规制改革的推进,建立具有高度权威性和独立性的规制改革委员会,统一推进规制改革计划。2004年7月1日颁布的行政许可法,为政府规制改革确立了根本原则和非常重要的法律依据,对行政许可的设定和实施做了严格限制,取消大量不必要的许可、认可项目和环节,由采用许、认可制度向采用申请、申报制度转变。对于必要的许、认可项目,实现审查标准的明确化,具体化和数值化,尽量减少行政机关的自由裁量权限,强化了行政机关实施行政许可的责任追究制度,申请、申报制度要坚持尊重企业的自主性原则,逐渐将事前申请、申报制改为事后申请、申报制等等。
(二) 规制和放松规制,要以提升企业竞争力为目的。
从西方国家政府规制改革中不难看出,无论放松规制还是强化规制,都只是一种手段,而非目的,所以非常灵活。如果放松规制可以提升企业竞争力,就放松规制;如果强化规制可以提升企业竞争力,就强化规制。政府制定规制也好,放松规制也罢,都是为了满足企业的发展需要,为提升企业的竞争力服务的。我国近年来的政府职能转变和机构改革也在朝着这个方向努力,我们已经认识到政府不是给企业设门槛,束缚企业发展的管理者,而是要尽可能的为企业服务,打造服务型政府。
(三)规制改革要寻求经济调节与政府规制的动态平衡。
西方国家放松规制的改革不是对政府规制简单的删减,而是要寻求市场调节与政府规制的动态平衡。因为他们意识到市场调节与政府规制都不是万能的,都
有内在的缺陷和失灵、失败的客观可能,所以既要充分发挥市场在资源配置上的优势,也要政府的干预,为企业创造良好的发展环境和维护社会发展秩序的需要。我国政府规制改革作为政府职能转变的头等任务意义非同一般,政府的权力是有限的,凡是公民、法人和其他组织能够自主决定的事项,政府就不要去管;凡是市场竞争机制能够有效调节的,政府就不要去插手;凡是通过社会自律能解决的问题,政府就不要干预,把政府职能进一步转变到经济调节、市场监督、社会管理、公共服务上。我国的政府规制改革要逐步实现规制方法的合理化,规制内容的简明化,规制过程的公开化,规制手续的迅速化,从而最终实现经济调节与政府规制的动态平衡。
从新公共管理的视角探讨中国行政管理体制改革
前言:
党的十七大报告提出“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”,党的十七届二中全会通过了《关于深化行政体制改革的意见》,这表明我国行政体制改革将在更深层次展开。在推进改革的过程中,结合我国国情,借鉴外国经验将有助于我们更好地落实十七大报告的总体部署,贯彻《关于深化行政体制改革的意见》的具体要求。20世纪最后25年,以美国为代表的西方发达国家兴起的新公共管理运动的浪潮,开启了世界范围内政府改革和政府再造的序幕,也为我国当前的行政管理体制改革提供了新的视角。
一、西方新公共管理运动的背景分析 西方国家以新公共管理为取向的政府改革运动已经走过了近30年的历程,这场改革运动的兴起和发展有着西方社会特定的背景,概括来说包括以下几方面:
(一)政府财政状况的恶化是西方新公共管理运动产生的直接诱因 二战后以北欧国家为代表的部分西方国家先后走上了福利国家的道路,实行了全方位和高福利的社会保障政策,构建了规模庞大的政府公共部门,导致了政府支出不断增加。然而,20世纪70年代经历了两次石油危机之后,世界经济进入了衰退时期,西方发达国家出现了通货膨胀居高不下、政府税收增长乏力、债务负担日益加重、社会经济停滞不前等问题。为了维持高福利的社会保障政策,弥补居高不下的财政赤字,西方各国政府纷纷寻求开源节流、平衡预算的方法,其中通过改革政府以控制财政支出,便成为一个现实可行的有效手段。 (二)传统行政弊端的暴露是西方新公共管理运动产生的内在要求 传统的公共行政体制存在着严重的官僚病症,如墨守成规、不负责任、衙门作风、繁文缛节、形式主义、权力集
中、滥用权力、腐败等。这些问题引起了公众对政府的强烈不满。增加了政府的信任赤字,损害了政府的公信力,客观上要求政府通过改革维护统治的合法性与治理的有效性。 (三)国际竞争压力的增加是西方新公共管理运动产生的外部环境 经济全球化是世界发展的基本特征。经济全球化意味着市场全球化和竞争全球化,世界各国都要在国际市场上按照共同的机制和共同的规则展开竞争,从而把各国政府推向国际大舞台和其他政府展开平等竞争。为了顺应经济全球化的潮流和增强国际竞争力的需要,西方发达国家意识到必须改革原有的公共部门管理模式,提高政府的管理能力和效率,由此推动了新一轮的政府变革。 (四)政府失灵问题的凸显是西方新公共管理运动产生的深层根源 在国家干预理论和福利国家观点的影响下,各主要西方国家普遍实行了政府干预政策,并对经济繁荣起到一定积极作用。然而人们逐渐认识到:如同市场本身存在缺陷、市场会失灵一样,政府自身也存在局限性、政府同样会失灵;市场解决不了的问题,政府也不一定能解决得好,甚至可能带来更大的灾难。西方国家“滞胀”现象的出现正是政府过度干预和政府失灵的集中表现。为了消除“滞胀”现象,克服政府失灵,提高治理效度,重振政府威信,西方各国不得不以变革传统的公共行政体制为切入点,掀起了政府再造的新公共管理运动
二、西方新公共管理运动的基本内容 (一)公共服务领域引入竞争机制 传统观念认为,微观经济领域应该由私营企业承担,而公共服务领域应该由政府垄断。新公共管理强调政府应在管理中广泛引入竞争机制,取消政府在公共物品和公共服务供给上的垄断地位,提倡公共部门与私人部门及公共部门之间展开竞争,让更多的私营部门参与公共物品和服务的供给。
(二)公共管理领域吸纳企业策略 与传统公共行政排斥企业经营部门的管理方式不同,新公共管理把政府与公众的关系比拟为市场中企业与顾客的关系,强调政府应广泛采取企业成功的经营管理手段和方法,将企业经营上重视成本、品质、顾客满意度等策略注入政府运作之中,用市场机制和企业家精神改造政府,创新政府管理的方式与方法,改造传统行政的官僚体系,构建企业型政府。由此西方各国在政府管理中采用了绩效评估、目标管理、全面质量管理、标杆管理、成本一效益核算等私营部门成功的管理方法,出现了公私部门在理论和方式上新的融合。
(三)公共权力领域提倡合作机制 在传统官僚组织中,由
于政府层级节制和权力高度集中,基层政府缺乏灵活处理问题的权力,难以对变化的外界环境作出迅速有效的回应。新公共管理主张政府通过授权或分权的方式提高政府的应变能力,将部分社会服务与管理的权限转移给私营组织和第三部门,建立政府、企业和社会之间的合作机制;给予地方政府更大的自治权,实行政府间的合理分权,建立政府之间的合作机制。
(四)公共价值领域注重顾客导向 在西方的新公共管理运动中,各国政府都把形塑服务型政府作为首要目标,倡导政府管理过程的顾客导向和公共服务导向,围绕公众的需要来开展工作,政府提供回应性服务,满足公众的要求和愿望,并把公众满意作为行政活动的最终目的。如英国于1991年颁布了公民宪章,施行顾客导向的公共管理;在政府绩效示标设计上重视外向特征和多样化的满意度调查,允许民间组织对政府部门进行独立评价和审视等。
三、新公共管理对我国行政体制改革的借鉴意义 我国目前正处于计划经济体制向市场经济体制的转轨时期,经济体制的变革和民主政治的发展对于我们转变政府职能、深化体制改革提出了新的要求。西方国家的新公共管理理念和实践代表了未来公共管理的方向,对于我国的行政体制改革具有重要的启示和借鉴作用。
(一)政府理念市场化:引入竞争机制,建设企业型政府 企业型政府是指“用企业家在经营中所追求的讲效率、重质量、善待消费者和力求完美服务的精神,以及企业中广泛运用的科学管理方法,改革和创新政府管理方式,使政府更有效率和活力”的政府形态。它旨在促使政府从政府本位转向公民本位。我国政府在治理过程中,万能型政府理念还占据主导地位,政府职能存在着错位、越位和缺位,包揽了许多社会公共事务,行政效率低下,浪费问题突出。我们应充分认识到市场机制是改善政府绩效的有效手段,用市场的力量改造政府才能最终发展政府。因此,我们要将绩效管理、目标管理等企业管理的方法应用到政府管理中,努力提高公共管理的效率和水平;在加强公共服务宏观管制的同时,将竞争机制引入公共服务领域,使政府与社会个体之间、政府与市场之间实现有效的信息沟通和功能互补。
(二)政府机制柔性化:转变管理模式,建设服务型政府 政府存在的目的在于为公众提供良好的服务,政府管理的本质在于维护公共利益,政府管理的方式在于对民众的需要给予充分的回应。但是,这并 不意味着我们可以忽视政府的行政目标和管理模式之间的调适。在长期计划经济体制的影
响下,政府具有强制行政倾向。随着政企分开、政事分开、政社分开以及行政审批许可制度改革的不断深入,这种刚性的行政管理模式的弊端越来越突出。因此,各级政府机关及其公务员应当切实践行为民服务的宗旨,变“控制”为“服务”,变“管制”为“治理”,实现四个转变:施政目标由政府单方决定到由民众希望和合法期待来决定;从政府自身评价工作人员的绩效转变为由民众来考评;从对特定“功能”、“权威”、“结构”、“上级”的服从转变为对“使命”、“结果”、“顾客”的认同;从独断专行的领导转变为民众参与领导。政府官员应增强服务意识和公共责任感,扮演好“人民公仆”的角色,切实提升政府的信任度,提高政府治理能力。
(三)政府权力分散化:重组社会结构,建设分权型政府
新公共管理主张政府管理应采取分权式模式,这意味着政府组织不再是行使公共管理权力的唯一主体,私营组织、社会团体等非政府组织也可以参与公共决策、公共管理、公共服务。这种模式能对公共事务和公众需求的变化迅速作出反应,并有效缓解政府的决策风险和管理压力。我国是一个具有几千年高度政治集权传统的国家,政府集权的色彩仍然十分浓厚,这就决定了我国目前不可能实行像西方国家那样广泛的分权。但是,“集权主导下的分权应成为当前中国行政管理体制改革的理智选择”。政府应该在维护中央权威的前提下给予地方必要的自主权,让地方有更多的因地制宜的灵活性,充分发挥地方的主动性、积极性和创造性,实现整体利益与局部利益的良性互动;将部分权力转移给社会团体和非政府组织等,积极寻求与社会其他组织的合作,实现政府与社会的共同治理。
(四)政府职能社会化:发展第三部门,建设合作型政府 西方新公共管理运动是在社会第三部门组织蓬勃发展和高度成熟的基础上进行的。第三部门的参与和支持成为新公共管理运动顺利开展的社会基础。由于受长期计划经济体制的影响,我国市场经济的发展现状还不够成熟,公民社会的发展进程还十分缓慢,第三部门的发展力量还十分薄弱。随着我国市场经济的日益成熟和行政体制改革向纵深推进,将会有越来越多的公共管理职能从政府分离出来,分离出来的公共管理职能需要相对成熟的第三部门来承担。因此,政府必须大力培育和发展更多的非政府组织和非营利组织等第三部门,正确引导第三部门的发展方向和运行过程,为政府职能向社会转移创造良好条件;非政府组织要加强自治化建设,减少对政府的依赖关系,增强自主
性和独立性,提高自身能力和服务水平,以顺利承接政府转移出来的公共管理职能。
结语: “改革开放是发展中国特色社会主义的强大动力。”中国的改革选择的是一条“经济改革→社会改革→政治改革”的路径,中国的开放选择的是一条“政府人世→企业人世→社会人世”的路径,经济改革的市场化、公共管理的社会化和政治发展的民主化三者之间的良性互动,构成了中国特色社会主义改革开放理论的总体框架。中国政府必须改革,“停顿和倒退没有出路”;中国政府必须开放,自我封闭同样没有出路。因此,我们只有坚持科学发展观,解放思想,实事求是,勇于变革,博采众长,才能成功地走出一条中国特色社会主义的行政管理体制改革之路。
[摘要]绩效化是西方发达国家政府内部管理改革的主线,也是取得较大成效的改革领域,它推动了以结果为基础的责任机制的探索。探讨当代西方政府内部管理改革的动因,它的主要内容,以及有哪些成败得失,可以为我国政府内部管理改革的深入提供有益的启示。 [关键词]西方政府;内部管理改革;绩效化取向 始于20世纪70年代末、80年代初的英国、新西兰,逐渐扩展到其他国家的行政改革运动一直持续了1/4个世纪,至今方兴未艾。根据哈佛大学肯尼迪政府学院的依莲。修拉。卡马克的统计,世界上超过340万人口的国家和地区的123个国家中,99个国家开展了行政改革运动,其中几乎所有的发达国家都包括在内。 当代西方行政改革有两条主线,即市场化与绩效化。政府做什么以及如何做,体现的是市场化的主线,其背后的理论是公共选择理论。政府内部管理改革体现的是绩效化的主线,新公共管理理论是其指导理论。与中国行政改革侧重机构调整不同,发达国家政府内部管理改革侧重管理层次,其总的改革导向是绩效化。 一、西方发达国家政府内部管理改革的动因 1、财政、信任和管理危机是改革的直接动因。 20世纪70年代末,由于经济“滞涨”导致的一些带有共性的问题包括:政府开支过大,造成经济停滞、财政危机严重、福利制度走入困境、政府部门工作效率低下、公众对政府的不满越来越强烈等。1979年撒切尔首相上台时,英国的国内生产总值出现负增长,通货膨胀率达10%,政府的花费占国内生产总值44%.20世纪70年代,美国GNP增长2. 9%,通货膨胀率却达7.4%.1965年美国联邦政府财政赤字14亿美元,1975年高达532亿美元,1982年更飚升到2000亿美元。因此,战后美国大规模的行政改革始于1982年的里根政府。然而,冰冻三尺,非一日之寒。到1992年
,其累计联邦财政赤字已达2.9万亿美元,所以才有克林顿政府持续8年的“重塑政府运动”。[1]人们以抗税等实际行动来表示对大政府的怀疑与否定。20世纪80年代行将结束的时候,美国《时代》周刊在其封面上提出了一个严重的问题:“政府死亡了吗?”对政府的信任一再降到创记录的最低点。据盖普洛调查显示,认为政府不能秉公办事的美国成年人从1958的23%上升到1980年的73%,认为官员浪费者从43%上升到78%.撒切尔夫人上台时政府满意率35%,不满意率54%. 2、经济全球化的影响是改革的外部动力。从WTO的23个协议,492页的文本看,仅有两项条款涉及企业。政府的行政行为不再仅仅受制于本国政治系统内部的诸因素,受外界的影响越来越深。各国为了吸引国际商业与国际投资,必须通过政府改革来创造更好的投资和商业环境,为企业提高竞争力提供条件。比如,提高政府行政效率,压缩福利,减轻税收,降低生产成本,放松保护性经济规制,使企业有竞争压力,促使其成长。这一点日本的改革很典型。日本政府在金融、通讯、能源、农产品等方面放松规制后,效果显著,金融业逐步自立和成熟,通讯业得到了实质性的发展。 3、信息技术推动及经济社会变动是改革的深层原因。随着知识经济时代的到来,技术革新迅速,特别是信息技术的发展和应用正在深刻地改变着人类社会,出现了微型化市场、马赛克社会。公众的价值观念多元化、需求多样化;民众素质提高,民主意识、参与意识增强。社会公共事务极度复杂化,且变化迅速,时限性增强。政府必须更加灵活,更加高效,具有较强的应变力、创造力和响应力,更多地使公众参与管理。但与工业社会相适应的科层官僚制政府弹性不足,不能及时回应,比较僵化、迟钝,而且使行政机构规模和公共预算总额产生最大化倾向,易于导致高成本、低效率,显然难以满足这些要求,难以适应新时代的需要。 4、企业管理创新的示范作用是改革的市场引力。80年代初,欧美银行业和航空业的缓和管制迫使各公司为赢得顾客而展开激烈的价格和服务竞争,进行了管理机制、管理技术和管理方法上持续的制度创新,提高了服务质量,改善了组织绩效,赢得了公众和顾客的一致好评。这对公共部门产生了两方面影响。根据福林和斯特里尔的看法,“第一,它提高了公众对高水准服务的认识和期待。既然银行能够减少排队等候的时间,征税员有什么理由让我们在那里耐心等候?既然我们能够通过电脑终端随时买到机票,为什么领取退休金需要那么多的复杂手续和函件往来?第二,它向公众表明
,提供服务可以有更佳的方法,没有必要依赖官僚们根据他们自己的意愿和便利行事。”[2]因此,私营企业的革新精神及改革成果无疑对政府等公共部门构成了现实而又巨大的改革压力。 5、理论上的支持和推动是改革的指导力量。新公共管理理论认为,政府以税收为来源,以垄断的方式和等级制的程序规则来供给公共服务;她既没有追求利润的终极目标,又没有竞争造成的压力;既缺乏评价绩效高低的评价指标,更缺乏降低成本提高效率的内在动力。私营部门的管理水平比公共部门要先进、优越得多,最有可能符合公共利益。借用私营部门的管理理论、管理模式、管理原则、管理方法和技术,包括录用私营部门的管理人员来“重塑政府”,是提高政府工作效率和管理水平的根本途径。 二、西方发达国家政府内部管理改革的主要内容 政府的组织设计不是以官僚组织为基础,不是以特殊利益集团的需要为基础,不是以政治家控制官僚的方便为基础,而必须以社会的需求、公民的导向为基础。这是西方发达国家政府内部管理绩效化改革的理念基础。为了取得纳税人关心的绩效,按以下6条思路作了相应调整。 1、决策与执行分离,设立独立的执行机构 1988年,英国政府开始推行“改进政府管理:下一步行动方案”。方案的核心是决策与执行分离,主要形式是政府核心部门制定政策,在部门内部设立独立的执行机构,承担具体政策执行和服务提供职能。执行局的首席执行官只对政府首脑或部长负责,在机构编制、人员录用标准和程序、工资级别和待遇、内部组织结构、财务管理等方面,拥有充分的自主权,并对后果负有较大责任。首席执行官实行经理负责制,级别通常为副次官,3级公务员,竞争产生,四年一任。2002年英国的执行机构为127个,占全部公务员的78%,承担了75%的公共服务。这一改革被称为英国政府全面转换管理和责任机制的重大努力,标志着英国“公共服务改革的一个转折点”。它减轻了部长的工作负荷,使之集中精力于重大的政策问题,主要是确立目标并对绩效进行有效控制,只关注预算总额和最终的结果。执行机构实践中所体现的新原则可概括如下:工作目标从规则为本到结果为本的转变;上下级部门从隶属关系到契约关系的转变;控制机制从投入、过程控制到结果控制的转变;权力运作从层级节制的传统集权模式到分权制度化的转变。由于英国执行局的成功运作,德国、法国、澳大利亚、新西兰等13个国家纷纷效法。 2、放松政府内部规制,推行弹性化管理 西方国家十分重视通过规范化
的操作程序对权力进行约束,因而管理统一性、标准化的程序手续方面的法律规章很多。它们包括人事、酬薪、预算、采购等方面的规制。但由于程序越讲越严,预前控制的内部规制越来越多,严重地束缚了人们积极性的发挥,导致政府无效率。1993年《戈尔报告》指出:一个将要溺死的人不再要求哪怕是一滴水了,然而我们却已经向身陷规制沼泽的官僚施加了更多的繁文缛节。例如,美国《联邦人事法》850页,推行此法条例1300页,联邦人事手册1万页。《联邦采购条例》1600页,外加必遵条例2900页。联邦政府1/3职员的工作是为另外2/3人员制定规则。[3] 因而,近年来,放松规制,建立弹性化的管理制度,成为公务员制度改革的重要内容。很多国家都废除了过多、过严的人事管理法律规章,赋予基层组织和每个公务员更多的自主权,变恶性的监督为良性的鞭策,以调动他们的主观能动性。最为典型的是美国,1993年9月11日,克林顿签署了12861号总统令,要求取消联邦政府内部规制1/2.取消了多达10000页的“联邦人事手册”,取消统一申请表格,简化分类体制和公务员管理的程序及手续。通过放松规制,节约投资成本40-60亿,常规成本20亿,公文汇报1180万工时,削减83%,行政简化每年为民众与企业节省280亿。[4] 3、公民宪章运动 质量和顾客满意是21世纪公共管理的主题。然而,传统的公共制度是“机构驱使的政府”,旨在便利管理人员和服务提供者而非顾客,且服务水平低劣。1993年美国戈尔报告在其第二章“顾客至上”中,提出的第一个建议就是“倾听顾客的声音———让顾客做出选择”。1993年9月11日,美国克林顿总统签署了《设立顾客服务标准》的第12862号行政令,要求联邦政府部门制定顾客服务标准。1992年的梅杰政府发起“公民宪章”运动,用宪章的形式把公共部门服务的内容、标准、程序、违诺责任等公之于众,接受公众的监督,以提高服务水平和质量。此外,大力推行“一站商店”服务,力争公民在一个站点能办完需办的事情。到1996年,发布的全国性公民宪章达42个。英国政府把公民宪章作为“整个90年代政府政策的核心”。 公民宪章运动体现了以公民为中心,以公民满意为目标,依靠公民评价和公民监督提高公共服务质量的理念。据统计,1996年全世界共有美国、比利时、法国、葡萄牙等15个国家推行了与英国公民宪章运动类似的制度。1999年美国密西根大学商学院国家质量研究中心调查表明,公民对美国联邦政府部门提供的公共服务打68.6分,对私营部门提供的商业服务打71.9分,大大提高了公民对政府提供公共服
务的满意度。[5] 4、绩效管理 组织绩效是当代政府管理的核心价值。政府管理改革的绩效化取向,推动了以结果为基础的责任机制的探索。1993年美国颁布《政府绩效与结果法案》,以国家立法形式推动政府绩效管理。1999年的布莱尔政府出台的《政府现代化白皮书》提出确保公共服务提供的高效率与高质量。2003年英国中央政府开始实施“全面绩效评估”。2004年9月在荷兰鹿特丹召开公共服务质量大会,预示着欧洲已经开始从过分强调公共服务的效率,转向强调公共服务的质量。 英国、美国、新西兰等国开始出现以绩效为基础的合同管理。绩效合同明确管理目标,绩效评估确定奖惩依据。因此,各国都在探索有效的评估机制来评估价组织的绩效。英国的雷纳评审、财务管理新方案和走向未来计划,强调以群体(小组或集体)为单位进行评估和奖惩,这样既可以提高整体行政质量和效率,又可增强团体协作意识。新西兰与美国一些州与地方政府探索绩效预算,对某些行政行为实行投入与产出挂钩的政策。传统等级工资制正在被绩效工资制所取代,如英国、韩国、丹麦、芬兰、荷兰、葡萄牙等国都建立了业绩工资制和灵活的工资结构。到90年代中期,美国有39个州实施了公共服务质量计划,29个州开展了政府部门绩效测评,28个州就公共服务向作为顾客的公众征求反馈意见。[6] 5、淡化职业化,强调专业化 政府机构的常设性和公务员的常任制是政府僵化的主要原因之一。因此,政府内部管理改革主张在组织上建立临时性机构,在人事上搞短期的或临时的雇(聘)佣制,任务完成后即解雇(聘)。淡化职业化,强调专业化,寻求专业化与灵活性的统一。英国除核心司的部分高级官员还沿用委任外,其他公务员都实行契约聘用。美国常任制公务员由20世纪30年代的87.9%下降为目前的55.5%.1985年,美国新增临时雇员7000人,增加22.4%,总数达到42118人。1993年临时雇员达到15.7万人,占联邦全部雇员6%.丹麦聘任制雇员占雇员总数为80%,德国为70%,比利时为10%,韩国3%.就连一贯强调终身制的日本,也提出要在部分人员中实行聘任制设想。[7]目前,实行聘任制已成为西方文官制度改革的重要趋势。 6、行政管理向信息化发展 20世纪80-90年代日趋成熟的信息技术环境,既向西方政府提出了改革其政府管理模式的要求,又为其改革政府管理模式提供了物质条件。政府信息化增强了政府采购作业的透明度;通过电子支付、电子文件交流,咨询、信息服务等方式,便于民众获得政府服务;通过政府网站,政府的目标、计划、意图可以让公众
明了和理解,还可获得公众的反馈信息,以改进政府的工作,这就等于是让民众参与了政府的决策过程。美国政府近年来着力推行“电子政府”的政策,关闭了近2000处办公室,减少了24万工作人员,联邦政府的开支则减少了1180亿美元。 三、对我国政府内部管理改革的启示 我国与西方发达国家的现代化发展阶段不同,行政法治化程度不同,但都处于信息技术的时代(尽管成熟程度不同),行政管理的发展有其一般的规律,权力的运作遵循着普遍适用的规则,官僚组织的弊病有着类似的根源。所以,既不能生搬硬套,又不能对发达国家迈向行政现代化过程中出现的问题及其对策选择视而不见。 1、正确认识当代西方政府内部管理绩效化改革的利弊得失 多数国家行政改革后,“花费更少,工作更好”,这一良好的社会愿望比较好地得以实现。但是,正如世界银行《1997年世界发展报告———变革世界中的政府》指出,对改革得以成功的环境的理解和对改革障碍的领会是同样重要的。以下两个问题是亟待人们思考和解决的: (1)注入了重新评价和认识政府的新观念。民主的政府不仅要体现人民的意志,更主要的是要更好地、更经济地为公众提供服务,既强调质量又强调效率。公民不仅要求制约政治家,也要制约行政官僚。在它看来,公民不仅是作为纳税人而存在,公民也是消费者。公民既可以凭借其纳税人的义务而享有公民的权利,又可以作为消费者通过其选择权来使自己和公众的利益得以实现。这样,就在公共服务领域赋予公众以消费者主权,即给予公众以“用脚投票”的权利。当然,也存在公民的作用和地位问题。把公民当作市场上的普通顾客来看待,强调的重点是公民的经济角色、经济权利,不再是政治意义上的要素,因而公民个人的权利和法律地位大大降低。 (2)正确处理管理主义与政治责任感的关系。当代西方政府组织内部体制改革推崇管理主义理论,并给行政管理者较大的灵活性和决策权,官僚的决策作用明显被强化了,而政治家的决策作用被大大降低,这对于过去把决策视为政治领导特权的传统观念是一次极大的冲击。但在具体的运作过程中,政府官员又不愿放弃政治控制,仍希望公务员增强政治责任感,保持对政策的高度响应性和坚决执行。如果政治统治者抱着既想“吃蛋糕”又不想承受打破“鸡蛋”的痛苦,必定会很快在改革的道路上陷入两难选择的境地。 放松规制,建立弹性化的管理制度,成为改革的重要内容。但是,人们也不无担忧地认为如果没有公务员的觉悟和高尚的道德信
念作基础,一些公共组织和个人在没有规制或放松规制的情况下,就有可能像一匹匹脱缰的野马恣意而为,并给组织效能带来严重危害。在中国,规制领域仍是容易滋生腐败的领域,所以在削减规制和简化程序的同时,更要加强规制程序的严密性以及对服务提供者权力的监督。扩大聘任制公务员的范围也会产生一些负面影响,临时雇员可能会因为“临时”而缺乏献身精神,甚至会丧失道德准则和职业感,产生行政管理的短期行为。 2、积极推进我国政府组织效能建设 (1)探索建立法定机构。国外成立法定机构的做法对我们的政府组织体制改革选择有一定的借鉴意义。根据国务院的批准,我国已有一些城市试点“综合执法”,逐步建立起与社会主义市场经济体制和世界贸易组织规则相适应的统一、规范、高效的行政执法体制。在我国探索成立法定机构是转变政府职能的需要;是克服部门职能利益化的需要;是综合执法与理顺执法体制的需要;是管理性事业单位改革的一条现实选择;是实现“小政府、大社会”的一种现实选择。决策与执行适当分开,有助于政府突出功能优势,集中精力制定政策以及研究起草相关法律法规,从而实现政令的统一与决策的公平,有利于解决法出多门的难题提高执行效率,有助于实现政府的精简、统一和效能,也有助于决策部门相对超脱地监督行政执行。 (2)既依法行政又适度规制缓和。我国目前远未达到西方国家法律、法规多如牛毛“合法不合情”的地步,还不是完备的法治社会,公民的规制意识也不强。因此,必须加快法治建设步伐,严格执法,依法行政。但是,机械照搬法律规定和红头文件,僵化教条、不思进取的消极行为和官僚主义作风都是共同存在的。作为行政管制基本形式的审批、许可在我国不仅范围过宽,而且审批、许可程序繁琐、随意性很大。从某种意义上来说,放松政府对企业特别是非国有制企业和市场以及个人生活方式不适当、不必要的事前管制,乃是我国行政改革的任务之一。 3、试行政府雇员制 西方这种淡化职业化,强调专业化的公务员改革方向值得我们注意。现阶段我国也需要增加对公务员的弹性管理、增强公务员队伍活力、吸引专门人才。因此,保持行政职位和行政岗位的公共性、开放性和流动性,留出一定比例的高级职位实行聘用合同制,定期聘任专家学者或者企业经理任职,是有现实意义的。政府雇员不具有行政职务,不行使行政权力,不占用政府行政编制,仅服务于政府某项工作或某一政府工作部门。吉林省政府已于2002年6月颁布了《吉林省
人民政府雇员管理试行办法》,率先在全国建立并实行政府雇员制度。长沙市今年将探索试行政府雇员制。2004年6月23日深圳市政府首次面向海外招聘政府雇员!通过改革,创造充满活力的用人机制,有利于提高人民对干部队伍的满意程度,从而提高公共管理的效率性和效能性。 4、加快推进电子政务建设 推行电子政务是适应信息化时代政府管理活动的需要。电子政务是政府管理方式的革命,其对政府管理的影响首先表现为具有生产力性质的政府管理工具的创新,政府利用现代信息技术和网络环境可以提高办公室工作效率和生产力,精简机构和人员,降低管理成本。其次,将不断改变政府管理结构和方式,重塑政府业务流程。 5、强化政府绩效管理 绩效评估是一个世界性难题。它不仅涉及工作量,而且涉及产出结果的质及其实际影响。目前为了避免质的争议绩效评估多应用于公务员的管理职能领域,而非强调质的政策职能领域。对于我国,当务之急是借鉴先进国家的经验和做法,通过完善政策和立法使我国政府绩效评估走上制度化、规范化和经常化的道路。要建立多重评估体制,形成人民监督和上级监督相结合的绩效推动机制,从而建立让老百姓高兴和满意的服务型政府。 政府绩效不单纯是一个政绩层面的概念,还包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期的含义在内。十五计划23项数字指标中20项为社会发展指标。要建立科学的评估指标体系,不能片面地将经济业绩等同于政绩,将经济指标等同于政府绩效的评估指标,GDP成了“一俊遮百丑”的硬指标。另外,效能建设一定要抓长效的监管机制,用制度来管理和规范办事程序。要普遍实施岗位责任制、服务承诺制、首问负责制、一次性告知制度、限时办结制等一系列的规章制度,最终形成一个依法行政、廉洁勤政、高效行政、寓管理于服务之中的效能政府
3、组织社会公共基础设施建设和公益事业的建立 公共基础设施是发展经济的物质基础,公益事业是否发达是衡量一个国家社会文明程度的重要标准,反过来,发达的公益事业能为一个国家的发展提供源源不断的动力。政府应当通过公共基础设施建设和公益事业的建立,为社会提供良好的服务。
4、营造统一开放的市场环境,保护公平竞争 创造全国统一、开放、有序、公平的市场环境,是政府十分重要的责任。政府应当通过加强市场的建设和制度管理,使市场主体获得法律上和经济负担上的平等地位,机会平等地参与市场竞争。
5、分化政府职能 合理划分中央和地方政府的责任和权力,
使地方政府分权和中央政府集权达到动态统一和平衡。中央政府与地方政府的关系应当规范化、法治化。
6、分离政府的社会管理职能 政府应当大胆向社会组织分权,将政府所承担的专业性、技术性、服务性、协调性工作从政府职能中分离出去,交给社会中介组织、社会公共服务组织、社会自治组织等。
7、审批制度改革是政府职能转变的重要内容 审批制度改革是政府体制改革的一个突破口,不仅与政府在市场经济中处于什么样的地位有关,也有利于消除腐败,给市场活动创造一个良好的环境。该取消的审批一定取消,有必要保留的也必须简化程序,最大限度地实现由审批制向监管服务制的转变。
四、建立全新的公务员任用制度,使政府工作人员职业化
以法律法规的形式建立公务员考试、选拔、任用、评价、晋升、辞退制度,引入优胜劣汰机制。现代政府的工作有其专业化的特点,推进政府人员职业化有利于促进公务员群体素质的提高。高素质的公务员队伍是政府在有效地发挥职能、提高效率、消除腐败方面绝不可低估的重要因素和力量。 政府改革的内容和方面并不仅限于此。成功的政府改革必将大大加快我国融入世界经济主流的进程。赞同