我国非法集资法律规制的影响评估

我国非法集资法律规制的影响评估

作者：李素文 《光明日报》（ 2015年02月08日 07版）

新华社发

2010年5月国务院公布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，同年10月中共中央发布《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，两个文件都明确鼓励民间资本进入金融领域。但随之而来的“吴英案”，使学界和企业界都深深感到民间资本要进入金融领域障碍巨大。特别是2013年7月，湘西“曾成杰案”的主犯被执行死刑，更是将我国民间金融的走向讨论推向了新的高潮。

我国自上世纪80年代中期就开始对非法集资进行规制，目前司法实务中界定非法集资的标准主要有四个：第一，未经有关监管部门依法批准，即非法性；第二，通过媒体、推介会、传单、手机短信等途径向社会公开宣传，即公开性；第三，承诺在一定期限内给予投资回报，即利诱性；第四，向社会公众（社会不特定对象）吸收资金，即社会性。四条认定标准中关键在于第一条。学界和企业界认为，我国现有的非法集资法律规制还存在诸多缺陷，阻碍了民间资本进入金融领域，妨碍了经济发展。与此相反，金融监管部门和司法部门却认为，为了维护金融秩序和社会秩序，必须对非法集资实施严厉打击，目前的非法集资法律规制基本恰当。但到目前为止，现有的非法集资法律规制到底在多大程度上维护了我国的金融秩序和社会秩序，或者到底在多大程度上构成了民间资本进入金融领域的障碍，这两方面都缺乏定量研究。

法律规制影响评估是对法律规制预案的可能影响或现行法律规制的实际影响进行系统估计，为正式出台或修改法律规制提供依据。成本—效益分析是其最重要的方法，目前被政府部门普遍采用，如美国从20世纪70年代开始的法律规制影响评估，包括英国、澳大利亚在内的OECD国家从1995年开始的法律规制影响评估，以及欧盟于2006年发布的法律规制影响评估指南均以成本—效益分析为基础。

虽然成本—效益评估法处于不断改进中，但目前仍有两大缺陷，一是成本效益的货币量化在实际操作中难度非常大，二是忽视了公平与发展这类非经济规制目的。笔者认为，可以根据效率原则，具体针对我国非法集资法律规制效果评估，将成本—效益评估法改进为目的—代价评估法，即是否实现了法律规制的目的以及花费多大代价实现法律规制的目的，是法律规制效果评估的主要内容。也就是说，评估内容既包括可以货币量化的指标，也包括不可以货币量化的指标。这就既避免了成本效益的货币量化难题，也可将公平与发展这类非经济规制目的包括进来。

我国非法集资法律规制的目的是维护金融秩序和社会秩序，而非法集资法律规制的代价指的是是否对整体经济发展造成了负面影响，以及造成了多大的负面影响。在具体评估我国在非法集资方面的法律规制效果时，笔者建立了一套指标体系，该指标体系总体上包括客观指标和主观指标两大类。

按照目的—代价规制评估方法，可以将客观指标分为法律规制目的实现指标和规制代价指标，规制目的实现指标主要包括两个方面：第一，金融秩序维护度，通过全年民间放贷占整个商业银行贷款总额的比例确定，比例越低表明金融秩序越好；第二，社会秩序维护度，通过全年因民间集资纠纷而爆发的群体性事件占整个社会群体性事件的比例确定，比例越低表明社会秩序越好。规制代价指标主要包括三个方面：第一，融资者融资需求满足度，通过全年中小企业在商业银行获得的贷款额占中小企业全部融资额的比例确定，比例越低表明满足度越低；第二，投资者投资欲望满足度，通过居民商业银行储蓄额之外的资本占其全部资本的比例确定，比例越低表明投资欲望的满足度越低；第三，投资者资金安全度，通过非法集资案件发生后能够通过民事救济途径的案例占全部案例的比例确定，比例越低资金安全度越低。

主观指标主要指通过经济学界、法学界和实业界的专家问卷调查，由他们主观判断我国现行非法集资法律规制的效果，也称之为专家评估指标。

两大类客观指标均可能出现高中低三种状况以及九种匹配结果，建立这个指标体系的关键是要确定一种合适的匹配状况，既能实现法律规制的目的，又可将规制代价控制在合理水平，以保持我国经济的健康持续发展。笔者认为，可以借鉴国外经验和我国目前的实际经济状况及未来发展趋势，并结合经济学界、法学界和实业界的专家问卷调查所得出的主观指标，确定一个目的实现指标和代价指标的合理匹配区间。当非法集资法律规制的实施结果位于合理匹配区间之内时，表明规制目的实现和规制代价匹配恰当，现行非法集资法律规制合适；反之则表明匹配不当，应该进行非法集资法律规制的改革。

对非法集资法律规制的改革应遵循如下思路：提高融资者融资需求满足度、投资者投资欲望满足度和投资者资金安全度，使非法集资法律规制的目的实现指标和代价指标重新回到匹配区间，从而保障我国经济健康、持续发展。笔者通过上述指标体系测度了我国非法集资法律规制的实施效果后认为，我国需要放松行政审批，彻底改变目前将绝大部分非法集资行为由刑法规制的状况。

具体而言，对于目前非法集资中大量的直接融资行为，即中小企业为生产经营活动和投资活动进行的融资行为，由于融资量大，极易触犯刑律，规制的代价极大，建议借鉴国外立法经验，引入“投资合同”概念扩大证券定义，将直接融资行为纳入证券法规制，允许中小企业在充分及时准确披露信息的前提下，无须有关部门批准而以投资合同的形式融资。这既大量减少了集资中因未获得行政审批而导致的非法集资，又给投资人通过民事途径解决纠纷提供了法律依据。对于间接融资行为，即集资后再放贷的行为，建议制定《放贷人条例》，将间接融资行为纳入银行法规制，简化行政审批。将这两类融资行为从刑法规制中剥离出来后，对以非法占有为目的使用集资手段进行的诈骗行为，适用集资诈骗罪追究刑事责任。

（作者单位：重庆三峡学院；本文为重庆市社会科学规划项目“我国非法集资规制影响评估及改革路径研究”的阶段性成果）