新城市化进程*

作者：宁越敏

地理学报 1998年12期

　　1 中国城市化动力机制研究评述

　　对中国城市化动力机制的理解，可简化为二元理论模式，即自上而下型和自下而上型。前者指国家（主要由中央政府）有计划投资建设新城或扩建旧城以实现乡村—城市转型；后者以乡村集体或个人为投资主体，通过乡村工业化实现乡村城市化[1]。自上而下型城市化支配了中国50年代～70年代的城市化进程，至今仍在起作用。而发端于70年代的乡村工业化从80年代起出现了迅猛增长的势头，由此导致的乡村城镇的崛起和发展已成为具有中国特色的中国城市化道路而受到国内外的关注。

　　然而，以二元城市化动力机制来分析中国80年代以来的城市化进程无疑太简单。70年代兴起的中国乡村工业化源于长江三角洲。当时的政治条件只允许农村集体经济组织，即人民公社和生产队兴办工业，因此称为“社队工业”。80年代初，中国农村的社队管理模式转变为乡或镇和村两级管理模式，社队企业也相应改变为乡镇企业。然而，乡镇企业的内涵已远远超过了社队企业。社队企业完全是农村集体所有制企业，而时至今日乡镇企业至少包括6种类型：集体所有制企业，相当于传统的社队企业；农民合伙制企业；私营及个体企业；“三资”企业；不同所有制合办的联营企业及股份制企业。如果说70年代社队企业的发展资金来自于农村集体或个人积累，那么今日乡镇企业的发展资金来源是十分多样化的。除了银行贷款以外，上述6类企业中，前两类企业的资本主要来源于当地农村，而后四类企业的资金部分或全部来源于当地农村以外地区，甚至来源于国外。因此，如果自下而上城市化指的是农民依靠自身力量推动的城市化，那么依赖外部资金推动的农村城市化就难以归属于自下而上城市化范畴。而且，自下而上城市化应指当地农民的乡村—城市转型，而凭借外来动力的农村城市化不仅包括了当地农民的转化，往往还吸引了大量外来人口成为城镇人口的一部分，这一现象表现最明显的地区就是珠江三角洲。但是与长江三角洲相比较，双方除都具务农村小城镇发展的共同点外，动力机制及人口转换等方面的差别是很大的。因此，早在80年代末，许学强等已认为沿海开放地区城市化动力是计划经济体制、乡镇企业和外向型经济[2]，而薛凤旋等认为珠江三角洲的城市化是外资影响下的城市化[3]。可见，当前中国城市化的动力已呈错综复杂的局面，有必要从新的角度予以审视。

　　2 90年代中国城市化动力机制探讨

　　自19世纪末韦伯分析经济增长与城市化之间的关系以来，众多学者把城市化动力机制的研究放在经济增长特别是工业化进程之上[4]。70年代末出现的结构马克思主义者则认为，城市化、工业化同为社会现象，应从深层次上解释城市化，哈维因此探讨了资本以不同形式流通所产生的城市化后果[5]。有关中国城市化动力也应从城市化的资本来源区分。

　　当前的中国正处于计划经济向市场经济的转变时期。一方面，传统的计划经济模式痕迹依然清晰可见；另一方面，市场经济的制度正在逐步建立，其结果是经济运行主体多元化，政府、企业、个人都积极参与了经济发展乃至城市化的进程，以下分别予以论述之。

　　2.1 政府在城市化过程中的作用

　　从发达国家的城市化进程看，由于这些国家实行市场经济制度，政府很少采用直接干预的手段发展经济，资本按照比较利益的原则流向获利最大的部门和地区，从而形成城市化的基本动力。只是由于大城市的过分膨胀，资本主义国家才出现由中央政府或大都市区政府直接推进的城市化过程，即新城建设，或在经济政策引导下出现的郊区城市化。

　　我国自50年代起开始实行计划经济体制，其特点是经济决策权高度集中于中央政府。鉴于中国的经济基础十分薄弱，不得不采取由中央政府集中全国的财力进行经济建设的做法。这在第一个五年计划时期最为典型，以156个重点项目的建设为核心，在中西部地区出现了一批新兴工业城市[6]。以中央政府和城市政府之间的上下级关系，把由中央政府投资推动的城市化进程称之为自上而下型是十分形象的。

　　80年代以来，为发挥地方政府发展当地经济的积极性，中央政府的部分经济决策权逐步下放，具体表现在：①逐步增加地方政府在地方财政收入中占有的份额。50年代地方和中央财政所占比重大体为三七开，60年代为四六开，80年代中期为对半开[7]，90年代中央政府财政收入所占比重进一步下降。②投资决策权的下放，如利用外资建设项目，特区城市和上海、天津的审批权放宽到3000万美元以下，在利用国内资金来源的项目审批权方面也有类似的放权[8]。③批准14个城市为计划单列市，享受省级政府经济管理权限，现计划单列市改为副省级城市（16个）。④允许某些地方政府在一定许可范围内自筹资金，如向国际社会借款、发行建设债券，征收地方税等。上述政策实施的结果是中央政府在固定资产投资中占的比重逐渐下降，如国有经济单位基建投资中，中央项目占的比重1985年为53.5%，1995年下降至40.1%；在国有经济固定资产投资中国家预算内资金占的比重从1985年的24%下降至1995年的5%，而自筹投资占的比重却从40.4%上升至48.7%[9]。

　　在中央政府下放部分经济决策权给省、直辖市、自治区的同时，后者又将部分决策权下放给市、区县政府直至乡镇政府。然而与高层政府行为不同的是当前市县及乡镇等基层地方政府通常把资金投入开发区或基础设施建设之上，而不是直接投资新企业的建设上，通过进行基础设施建设创造良好的投资环境来吸引国内外资金。开发区建设资金来源包括向银行贷款、企业和个人集资、土地批租收入等等。以上海郊区为例，松江、嘉定、康桥等规模较大的市级开发区（由县政府开发）用于基础设施建设的投资都达到5亿元，乡镇政府兴建的开发区投资规模从数千万元至1亿元不等。近年来上海郊区吸引外资的数量不断增加，与地方政府开辟的各级开发区提供了良好的投资环境有密切关系。

　　2.2 企业在城市化进程中的作用

　　在计划经济体制下，国有企业是政府的附属体，从原料的分配到产品的生产，销售全部由上级主管部门来确定，企业内部的分配和人事调配也由政府主管部门控制。在这样的体制下，企业无经营自主权，当然也不能成为城市化的推动力量。一个明显的例子是，全国城市中拥有国有企业数量最多的上海，直到80年代初期，郊区的城市化水平仅11.8%（注：根据1982年上海市人口统计资料（上海市公安局）计算。）。

　　自改革开放以来，一方面外资企业带来了市场机制下的经营模式，另一方面，中国的国有企业也开始了逐步扩大经营自主权的进程，而乡镇企业的发展速度更是迅猛。因此，企业投资在推动中国城市化，特别是乡村城市化中的作用明显加强。

　　外资企业推动城市化进程最早出现在珠江三角洲，90年代起开始蔓延到长江三角洲等沿海开放地区。以上海郊区为例，乡镇工业历来以集体所有制及与市区国有企业的联营企业为主，自1990年以来，“三资”企业迅速增加，在县域经济中的地位越来越重要。到1995年底，上海郊区累计有外资企业6180家，占乡镇企业总数的40%，协议吸收外资96.17亿美元，占全市协议吸收外资的28%。由于工业开发区能提供更好的投资环境，不少“三资”企业特别是规模较大的三资企业都落户于开发区中。仅9个市级开发区就吸引外商投资项目724个。个别县外资企业的集中度更高，如松江县70%的外资项目位于开发区，投资500万美元以上的项目86%落户在开发区。青浦县318国道沿线吸引的外资金额占全县的73.8%（注：本段数据均引自《上海经济年鉴1996》。）。

　　与三资企业相比，国有企业作为乡村工业化的动力出现的时间稍早一些。从70年代中期开始，上海的工业就开始向长江三角洲地区扩散[10]，但早期的扩散并非采取资本直接输出的形式，而是以产品加工、技术的扩散为主。以资本为纽带的扩散是从80年代中期才开始出现的，这是因为实行利改税后，国有企业有了一定的经营自主权和对外投资能力。到90年代初，上海郊区的城乡联营企业达1238个，产值占郊区工业总产值的44%。在苏锡常地区，城乡联营企业同样占有一定的地位。因此，即便在长江三角洲，乡村工业化的资本也绝非都来自农村自身的积累，这一地区的乡村城市化仍然是城乡资本共同作用的结果。

　　从90年代初开始，大城市工业的扩散又出现了新的特点。由于城市产业结构的调整，或出于环境保护等原因，不少城市工厂纷纷从市区迁往郊区的工业园，成为郊区城市化的新动力。据统计，上海迁往郊区的工厂、车间已近千家。更重要的是，随着现代企业制度的推广，企业的自主经营权进一步扩大，企业已成为国内投资的重要来源。与国外投资相似，国内企业在选择投资场所时，亦往往选择投资环境较好的开发区。如海南省澄迈县老城镇就是一个以吸引内资为主的开发区。在引进的40个项目中，三资企业仅6个，而国内企业投资的项目有19个，投资额也远远超过三资企业。在这里正在进行的城市化是以国有企业推动为主的城市化。值得指出的是国有企业不仅仅参与乡村城市化的进程，在大城市的发展中也正发挥作用。如在中国对外开放的窗口深圳市和上海浦东新区，均有大量内资企业。在深圳市，外省企业达8000多家，总注册资金250多亿元，创造的增加值占深圳市GDP的1/3。在浦东新区，外省企业达3113家，注册资金60.15亿元[11]。可以预计，随着企业制度的进一步改革，中国企业在国家工业化和城市化过程中的作用会进一步加强。

　　至于乡镇企业在乡村城市化中的作用更是为人所知，但在沿海地区，外来资本对小城镇进一步发展的影响已越来越显著，小城镇的发展正逐步脱离传统模式。

　　2.3 个人在城市化进程中的作用

　　在市场经济国家，个人作为企业和住宅的投资者，历来在城市化过程中扮演重要角色。然而在中国实施计划经济的时期，随着个体经济的逐步萎缩及房地产市场的消失，个人失去了投资的权力，自然也不会对城市化进程发生影响。

　　自70年代末中国实施改革开放政策后，个体经济重新获得发展的机会，随后规模较大的私营经济也开始出现在某些地区。如浙江省的温州地区，乡镇企业的主体是个体及私营经济，因此城市化的主动力也是个体和私营经济。80年代中期，有关农民自理口粮进城务工经商的政策出台后，其作用进一步加强。但是，这一作用基本上局限在当地。

　　90年代开始，私营及个体经济跨地区的投资逐渐得到发展。特别是一些地区开辟私营经济开发区之后，私营经济在城市化进程中的作用越来越大。如上海市青浦县，到目前为止已有17个私营经济开发区，落户的企业达5500户，占全市私营企业总户数的1/3，注册资金超过25亿元，个体和私营企业的税收达1.2亿元，占全县财政收入的30%（注：数据来自于青浦县的调查。）。在私营企业中，来自当地的只占极少数，大部分来自上海市区和外省市。

　　如果说私营企业的投资本质上属于企业行为的话，那么个人的购房则纯属于个人行为。众所周知，中国农村的城市化速度一直滞后于工业化的速度，主要原因之一就是非集镇人口无法取得集镇上的居住权（经商者除外）。随着土地制度的改革及由此产生的房地产市场，形成了新的城镇人口集聚机制，现今农民要居住在镇上比过去要容易得多。仍以上海市青浦县为例，周围乡镇人口通过购买县城房产从而取得县城居住权的人口有近万人，占县城常驻人口的1/5。各乡镇也通过镇区的房地产开放吸引了一部分农村人口，特别是青年人向镇区集聚。在上海郊区个别乡镇，城市化水平已高达50%～60%。

　　另一方面，随着城市住房分配制度的改革，越来越多的城市居民在郊区购买住宅，从而带动了郊区城市化的进程。

　　在各个投资主体中，目前政府、乡镇企业和外商无疑占有更重要的地位。表1是若干省市按所有制分的工业企业资产结构。如果说国有企业资产主要是由政府投资的结果，集体企业的主体是乡镇企业的话，那么我们就可以看到不同投资主体对城市化形成的影响。辽宁及京、津、沪三直辖市国有资产占的比重最高，大城市经济最发达，显示了自上而下的特点。苏、浙、粤三省国有企业资产比重均不足40%，它们或以乡镇集体企业为主，或以港澳台资企业为主，这两种所有制企业推动了当地小城镇的迅猛发展。值得注意的是，三直辖市外商投资企业资产占的比重也较高，显示了外资企业投资有向大城市集中的倾向。另外，股份制企业在东南沿海省市已占有一定的地位，显示了这里的企业体制改革领先于其他地区。而上海、江苏联营企业较为发达，无疑与大城市工业扩散有关。

　　

　　3 当前中国城市化的两个特点

　　无论是自上而下型城市化抑或是自下而上型城市化，在实践中都暴露出不足之处：前者主要推动大中城市，特别是工业大城市发展，对于量多面广的地方小城镇不能有效顾及，在中央政府的投资力度和投资方向发生变化以后，自上而下型城市化在城市化进程中所起的作用进一步下降；后者在有限地域范围内集中有限资金，只能推动小城镇的发展，对在整个国民经济中占重要地位的大中城市的发展影响不大。因此，自90年代以来出现的由政府、企业、个人共同推动的城市化进程无疑展现了新的发展趋势，它使中国城市上至大城市，下至小城镇都出现了全面发展的态势，从而大大加快了我国城市化进程。

　　以政府、企业、个人联合推动的城市化具有以下特点：

　　第一，由于资本总是流向比较利益高的地区，不但企业、个人投资主要流向沿海地区，而且政府控制的银行贷款也多流向沿海地区，这是沿海地区城市化速度超过内地的原因所在。然而，沿海各地区城市化仍呈现不同特点，因为城市的形成与发展不仅与资金投入量有关，而且与资金投入的方式有关。例如珠江三角洲是我国吸收外资量最多的地区，但由于这里的三资企业以出口导向型为主（注：根据《中国统计年鉴1996》中提供的资料计算，广东省三资企业出口值占总产值的62.12%，上海市与江苏省为22.3%，北京市与天津市为22.5%（人民币汇率按8.35元＝1美元计）。），生产的控制中心在香港，大多数企业与区内城市无直接联系，是否集聚在中心城市并不重要，由此导致企业顺公路延伸的蛛网型生产景观。长江三角洲和环渤海湾地区则表现出另一种发展模式，自1990年上海浦东开发开放以来，中心城市和地方小城市的的经济发展都十分迅速。目前它们吸收的外资额虽少于珠江三角洲，却是著名跨国公司投资最多的地区（表2）。这是因为这两个地区内大城市众多，市场潜力大，基础设施好，跨国公司在这里投资一方面可以利用良好的投资环境，另一方面便于建立以中心城市为基地的销售网络，以达到占领中国市场的目的，但这种做法客观上有利于较高级别城市的发展，特别是首都北京和我国最大的经济中心城市上海集中了跨国公司在华设立的绝大多数投资性公司和跨国银行的分支机构（注：跨国公司在北京设立的投资性公司超过40家，占全国总数的50%以上，见王志乐主编的《著名跨国公司在中国的投资》第121页。跨国公司在上海设立的投资性公司有22家，跨国银行在上海设立的分行有38家，见《上海经济年鉴1996》。），使跨国公司在华投资开始出现管理与生产分离的等级结构，这对于中国城市等级体系的重构有重要意义。

　　

　　*资料来源：根据王志乐主编《著名跨国公司在中国的投资》附录一、附录二资料整理，中国经济出版社，1996。

　　**日本、德国跨国公司指排名世界前500家的工业公司，其中日本20家，德国10家，至1995年，它们在华投资231个项目。美国投资项目系指至1993年底美国在华投资的86个最大工业项目。

　　第二，当前，地方政府在城市化进程中的作用尤为突出。与中央政府更多地考虑宏观经济问题相比，地方政府更关心的是地方经济发展，包括制定发展战略、调整产业结构和产业布局等属于中观层次的经济问题。由于中国的银行尚未形成真正意义上的商业银行，由地方政府出面进行的基础设施建设很容易得到银行贷款，再加上土地批徂权掌握在地方政府手中，从土地批租得到的资金一部分可用于基础设施建设，从而使开发区建设盛行于一时，成为各地城镇经济增长的新生长点。为什么开发区能成为吸引投资的良好场所？除企业设在开发区可获得集聚经济效益，节约基础建设成本外，开发区将政府各职能部门集中在一起，简化办事手续也起到了十分重要的作用。因为这对投资决策十分谨慎的跨国公司来说，可以大大节约从项目谈判、签约到正式投产所必需的“交易成本”[12]。正是地方政府积极参与经济发展进程，促进了地方城市的发展，使中国珠江三角洲和长江三角洲出现了都市连绵区的雏形，这与国外都市连绵区的形成主要依靠大城市的扩散作用有很大不同。

　　比开发区本身建设更为重要的是，地方政府应该意识到建设开发区是经济走向集约化的重要途径。中国乡镇企业布局的特点是“村村点火，户户冒烟”，开发区的建设是扭转这一局面的有力手段。而且，开发区的建设不仅可促使非农产业的集中，更可促使人口向城镇集中，促使土地从由农户经营向农场经营方式的转变。正是基于这一认识，上海市政府提出了“工业园区化，人口城镇化，土地经营农场化”的上海农村发展战略，设想郊县农村城市化水平由目前的30%左右至下世纪初提高到50%。

　　但是当前地方政府过度干预当地的发展也带来了盲目开辟开发区、各地产业结构趋同、重复建设等弊端，并有可能进一步导致城市发展规模和性质的趋同，使有限资源得不到合理有效的利用。对此问题，中央政府应予以充分的重视。

　　4 结论

　　90年代以来，中国展现了一种新城市化进程：以多元城市化动力替代以往单一的或以二元为主的城市化动力，以较为集中的城市开发模式替代分散的乡村工业发展模式，这对于提高经济绩效，推动城市化的健康发展无疑具有重要意义。当然，新城市化进程表现最为明显的是沿海部分地区，内地城市化动力在相当程度上仍表现为一元或二元结构。但是，新的发展趋势证明了80年代小城镇一枝独秀的发展态势只是城市化总进程中的一个阶段。随着中国加入世界经济体系及走向社会主义市场经济体制，城市化必然会进入更高级的发展阶段，并体现出与世界城市化发展相一致的特点，这就是形成以国际城市为中心的、大中小城市协调发展的城市体系。

　　本研究在上海的调查得到国家自然科学基金资助，编号49331010(Supported by National Natural Science Foundation of China)，在海南的调查得到美国鲁斯基金会的资助(Supported by LuceFoundation of USA)。论文初稿曾于1996年12月在广州举行的“中国乡村—城市转型与协调发展”国家会议上宣读。

作者介绍：宁越敏，男，1954年生，教授。1982年于华东师范大学地理系获硕士学位。主要研究领域是城市地理，城市经济。主要著作有《城市地理概论》（合著），《中国城市发展史》（第一作者），发表论文50余篇。 华东师范大学城市和区域发展研究所，上海 200062