[专题]PPP项目合同管理及其财政风险监管政策研究

【摘   要】本文从PPP项目合同管理在财政风险监管中的地位着手，分析了PPP项目合同管理财政风险的常见表现，以及现阶段我国PPP项目合同财政风险监管的特殊性，并就如何加强PPP项目合同管理，控制财政风险提出了政策建议，包括PPP项目采购环节严格合同审批，有效管控财政风险，有效设置合同调整机制，维护政府财政利益，规范PPP项目合同制定和管理，防范财政风险，加强地方政府履约诚信监管，降低财政风险和损失等。

【关键词】PPP项目  合同管理  财政风险

当前，随着我国政府与社会合作（PPP）迅速推进，PPP项目的财政风险监管问题日益凸显。而合同管理在PPP项目建设运营中具有十分重要的地位，本文就以合同管理为中心，论述财政风险的监管问题。

一、PPP项目合同管理在财政风险监管中的地位

政府与社会合作（PPP），是通过契约形式共同为社会提供公共服务，以达到合作共赢的目的，因而合同管理在财政监管中具有特殊的地位，主要体现在：

（一）合同是PPP项目建设运营的纽带，也是财政风险监管的主要抓手

PPP项目合同，是指政府与私人投资者依据相关的法律法规就特定的PPP项目合作内容所订立的合同，在PPP项目合同体系中处于核心地位，明确了双方的合作方式、风险分配机制以及权责关系，是PPP项目融资、建设、运营、移交等全生命周期内一系列合作关系的纽带。PPP项目合同确定了政府与私人投资者合作的核心边界、经济基础指标等权利义务关系。政府为了向企业和居民提供优质公共服务，有权利要求私人投资者依据合同规定履行应尽的义务，并采取必要的监管、介入措施。因此，PPP项目合同就成为中央及地方各级政府部门在PPP项目建设、运营过程中有效监督财政风险的重要手段。

（二）PPP项目合同条款是财政风险的主要聚集点

PPP项目合同的作用之一，是确保在合同主体之间合理地分配风险。合同的具体条款规定了政府应该履行的义务以及财政需要承担的风险。根据合同条款，财政需要承担的风险包括：在项目建设过程中土地拆迁及补偿风险、项目的收益风险以及政府可控的政策和法律风险等。合同中不合理、不合法的承诺与保证条款，会给政府履约能力造成极大挑战，甚至超出财政承受能力，增加政府的违约风险。私人投资者违反项目合同条款，可能威胁公共产品和服务的持续、稳定供给，或危及国家安全和重大公共利益，增加宏观经济和社会风险。因而要以合同为中心监管财政风险。

（三）保证PPP项目合同的履行是控制财政风险的重要手段

合同签订后，PPP项目进入建设和运营阶段。在项目建设阶段，针对新建或扩建项目，按照合同规定，依据“优势”原则由政府负责或协助取得土地使用权时，政府方要积极履行责任，防止因项目用地不能及时到位造成的工程延期风险；项目融资阶段，按约定履行投资职责和融资承诺，保证项目按期完工，防范项目违约风险；项目运营维护阶段，需要政府方协助的事项，政府应积极配合，保证项目的正常运行，同时，按照合同规定的付费机制及时、足额支付政府付费或可行性缺口补助，防范项目公司索赔风险；项目移交阶段，按照合同约定的时间、范围、条件、标准和程序接管全部项目设施及相关权益，做好移交前的评估与测试，对需要出售的资产按规定程序出售并及时收缴资产收入，防范国有资产流失风险。同时，政府部门要依法监管私人投资者履行合同规定的义务，为社会提供公共服务，防止违约。因而，监督公私双方履行合同规定，是财政风险监管的重要任务。

（四）合同的必要调整机制是财政风险监管的重要内容

由于PPP项目投资体量大、项目周期长、参与主体众多且利益关系复杂，极易受到政策、法律、市场环境、价格机制等因素变动的影响。因此，根据“兼顾灵活”的原则，在合同中合理设置关于期限变更、内容变更、主体变更等相关调整细则，对于有效防控财政风险、完善监管机制十分必要。例如当出现法律变更时，对法律变更的具体类型进行考察，若属于合同规定的“不可控”法律变更，如国家或上级政府颁行的法律等，应视为不可抗力，按不可抗力机制处理，厘清费用补偿责任，合理分配风险，为财政风险监管提供重要依据。

二、PPP项目合同管理财政风险的常见表现

在国内外PPP项目建设运营实践中，项目合同风险的具体表现各种各样，失败案例的教训形形色色，归纳起来，项目合同财政风险常见的种类有：

（一）项目风险分配不合理，政府过度担保，财政承担了较多风险

PPP项目合同风险是指相对于某个承担者，通过合同条款确定风险的承担方及具体内容，在项目建设、运营、移交等全生命周期内，由该方负责相应的风险控制并承担损失。理论上，在合同签订时，应根据“效率”、“公平”、“惯例”等原则合理分配风险，但事实上政府财政往往承担了更多的风险。

1、承诺及保证条款过多，增加了财政风险的范围。为了吸引社会资本投资，支持社会资本项目，政府需要履行审核付费标准、提供财政支持、明确唯一性等责任，同时为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，过多的承诺增加了财政风险、政府履约风险和失信风险。

2、政府盲目跟风，发布较多税收优惠等政策文件。各级地方政府为响应中央号召，提升政绩，吸引私人投资开展PPP项目，在签订PPP项目合同时设置各类税收减免等条款，加重了地方财政负担，削弱了地方政府财力。

（二）合同缺乏必要的动态调整机制，私人投资获得超额利润甚至暴利

PPP项目合同的动态调整机制， 是指当项目实施的条件、环境等相关因素发生变化时，双方在平等自愿的基础上，通过协商、交涉、磋商等方式，调整、变动或重新确立某些合同条款，确保双方利益合理实现的机制。PPP项目的投资周期较长，一般为10—30年，项目合同签订后，由于政策法律、市场环境、价格机制等因素的变化，会导致私人资本投资回报机制发生扭曲。如PPP项目合同缺少纠正此类扭曲的再谈判机制，或相应的调整措施。部分政策性文件虽然对付费价格调整内容有所提及，但主要是提纲挈领式的原则性表述，没有针对不同行业、领域和问题提供具体规定。当上述相关因素导致使用者需求增加或收费价格上涨时，僵化的合同管理机制无法使私人投资的收益回到合理的水平。另外，若企业通过加速折旧等方式减少名义利润，且合同中没有相关再谈判等约束机制时，则私人资本可能获得超额利润甚至暴利。

（三）合同制定缺乏规范性，争议处理不当，项目公司中途破产，政府被迫回购

在PPP项目合同签订和执行中，合同的制定缺乏全面规范性，部分合同条款表述不清晰、不明确，容易产生争议和纠纷，增加财政风险。另外，PPP项目的争议解决机制不完善，若争议处理不当，容易造成合同终止或项目中途破产，政府被迫回购，造成财政损失。例如，2003年的杭州湾大桥PPP项目在合同制定时，并未就项目排他性或唯一性作出明确规定，之后其附近的嘉绍跨海大桥、航甬客运专线以及钱江通道分别竣工运营，致使杭州湾大桥项目投资回报率大幅下降，私人资本纷纷退出项目，当地政府不得不通过国企回购了80%的项目股份。

（四）地方政府随意违约造成的财政损失

在PPP项目失败的案例中，其中一个重要的原因，就是地方政府存在信用问题。这一点，在发展中国家尤为突出。PPP项目期限一般为10—30年，在政府与社会资本的这场“婚姻”中，往往会出现各式各样的问题，并非一纸合同就能全部解决的。但是，在这一过程中，政府方的违约行为，往往也使政府财政蒙受损失。如地方政府契约意识淡薄，有的地方“一届政府一朝政策”，随意撕毁、终止合同，则增加了政府信用风险。政府违约后，依照合同需要赔偿违约金，或对私人投资者作出其他相应补偿，使本来就吃紧的地方财政雪上加霜。

三、现阶段我国PPP合同财政监管风险的特殊性

目前我国经济社会正处于完成新型城镇化、新型工业化和信息化，建成小康社会的转折时期，推行PPP模式，监管其财政风险也有特殊性。

（一）合同的性质有异议

PPP项目合同的性质属于民事合同还是行政合同，历来是理论界和实务界争论的焦点。目前，PPP项目的政策文件主要由财政部和发改委两部门牵头制定，二者对调整PPP模式的规范不明确，甚至存在冲突。财政部在《PPP项目合同指南（试行）》中规定，PPP项目合同确定了政府与私人投资者之间平等的民事法律关系，因此合同的性质属于民事合同。发改委发布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014版）》中并未明确提出合同双方的法律关系，但规定作为合同主体的政府方除合同约定的民事权利义务之外，还应当行使合同监管的权利，履行维护市场秩序的义务。两部委规范PPP项目合同的政策指导文件就合同性质存在异议，不同的合同性质涉及不同的争议解决机制，不利于财政风险监管政策和制度实施。

（二）现行《合同法》有关规定不能覆盖所有PPP合同

《合同法》是签订PPP项目合同，确定和调整双方权利义务关系的重要依据。但就目前情况来看，由于PPP合同的特殊性，现行《合同法》的有关规定无法将所有类型的PPP合同的内容囊括其中。

1、现行《合同法》分则规定的合同种类不完全包括PPP项目合同的内容。现行《合同法》除一般规定条款外，在分则规定的合同类别有买卖合同、供用电水气热力合同、赠与合同、借款合同、租赁合同、融资租赁合同、承揽合同、建设工程合同、运输合同、技术合同、保管合同、仓储合同、委托合同、行纪合同、居间合同等，而医疗、教育等公共服务合同没有覆盖，削弱了《合同法》对PPP项目合同的约束力。

2、PPP项目合同目的特殊性。《合同法》通过规范合同的订立、签署和执行等过程，实现合同主体的合理利益与合法权益。PPP项目则更加注重社会公共利益的实现，因此合同中会另外设置排他性条款、对项目协议变更的行政条款，建设运营中的绩效评估条款以及给予政府特定情况的介入权等规定，保护公众利益，维护社会安全稳定，防控财政风险。

（三）地方政府信用意识不强，履责不到位

通过PPP项目合同，政府与私人投资者之间确立了平等的契约关系，双方的合作是在自愿的基础上促成的。项目合同既是政府作为合同主体讲信誉、守合同的天然约束，也是政府诚信监管的重要依据。但现实情况是，我国地方政府诚信意识薄弱，不履行PPP项目合同或随意违约而引起的与私人资本的争议或纠纷案件越来越多，在全社会形成了恶劣的示范效应，地方政府信誉状况堪忧。另外，我国地方政府诚信监管不到位，诚信建设有待加强，具体表现在：一是地方政府监管主体不清，体制松散，难以针对地方政府诚信状况采取有效的指导、监管、评价、惩罚等措施；二是缺乏科学、合理、可操作性强且结果具有较强可比性的合同信息管理和诚信监管技术、方法；三是诚信监管的法律制度不明确、法律依据不足，造成政府失信问责难；四是当出现政府违约时，现行的司法管理体制限制了私人投资者通过法律渠道维护自身的合法利益，难以凭借法律手段对地方政府的信用状况进行有效的监管。

（四）现行社会法制环境不利于PPP项目合同的执行

我国现行经济社会环境，给PPP项目合同的执行给来了一定的困难。

1、监管主体不明确，政出多门。目前，PPP项目的规范性文件主要由国家发改委和财政部两部门牵头发布，基于两部门职能权限的差异，文件中对合同审查、签订、执行等具体细则表述并不一致甚至存在冲突。同时，财政部虽然成立了PPP中心，但具体的实施安排和相关的配套机制有待进一步明确。地方政府推行PPP项目的主导机构设置不一，导致合同文本体例格式、合同条款设置、项目核心边界存在差异，不利于项目合同的执行和规范化管理。

2、PPP法律位阶低，缺乏专门的PPP 立法。目前各部委出台的政策文件多为通知、意见等原则性、指导性文件，层级较低，并未专门就PPP项目出台国家层面的法律法规，不利于地方政府的合同履约能力建设。

3、现有PPP政策文件下合同的执行存在一定的障碍。PPP与特许经营关系不明确，PPP项目合同与特许经营协议的执行存在衔接、协调问题。政策文件中规定的PPP项目双方关系不明确，若双方产生的合同争议为民事关系争议，应当采用协商、专家裁决、仲裁、民事诉讼等民事纠纷争议解决机制；若双方产生的合同争议为行政关系争议，应当采用行政复议、行政诉讼等争议解决机制。

四、加强PPP合同管理，控制财政风险的政策建议

根据上述PPP合同财政风险监管中常见问题，结合目前我国PPP项目建设运营的实际状况，提出以下对策建议：

（一）严格PPP项目采购环节合同审批，有效管控财政风险

PPP项目合同，主要是在采购环节通过招投标等市场机制，由公私合作双方通过竞争、谈判、协商确定。按照PPP项目管理流程，PPP项目合同要经同级政府批准。因而需要规范各级政府部门PPP项目合同的管理工作，把好合同审查关，根据PPP项目合同双方在建设、运营、移交等全生命周期内的权利义务关系，合理分配项目风险，重点把控政府承诺与保证内容，防范财政管得过宽，干预过多，以及社会资本风险向政府财政转移的问题。要细化明确合同细则，制定科学合理、全面规范、准确可行的标准化合同文本，从技术角度和客观层面防止因合同不明确或难以量化给财政带来的额外风险。同时，贯彻国务院出台的《关于清理规范税收等优惠政策的通知》，对各级政府为吸引私人资本参与PPP项目自行而约定确立的项目合同税收优惠条款进行全面的清理规范。

（二）有效设置合同调整机制，维护政府财政利益

私人投资PPP项目的主要目的，是通过相应的付费机制取得收益以弥补成本并获得合理回报。目前，根据相关政策文件规定，我国PPP项目付费机制主要包括政府付费、使用者付费和两者混合模式。PPP项目合同调整机制应当以这三类付费方式为基础，设定调整范围、因素、方法、对象及争议处理等内容，稳定私人资本投资回报预期，将PPP项目收益控制在合理范围之内，完善财政收支预算管理。同时，进一步细化PPP项目合同管理，对私人资本的投资回报率进行实时监控，在充分论证的基础上合理确定私人资本的投资回报上限，针对不同行业领域、合作方式等因素，对超出上限的部分作出具体规定，如全部纳入政府收入或根据具体数额设置政府与私人投资者的分成比例，从而有效限制私人资本获得暴利，维护公共利益。

（三）规范PPP项目合同执行管理，防范财政风险

在PPP项目合同执行过程中，加强对公司双方履约监管，保证项目正常运营，为社会提供公共服务，最大限度降低财政风险。建立规范的PPP项目监管程序，及时掌握项目公司建设和运营信息，及时处理各种新情况、新问题，保障项目公司顺利运营，为社会提供优质公共服务取得合理回报，实现合作共赢。防止出现项目公司破产倒闭，政府财政逼迫回购PPP项目的情况。对于合同执行过程出现国家政策重大调整、市场供求关系的重大变化，必要时启动合同再谈判机制，调整合同的有关条款，兼顾公私双方利益，促进PPP项目稳健运营，达到预期目的，防范政府财政风险。

（四）加强地方政府履约诚信监管，降低财政风险和损失

以财政部门为主体，以PPP项目合同管理为中心，推进地方政府履约诚信监管。根据PPP项目政府方在建设、运营、移交等全生命周期中需要承担的责任为主要内容，通过采集、加工、处理，建立地方政府PPP综合信用评价指标体系，对地方政府在PPP项目中的信用状况进行综合评价、风险预警、违约处罚，确保相关政府部门谨慎承诺，严格履约，防范政府违约风险。及时对地方政府信用状况进行公示，有效发挥社会公众的监督作用，为私人投资者提供重要参考。另外，要培养政府部门“按合同办事”的契约精神，增强政府履约的自觉性。在政府部门内部形成讲信誉、守合同的行政文化氛围，大力宣传“以诚信、守约为荣，以失信、违约为耻”的价值观念，组织开展地方政府及PPP相关部门的诚信教育培训，提升公务员队伍的履约能力和守约意识，降低因政府违约造成的财政损失。■

（本文为国家社会科学基金一般项目《公私合作特许经营项目全生命周期财政风险监管技术研究》、教育部人文社会科学研究规划基金项目《地方政府投融资公私合作的监管机制创新研究》、中央财经大学中国财政发展协同创新中心课题和中财-鹏元地方财政投融资研究所2015年度课题的阶段性成果）

(作者单位：中央财经大学中财-鹏元地方财政投融资研究所)