北京:行政调解走向规范化.制度化

秦佩华 朱安奇

“有困难、有矛盾找政府解决”已成为老百姓的思维定势，政府作为调解社会矛盾的一方力量，让申请人和被申请人心平气和地坐下来进行沟通和协商，并最终达到宽容、理解和信任的状态，促进了矛盾纠纷化解。

今年5月，北京市政府在全国率先出台《关于加强行政调解工作的意见》，实现行政调解的规范化、制度化，为北京市各级行政机关的调解行为提供依据和保障。

在以“和为贵”的社会理念下，北京市行政调解制度的有益探索，为地方政府利用行政调解建设和谐社会做出了表率。

积极探索　实现制度化

北京市《关于加强行政调解工作的意见》对行政调解原则、对象范围、工作机制、工作体制等做出了具体规定

“过去工商部门是管我们的，如今变成了真心实意为我们服务、帮我们解难题的了。这一变，真是天壤之别啊！”北京市房山区某建材厂负责人刘根发庆幸自己找到了解决经济合同争议的最佳途径。

今年1月5日，北京市房山区某煤炭有限公司与某建材厂签订了煤炭销售合同。煤炭送到后，因建材厂无法如期支付货款110万元而引起纠纷。经过房山区经济合同争议调解中心工作人员耐心、细致的调解，这起争议以建材厂分期支付货款的形式短时间内得以圆满解决。“如果进行诉讼，仅诉讼费和诉讼代理费就要7万元，更不用说花费的时间、精力，而且还会与对方撕破脸皮，影响今后的合作。”煤炭有限公司负责人刘庆生深有感触地说。

与司法调解相比，此案所运用的行政调解，无论是达成协议还是达不成协议转入诉讼程序，都具有较高效率。中国人民大学法学院教授莫于川指出，行政调解与其他的纠纷解决方式相比，独特优势还在于行政机关的专业性、调解的灵活性、快捷性以及结果的认同性。正是由于这些优势，使得行政调解在社会矛盾凸显的社会转型期，在纠纷解决方面发挥着重要作用。

行政调解作为一种由行政机关主持或主导，以法律、法规和政策规定为依据，采取说服、劝导等方法，促使民事纠纷和行政争议各方当事人平等协商、互谅互让、达成协议、消除矛盾的纠纷解决机制，在国内外行政实践中都备受青睐。近年来，北京市各级行政机关一直对行政调解进行着积极的探索与实践。

2007年，北京市海淀区政府法制办成立了行政争议调处中心，这是全国首家行政争议调处机构。在设立后的6个月内，该中心就受理了47个行政争议案件，成功化解23件。北京大学法学院教授、中国行政法学研究会执行会长姜明安认为，海淀区行政争议调处机构的建立，开创了中国穷尽行政救济的先河。

2008年9月，北京市工商局设立合同争议行政调解站，整合调解资源，在西城区15个服装小商品批发市场及较大型商场内设立合同争议行政调解站。2009年4月，北京市地税局制定相关文件明确规范税务行政复议的相关环节。2009年7月和2010年9月，北京市房山区工商分局与平谷区工商分局分别成立经济合同争议调解中心和合同争议、消费纠纷行政调解中心。

在构建“大调解”的背景下，北京市委于2010年10月通过了《关于构建社会矛盾多元调解体系的意见》，提出包括人民调解、行政调解和司法调解的调解体系，形成一个横到边、纵到底的大调解格局。

今年5月，北京市政府出台了《关于加强行政调解工作的意见》，对行政调解原则、对象范围、工作机制、工作体制等都做出了具体规定，实现了行政调解的规范化、制度化，为北京市各级行政机关的调解行为提供了依据和保障。

便民利民　保证执行力

北京市行政调解在探索过程中，将行政调解与司法调解相衔接，确定了行政调解司法确认原则

2010年11月国务院发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》指出：“推动建立行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制，实现各类调解主体的有效互动，形成调解工作合力。”纠纷解决机制是一个有机整体，不同的纠纷解决机制在不同层面上解决问题，只有相互间协调衔接有序，才能避免出现互相冲突以及重复耗费资源的现象，才能最终解决问题。

在构建“大调解”格局的背景下，北京市在行政调解上先走一步，将行政调解与人民调解、司法调解相衔接，有利于“大调解”格局的形成。

我国目前的人民调解、行政调解和司法调解“三大调解”制度中，人民调解和行政调解达成的协议主要依靠当事人自觉自愿来履行；而司法调解协议一经送达立即生效，具有与判决相同的效力，一方不履行，另一方可申请人民法院强制执行。在处理有关行政权行使纠纷时，单纯依靠行政调解，达成的协议缺乏强制执行力，使得行政调解的优势大打折扣。

北京市行政调解在探索过程中，将行政调解与司法调解相衔接，确定了行政调解司法确认原则：在行政调解完成后，双方当事人共同以《行政调解书》向人民法院提出申请，并承诺愿意承担相应的民事及其他相关法律责任。经人民法院审查，认为确为双方当事人真实意思表示且不构成规避法律或侵害第三人合法权益后，由人民法院以决定书的形式，对《行政调解书》的内容进行司法确认，赋予其法律效力。决定书一经送达，立即发生法律效力，具有执行效力，一方拒绝履行时，对方可据此依法申请法院强制执行。

“司法确认原则，保证了由行政机关解决的矛盾纠纷能够获得司法的支持。”莫于川解释说。

2010年7月，在北京市西城区金融街路上，6名农民工聚集在某处打110报警，讨要3000元劳务费。北京市西城区人力社保局工作人员迅速赶到现场，与双方沟通后，在当事人同意的情况下，通过劳动行政部门的调解，纠纷在三日内调解成功。与此同时，法院也依法出具了《决定书》，对行政调解的内容进行司法确认。最终，当事人在收到《决定书》的同时，当场一次性结清了6位农民工3000元装修劳务费。

在行政调解与人民调解相衔接上，北京市公安局“民调进所”工作提供了创新做法和有益经验。北京市公安局在派出所设立民调室，由派出所联合司法所和街道人民调解委员会共同调解、归口处理治安纠纷、民间纠纷。调解员和公安民警在派出所民调室联合办公，创建了既能够体现法律严肃性和公正性，又能够方便群众，及时有效化解大量社会矛盾的新型工作机制。

完善机制　适应新需求

北京市行政调解制度的推行，仍需在实践中探索出长效机制，以适应新形势下化解社会矛盾的需求

随着社会主义法治建设的深入推进，北京市逐渐完善的行政调解制度不仅在最低程度上完成了对纠纷的化解，而且在更高层次上通过政府积极主动地提供方便、快捷的纠纷解决渠道，使得现代行政精神得以彰显。

北京市人民政府法制办公室主任、北京市法学会行政法学研究会会长周继东认为，北京市行政调解制度的推行，仍需在实践中探索出长效机制，以适应新形势下化解社会矛盾的需求。“要健全机构、完善队伍，充分发挥行政调解的功能和作用。逐步建立由政府法制机构会同司法、宣传、公安、机构编制、信访、维稳、财政、人力社保、规划、国土、住房与城乡建设、农业、卫生、民政、国资等政府部门建立工作协调机制，统筹协调跨地区、跨部门重大矛盾纠纷的行政调解工作。”

莫于川建议，在行政调解中，应坚持遵循自愿原则、合法原则、公平公正原则和注重效果原则。行政调解要尊重各方当事人意愿，在遵守法律、法规和政策的前提下，兼顾各方当事人的合法权益，平等协商处理利益纠纷，达到“定纷止争，案结事了”的社会效果。在行政调解过程中，不得强迫当事人接受调解方式或调解结果，不得损害国家利益、公共利益和个人合法权益。

此外，莫于川认为，进一步探索建立行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制尤为重要。要吸取“民调进所”和“行政调解司法确认、追认及共同调解”的有益经验，建立信息通报、定期联系、业务培训、案件商议、观摩交流等制度，切实促进“三大调解”的有机结合。行政机关对调解不成的重大矛盾纠纷，应及时告知、引导当事人通过诉讼渠道解决，避免久调不决现象。对于进入诉讼程序的行政争议，在诉前已经做过行政调解工作的，应将行政调解的有关情况告知人民法院。如遇到案件定性不准、职能交叉等问题，特别是涉及跨地区、跨部门、跨行业的矛盾或重大疑难纠纷时，要商请有关部门协同作战、多管齐下、联动调处，努力减少行政成本，确保各类矛盾纠纷高效率地化解。