粮食安全问题类型划分与对策

中国国土资源报/2010年/8月/20日/第007版

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粮食安全问题类型划分与对策

华中师范大学中国农村问题研究中心 邓大才

按 语：当前，粮价不断上涨，粮食市场波动，关于粮食安全问题的争论随之提上日程：粮食危机是否即将来临，该怎样解决粮食安全问题？保障粮食安全是我们坚守18亿亩耕地红线的基础依据之一，正确认识粮食安全问题对于耕地保护工作尤为重要。

本文作者认为，对于粮食安全问题，不能一概而论，不放大也不缩小，要根据粮食安全问题的不同类型和不同发展程度评估粮食安全水平，制定出相应的提高粮食安全水平的对策。这种对粮食安全问题进行类型划分和发展程度评估的思路，对国土资源管理工作有一定的参考意义与探讨价值。

我们应当本着实事求是的科学态度，通过对粮食安全问题类型的划分，来审慎地评估粮食问题的安全水平，因地制宜地解决现实或潜在的粮食安全问题。

市场性粮食安全问题

所谓市场性粮食安全问题是指生产者对粮食价格的反应而引致的粮食安全问题。

市场性粮食安全问题又可以分为三种类型：一种类型是粮食产业整体性比较效益低下而引致的粮食安全问题。粮食产业的平均利润低于经济作物和工商业，对于农民而言，主要是粮食的平均利润低于棉花、蔬菜、瓜果等经济作物，种粮的收益低于外出务工的平均收益，从而诱使农民减少或者放弃粮食生产，改种经济作物或外出务工经商。20世纪八九十年代反复出现的粮食安全问题就是种粮比较效益过低所致。另一种类型是粮食产品阶段性的低价格引致的粮食安全问题。比如1998~2002年粮食价格比较低，农民纷纷减少粮食生产而改种其他经济作物，引致粮食供给不足引发粮食安全问题，即个人理性引致集体谬误所形成的“囚徒困境”。还有一种类型是国内外大资本投机性介入，如买空卖空引致的粮食安全问题。虽然粮食产业还没有出现由于大资本操纵的买空卖空现象，但是我们必须看到这个问题的严重性，现在国内外非生产性、投机性大资本过多，通过市场投机而引发粮食安全问题的可能性也不能排除。

以上三种类型都属于市场性粮食安全问题，是由粮食供求和粮食价格等因素引致的。市场性粮食安全问题是因为收益问题引发的安全问题。不同类型的粮食安全问题有不同的解决办法：对于第一种类型的粮食安全问题，需要政府介入才能够解决，即将粮食作为一种准公共产品予以重视。对于第二种类型的粮食安全问题，不需要政府介入，让市场自行恢复平衡，当然如果出现“蛛网效应”的苗头，政府可以适当调控。对于第三种类型的粮食安全问题，则需要政府前瞻性的防范，完善粮食储备系统和流通设施，防止投机性大资本“上山下乡”，扰乱粮食产品的正常供求关系。

能力性粮食安全问题

所谓能力性粮食安全问题是指生产能力对粮食安全的影响，即是否具备解决粮食安全问题的能力而引发的粮食安全问题。

粮食生产能力包括四个方面：一是耕地数量。耕地数量是粮食安全的基础，有了一定数量的耕地，粮食安全就有了基础。但是有较多的耕地数量，并非就能够保证粮食安全，很多耕地丰富的国家，粮食安全也不能保障。因此，耕地只是粮食安全的一个必要条件，并不是充分条件。二是耕地产能，即分析粮食安全问题要将生产条件——旱涝保收的耕地数量考虑进来，考虑耕地的质量。只有旱涝保收的耕地，才能够保证粮食的稳定产量。旱涝保收的耕地也只是粮食安全的一个必要条件。三是速生粮食生产能力，即如果遇上粮食安全问题，耕地能够迅速调整农业生产结

构且迅速种植粮食的能力，其能力还包括速生型粮食品种和技术储备——品种是否比较多，是否能够在任何条件下生产。四是技术和管理问题，即粮食种子的改良及田间管理水平提高的问题。改革开放30多年，粮食安全在很大程度上是依靠粮食品种的技术改良而保证的。

我国历史上很多时期的粮食安全问题是生产能力的问题，但是生产能力与当时的技术条件有关，而技术条件的改变是一个渐进过程，不能一蹴而就。因此判定粮食安全问题必须将市场性粮食安全问题与能力性粮食安全问题区别开来。前者可以通过政府必要的调控和干预予以解决，后者是结构性的问题，短期无法解决。

对于能力性粮食安全问题也要根据其类型具体分析：对于耕地数量，现在关注的学者和官员比较多，但是必须认识到耕地数量的减少是一个必然趋势，这是不可逆转的。从粮食生产能力视角来看，必须将粮食安全保障重点放在提高粮食增产技术和改良中低产田方面。另外，还要考虑到即使有耕地、有旱涝保收的耕地、有增产技术也不见得能够保证粮食安全，因为粮食安全问题还受市场等因素的影响。所以我们不能僵化地看待耕地及其数量，不能总是盯着耕地和播种面积，而更应该注重粮食生产能力：既要保证有基本的产粮能力，严控耕地的非农化，保证农业用地数量维持在一定水平；又要保证万一出现粮食短缺，能够迅速调整农业用地结构，确保迅速生产速生型粮食的能力，即粮食生产的快速应变能力。

灾害性粮食安全问题

所谓灾害性粮食安全问题意指自然灾害引致的粮食减产和绝收的粮食安全问题。

灾害性粮食安全问题也不是笼统的，更不是同质的，可以分为三类：一类是局部性灾害引致的粮食安全问题，就是某一个区域因为自然灾害引致粮食减产，比如1998年江南地区的大洪灾、今年西南地区的干旱。另一类是产业性灾害引致的粮食安全问题，比如小麦、水稻、大豆、玉米等粮食作物因气候问题而引致某类粮食产品短缺，从而影响粮食供给结构，引致粮食安全问题。还有一类是整体性灾害引致的粮食问题，即全国大多数地区、大多数粮食产品遭受了自然灾害而引致粮食的重大减产。

不同的自然灾害引致粮食安全问题的程度不同，解决的方法也不同。总体而言，灾害性粮食安全是短期性的，带来的冲击力度比较大，但是相对于市场性、能力性引致的粮食安全问题而言，灾害性粮食安全问题比较单纯，也较易解决。具体而言，对于局部性灾害引致的粮食安全问题，我们大可不必恐慌，可以通过国内贸易调剂或者通过部分进口解决区域性粮食短缺问题。对于产业性灾害引致的粮食安全问题更不足虑，虽然中国南方和北方的主食替代率比较低，但完全可以通过国际粮食市场进行调剂，解决结构性供给问题。对于整体性灾害引致的粮食安全问题，则必须高度重视，主要途径有两条：启动应急性速生粮食生产机制，迅速生产速生型粮食作物；迅速抛售国家粮食储备，保证粮食正常、稳定供给，平抑供求关系。

“人造性”粮食安全问题

所谓“人造性”粮食安全问题则不是由粮食短缺引致的，而是由社会性心理恐慌和舆论夸大其词“制造”出来的粮食安全问题。

这类粮食安全问题对国民经济和社会的影响非常大。有的是新闻媒体的夸大性报道。记者们根据对某些专家的采访而夸张性地报道，但是被采访的专家可能并没有掌握总体情况，也可能不是粮食问题方面的专家，而是根据自己的知识结构和感性认识来回答，其话语会带有片面性，加上有些媒体和记者反复炒作粮食安全这个话题，再次将粮食安全问题放大。同时，新闻舆论会引致消费者和相关投资者形成粮食短缺的心理预期，这种心理预期一旦形成就会像通货膨胀预期一样，无限放大了粮食安全问题，从而将一个根本不存在或者并不大的问题变成了一个重大问题，将一个纯粹的产业性问题变成了一个公共性问题，将一个经济问题变成了社会性问题。

建议对粮食安全问题坚持战略上高度重视，战术上理性对待，具体类型具体分析，不放大也不缩小。必须有比较客观的政府机构的原则或者研究机构对粮食安全问题作出审慎而科学的评估和判断，不能够由具有利益关系的管理部门、专家和新闻媒体来主导和发布。同时，对于粮食安

全水平要有一个基本判断标准，根据减产的程度确定粮食安全的等级，不同的安全等级采取不同的应对策略，而不是笼统地谈论粮食安全问题、笼统地要求中央政府采取干预措施。

从引致粮食安全问题的动因来看，能力性粮食安全问题是长期性的，灾害性粮食安全问题是阶段性或者偶然性的，市场性粮食安全问题涉及产业性和制度性因素，“人造性”的粮食安全问题则是一个利益取向和心理问题。从解决的难易程度来看，灾害性粮食安全问题比较容易解决，能力性粮食安全问题比较单纯，市场性粮食安全问题解决难度比较大，“人造性”粮食安全问题则更难解决。简言之，问题越单纯则解决难度越小，问题越社会化或者越主观，解决难度越大。因此，粮食安全问题要客观化、标准化、科学化，避免人为的、主观的因素干扰。只要能够辨别粮食安全问题的类型，就能够评估粮食安全的程度，并能够有的放矢地制定有效对策。