地方政府案例

呼和浩特市“奶业兴市”战略中政府作用

内容摘要：政府职能转型是市场经济发展的必然规律，呼和浩特市在实施“奶业兴市”战略中，较好地体现了政府职能转型的方向，区域经济获得良好发展，这对于其他西部欠发达地区经济发展的重要启示意义在于，应当首先重视推动制度创新和提供资源保障，应当更多运用法律手段规范市场竞争，约束政府行为，应当鼓励社会中介组织的发展，完善社会服务体系。

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关键词：政府职能转型 区域经济 呼和浩特市

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呼和浩特市（以下简称“呼市”）农村经济发展的成功经验，最为关键的一点就是较好地摆正了政府在区域经济发展中的位置，合理确定了政府职能边界，实现了政府职能在市场经济条件下的根本转型。本文将深入分析呼市“奶业兴市”战略中的政府作用，同时结合国外先进思潮和趋势，对欠发达地区经济发展中的政府职能转型提出启示性的政策建议。

一、案例

2000年，呼和浩特提出 “奶业兴市”战略，把畜牧业上升为该市发展的主导产业。其战略依据是：奶业在中国是朝阳产业。我国奶类人均占有量仅为世界平均消费水平的8.27%。奶业水平低，发展空间巨大；呼市地处内蒙古大草原中部，居于国际“奶牛养殖带”的优势地位，呼市近900万亩耕地，可为奶牛提供充足的粗精饲料。符合

呼市奶源基地和龙头企业快速发展的需求。“奶业兴市”战略一经提出，就显示出巨大的综合效应。一方面各种有利于发展奶牛养殖的优惠政策和扶持举措相继出台。另一方面为伊利、蒙牛这样的企业横空出世搭建了平台，使它们得以在产业竞逐中左右逢源，脱颖而出。随着伊利、蒙牛等乳制品企业的崛起和不断发展壮大，该市农民收入结构得到了改变，农民的腰包逐渐鼓了起来。随着乳制品加工业的发展及产业链条的延伸，不但扩展了呼和浩特奶业发展规模和发展深度，而且创造了大量的工作岗位。超过100万人直接或间接从事饲草生产、奶牛养殖、鲜奶收购、乳品加工、运输等相关行业，让无数怀着梦想的呼和浩特人因抓住奶业发展的机遇实现了发家致富。2005年，呼和浩特正式被中国轻工业联合会和中国乳制品协会命名为“中国乳都”。

2007年，全市地区生产总值达到1118亿元，在西部11个省会城市中位居第四，在全国27个省会城市中位居十九。人均GDP达到7000美元，在西部11个省会城市位居第一，在全国省会城市中位居第四。城镇居民人均可支配收入达到17000元，在西部11个省会城市中位居第一，在全国27个省会城市位居第五。该市的伊利、蒙牛两大集团已家喻户晓，两企业总部销售收入合计超400亿元，其液态奶占全国市场的一半以上。

二、呼和浩特市“奶业兴市”战略中政府作用的分析

“奶业兴市”是呼市结合本地区资源优势确立的一项重大经济发展战略，其主旨是把发展奶业作为繁荣地方经济、增加农民收入、调整产业结构的主导产业，以奶业带动农村经济、区域经济的可持续发展。“奶业兴市”战略的实施取得了巨大成功，不但造就了伊利和蒙牛两大奶业龙头企业，同时极大了优化了农业产业结构、推动了农业产业化、实现了明显的农民增收，呼市政府在这一战略的制定、实施过程中发挥了关键的引导、支持作用，主要体现在以下几个方面：

(一)以政府为主导推进制度创新，突破奶业发展的瓶颈

作为传统畜牧业地区，呼市的奶业在20世纪80年代以前一直停滞不前，根本原因在于计划经济体制的束缚，国家对私人养牛的限制以及国营、集体奶牛场的体制缺陷难以适应市场发展的需要。要实现奶业的真正发展，首先必须突破原有体制的不合理约束、推进制度创新，而以政府为主导的强制性制度变迁在这一过程中发挥着不可替代的作用，主要的制度创新方向包括：

第一，推动奶业企业的股份制改造和资产重组，奠定了奶业发展的企业基础。1993年，原呼市回民奶制品总厂进行股份制改造，成立了伊利实业股份有限公司；1997年，伊利公司控股青山乳业公司，成立伊利集团；1999年，蒙牛乳业成立。在政府的大力引导、推动下，通过企业组织形式和资源配置方式的创新，奶业企业从规模较小、技术落后、机制僵化的国营、集体奶牛场发展成为伊利和蒙牛这样的著名大型奶业企业，从而奠定了“奶业兴市”的龙头企业基础。

第二，通过一系列的政府文件、规章制度引导和支持奶业发展。针对奶业发展中面临的诸多现实问题，呼市充分利用政府的信息优势、决策优势，制定了促进奶业发展的系列规章文件，一方面规范和引导了奶业的健康发展，另一方面也把一些合理的民间自主创新上升为政府意志，加快了制度创新过程。 第三，引导和推进农业生产组织的制度创新。呼市在实施“奶业兴市”战略过程中，最重要的创新就是“公司＋基地＋农户”生产模式的引入，这是一个企业和农民的自主制度创新，政府认识到了其优越性之后，就通过政府行为推广和扶植奶源基地的建设，从而大大加快了制度创新的实施过程。另外，在农业专业化合作组织、农村中介组织的建立方面，政府也发挥了关键的引导、支持作用。

（二）发挥政府资源配置优势，为奶业发展提供资金保障 政府在集中进行资源配置、推动产业发展方面具有特殊优势。在“奶业兴市”战略实施过程中，呼市政府从以下几个方面提供了重要的保障：第一，政府通过产业政策、税收优惠、融资支持等措施积极鼓励龙头企业尽快做大、做强，例如，对伊利集团，实行免征8%的特产税，还享受招商引资方面的优惠待遇，在资金、技术、市场开发上也给予扶持；第二，对购买奶牛、奶源基地建设提供大力资金支持，规定从2004年到2007年，各旗县区政府每年要从当年新增可用财力中安排0.5%的资金扶持奶业发展，同时要求金融部门和龙头企业积极融资、扩大奶牛贷款规模等；第三，以市政府牵头、龙头企业和旗县区政府参与，并从鲜奶销售中提取的方式筹措4500万元的奶牛风

险金，用于奶牛养殖的重大风险防范。这种方式迅速克服了奶业发展中的资金瓶颈，把有限的资源在短时间内转化为生产力，事实证明是卓有成效的。

（三）规范和仲裁龙头企业的市场竞争

呼市拥有两大奶业龙头企业，在奶业发展中如何协调好两者之间的竞争关系是一个值得关注的问题。在市场经济条件下，政府的主要职能应该是作为竞争规则的制定者和裁判者去引导、规范、调解竞争关系，呼市政府认识到了这一点，从一开始就把政府职能定位于“战略规划、健全法制、政策倾斜、组织保证”，比较好地把握了龙头企业的竞争度，维持了奶业市场的竞争秩序，避免了恶性竞争和过度竞争。例如，在奶源问题上，一方面指导、监督企业奶源收购，划定各自的奶源区域，避免“奶源大战”；另一方面，引导企业和农户建立合同关系，用法律手段维护市场秩序。因而，总体上两大龙头企业保持了良性的竞争关系，在各自保持高速扩张的同时，没有发生过恶性奶源争夺，而是把精力更多地放在与国内、国际大企业的竞争，政府的规范、仲裁作用成效明显。

（四）强化公共管理职能，完善农村社会服务体系

公共管理和社会服务是市场经济条件下政府职能转型的重要内容，核心是政府改变对公共事务的管理方式，从单一的控制转向公共产品和社会服务的提供，包括加强公共设施建设、促进就业、发展社会保障和教科文卫体等公共事业，发布公共信息等。呼市政府在“奶业兴市”战略过程中也某种程度上实现了这种转型，鼓励和引导企业、

农民自发建立各种形式的行业协会、中介组织参与公共管理，有些地方成立了奶业协会，承担了普及推广先进饲养技术、奶牛疫病防治等中介服务职能；同时，逐步建立农业信息服务体系、农产品质量安全体系、农业综合服务体系、奶业服务体系和疫病防疫服务体系，承担政府不宜或无力涉及的社会服务，起到了较好的作用

呼市“奶业兴市”战略的成功是政府职能转型促进区域经济发展的典型案例，从国外先进国家和地区的经验和新公共管理理论发展的趋势来看，政府职能的根本转型也是大势所趋。政府职能转型的思潮始于20世纪80年代，面对政府过多经济干预带来的财政压力、低效官僚体制以及对公众的回应能力降低等内部问题，同时也面对着全球化、知识经济的技术变革、公众需求的多样化等外部挑战，一场反思政府角色与作用、调整政府职能的行政改革开始了，归纳起来，其基本主张包括：第一，调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域；第二，引入“顾客导向”等企业管理理念评估政府部门业绩，把目标管理、成本核算、全质量管理等引入政府绩效评价；第三，鼓励非政府组织、非盈利组织、社区组织、公民自组织等第三部门的发展，强调由政府、企业和社会共同承担管理公共事务、提供公共服务的责任。

不可否认，以上政府职能转型的思潮在具有内在合理性的同时，也有很多局限性，例如，过度强调私有化，过度强调用企业管理的方法评估政府业绩，难以提供政府绩效的有效评估办法等，也未必适合我国国情。但是，这种以市场和效率为导向，强调授权和分权，主张

社会公共事务多中心治理的思潮代表了政府职能转型的趋势，也在很大程度上对我国经济转轨中的政府职能转型具有重要指导意义，呼市区域发展的经验某种程度上印证了这一点，对于其他欠发达地区的经济发展，同样具有启示意义。

参考文献：

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3 孙良媛;新兴古典经济学:古典经济学的现代复兴[J];学术研究;2001年05期 邓翔;收益递增与劳动分工理论回顾[J];四川工业学院学报;2003年S1期 黄云鹏;农业经营体制和专业化分工——兼论家庭经营与规模经济之争[J];农业经济问题;2003年06期

4 陈六傅;分工的产生与深化[J];前沿;2002年12期