发达国家人口流动的现状及其相关政策

发达国家人口流动的现状及其相关政策

经济合作发展组织（OECD）的成员国英国、西班牙、美国、澳大利亚和日本等国家，除了经济比较发达之外，还有两个共同特点：一是在人口结构方面，都已经是高度老龄化的社会，60岁以上的老年人口比例都在15%以上，有的甚至接近1/4；二是这些国家都存在结构性劳动力短缺。

这些国家对国内人口流动没有限制，但是由于普遍的人口老龄化日益严重，仅仅依靠国内人口流动无法满足经济和社会发展的需求。因此，除了国内人口流动之外，跨境流动和迁移构成这些国家人口流动的主要部分。其总趋势是，从欠发达国家向发达国家迁入的移民在逐年增长，其中短期劳工占了相当大比例。

一、有关移民政策及管理制度的演变及现状

近几十年来，发达国家除少数在个别时期之外，主要是国际移民的迁入国。这些国家接受的移民主要有两类：一是出于人道主义考虑的移民。二是为促进本国经济发展和繁荣的劳动人口移民。在有关外国移民政策和管理方面，不同国家各有特点。由于国际形势和国内经济发展的压力，除日本外，其他国家的移民政策都有不同程度的调整，总的趋势是逐步采取较为开放的姿态。

欧洲国家的移民政策变化比较具有代表性。20世纪70年代，欧洲移民政策的基本措施是限制新移民迁入和促进现有移民的社会融

合。但事实证明，欧洲奉行的移民政已经不能适应迁移模式变化和国际社会对迁移态度的变化。尽管20世纪80年代的经济衰退导致欧洲对外来劳工加以限制，但是日益发展的经济全球化，使得依靠政策控制劳动力流动的做法难以奏效。90年代以来，大量非“正规”行业的非技术工作岗位不断产生，由于这些工作岗位因薪酬低而只有外来劳工愿意接受，因此，各国政府很难控制外来劳工的进入。

2004年1月，联合国秘书长安南向欧盟议会呼吁放宽迁移政策，向来自欠发达国家的迁入者敞开大门。他指出，欧洲需要移民，移民也需要欧洲，迁移会有助于发达国家的发展，也使贫穷国家的人民生活得到改善。据统计，2002年外出移民带给发展中国家的回流资金至少有88亿美元，比这些国家所接受的发展援助总额（57亿美元）多出54%。国际组织把迁移视为脱贫的一条重要途径。与此同时，发达国家也认识到“关门政策”不仅没有解决现有问题，反而带来了更多的新问题。近年来，不少发达国家在回顾和反思了以往的迁移政策之后，开始了对移民政策的调整。

目前，发达国家移民政策的一些共同特点是：

（1）对国内的人口流动和迁移没有任何明文政策、规定和限制，但有不同形式的登记制度。

（2）公共福利和社会服务能够覆盖现住居民。

（3）对国际迁入有不同程度的松动（欧盟国家之间的跨国流动更为自由），但有准入条件和配额限制。迁移政策随着国内的政治形势、经济衰退和复苏、经济结构调整、不同层次和职业的劳动力需求

以及人口变动而调整，各国逐渐从被动地控制入境到主动地引导合法劳工的流入，并根据国内劳动力市场的需求吸引不同职业、技能和数量的人才。

（4）重视对国际迁移劳工的管理制度和社会服务的逐步完善。

二、发达国家人口流动管理策略

欧盟有关专家在回顾和分析了欧洲移民发展趋势之后，建议将以下四项原则作为制定欧盟国家移民管理策略的基础：

（1）条理性。制定一套措施，能够有条理地管理迁移问题，使迁移者个人和迁入社会的机会和利益最大化，并能限制非法跨境活动。

（2）保护能力。应有相应的能力保护和处理无序或突发的人口流动。

（3）整合。提供有助于移民与当地社会融合的环境。例如，制定政策明确移民的权利及义务。

（4）合作。与移民迁出国建立对话与合作，以便使对外政策和移民政策目标一致。例如，制定发展援助政策以减轻迁出国对移民的推力。

此外，有关专家还主张反思国际迁移的概念。

有的观点认为，国际迁移是一项多元的国际商务，融入了大量资金，为全球提供了成千上万的工作机会；管理这项事务的一群个人和机构都在极力推动这项事业。为了解释人们为什么、到哪里、如何流

动，需要全面地了解这些人和机构的兴趣所在。而处理这项事务的政策和措施，应当更为关注机构而不是迁移者个人。

从相关实践看，不同的国家进行了各自的尝试，其中不乏值得借鉴的经验，也有失败的教训。

（1）针对移民劳工在劳动力短缺时无组织地大量流入、在就业市场饱和后不能自动返回而引起的非法滞留问题，一项比较有效的管理措施是和劳工输出国签订双边协议。目前，经合组织国家与世界各地订有173份双边协议。以西班牙为例，2001年以来，西班牙实施了规范和协调移民输入问题的“全面计划”，包括五项措施：一是批准接纳移民的标准；二是估计国内对短期和长期工人的需求；三是确定谈判协议的国家；四是全面管理移民问题；五是建立遴选机制，必要时借助社会机构和非政府组织在移民输出国培训外国工人。至今，西班牙与8个国家签署了双边协议。例如，西班牙和厄瓜多尔的协议，包括整个劳工移民过程：工人的预选，提供岗位情况的通报制度，输出国对工人的选择和招聘，关于临时工人的特殊规定，旅行的组织工作，在流入国的劳动条件和权利的保证，家庭团聚的可能性以及劳工返回的规定等。

（2）各国对国际迁入移民都有准入条件和配额限制，根据国内劳动市场需求调整移民政策的标准和配额。例如，20世纪80年代澳大利亚根据其他国家的经验，引入了“分数考核”方法，要求申请移民者的技术水平和语言能力达到一定的标准；每年公布移民配额和分数标准（即可以根据国内需求调整）。又如，美国对待墨西哥非法移

民的态度，由堵截、遣返，改变为根据当前的就业状况予以默认。这些做法，都是根据劳动市场需求对限制政策的调整和变通。

（3）虽然各国对国内人口流动的管理没有行政干预，但都有不同形式的登记制度。例如，日本要求凡是跨越市区町村界限的人口，应该在迁动14天之内向迁入地政府有关部门登记。完善的登记制度有利于政府把握人口流动现状和趋势，制定比较合理的人口流动管理和服务计划。

（4）基本的公共服务是向所有现住居民提供的，流动人口能够享受与常住人口相同的基本待遇。例如，儿童的义务教育、对贫困家庭的食物补贴、国家提供的医疗服务等。但在某些方面，分离短期性社会福利和长期性社会福利保障。例如，美国各州的公立大学对在本州居住两年以上的学生减收学费，而刚从外州迁入的学生则无法享受这种待遇。

（5）重视移民与迁入地的社会和文化融合，组织移民学习迁入地的法律、语言、文化、历史等。在移民的社会融合和培训方面，社区和非政府组织发挥了主要的作用。

三、对我国人口流动管理的启示

目前，尽管我国面对的主要是国内人口流动问题，而发达国家的相关政策都是针对跨国劳动力流动，但其政策的历史演变和经验教训，对我们的政策制定依然有所启示。

（1）人口流动的主要接受地区对人口流动应采取疏导和吸引的管理方式。通过制定相应的政策和定期发布劳务需求信息，吸引本地

需要的技术人才和特定职业的劳动力，避免流入劳动力过剩造成流动人口失业。

（2）人口流入地与流出地开展实质性的协同管理。两地政府相关部门建立联系制度，就市场需求、就业状况、人口流动趋势、人才培训等方面进行交流，充分发挥政府在人口流动中的协调功能。流入地政府应及时就劳动力需求提供科学的估计和预测，流出地政府应有计划地组织输出劳动力的培训。

（3）保证迁入者享有基本的公共服务和社会保障。各地区可以根据本地的公共服务能力和流动人口情况，规定连续居住一段时期的流入人口，可享有与当地居民相同的待遇。

（4）发挥社区和非政府组织的作用，注重流动人口与当地社会的融合与认同。