财政专项资金绩效审计评价标准构建研究报告

作者：深圳市绩效审计评价标准构建研究课题组

特区审计 2014年09期

　　绩效审计已经成为我国政府审计的发展方向，但目前尚没有成熟通用的绩效审计评价体系。为解决绩效审计面临的困局，本课题组结合审计工作实践，以方法论思维分类构建通用性的评价标准乃至评价指标体系，在成功构建公共管理类项目绩效审计评价标准基础上，继续探索研究构建财政专项资金类项目绩效审计评价标准。

　　本课题所定义的财政专项资金，是指为适应经济社会改革与发展要求，完成特定工作任务或实现某一事业发展目标，经国家及地方各级人民政府批准，由各级财政预算安排或由其他财政性资金筹集，在一定时期内具有专门用途和绩效目标的专项资金，从评价标准构建角度，主要分为公益类和非公益类两种类型。总体来看，与其他预算资金相比，财政专项资金有着自身的特征：一是项目资金数额较大，需要经过业务主管部门进行二次细化分配；二是使用单位具有不确定性；三是专项资金拨付后一般不再形成国有资产；四是具有专门用途、专款专用，有明确的用途和确定的受益对象；五是政策性强，要求专账管理、专户存储、单独核算报账，不同的专项资金有不同和明确的项目、资金管理办法或规定等。

　　二、构建财政专项资金绩效审计评价标准的原则和条件

　　回顾总结深圳十年来绩效审计工作实践和此前公共管理类项目绩效审计评价标准的构建与应用经验，课题组认为，在构建财政专项资金绩效审计评价标准时应具备如下基本前提并遵循以下原则。

　　（一）基本前提

　　财政专项资金的绩效，主要要考察项目总体目标的实现程度，对专项资金的设立、使用及管理各过程结果进行检查、分析和评价，重点评价其效果性。通过检查比对，发现问题，分析原因，综合评价，提出建议。

　　1.实施绩效审计的财政专项资金应由政府、人大等有关部门批准设立，并制定配套的管理办法及实施细则或操作规程等规章制度予以规范管理。

　　2.实施绩效审计的财政专项资金扶持的对象多，并非单一的特定的扶持对象。

　　3.实施的绩效审计项目具备财政专项资金的基本要素。专项资金扶持项目应经过项目立项、评审、资金使用、后续监管等环节，贯穿专项资金的投入、过程、产出及结果。

　　（二）遵循原则

　　1.兼顾相关性与可操作性。从审计目标出发，围绕审计目标来选择和确定审计标准，选择与审计目标有直接关联的评价指标，有的放矢，以实现审计效果；同时充分考虑到相关资料和数据获取的难易程度，以及可操作性，设置切实可行的评价指标。

　　2.定性指标与定量指标相结合。专项资金扶持的项目形式多样，对其效果的评价往往要综合考虑政治、社会、宏观经济等方面因素，单凭定性指标则存在缺乏证明力和说服力的问题，相关评价不够严谨全面。因此，只有通过定性指标与定量指标相结合的方式，评价结果科学性合理性才能更均衡客观。

　　3.整体性。发挥评价标准的整体性，利用各项指标从资金投入、过程、产出及结果整体上反映评价被审计对象，综合考虑审计项目的经济性、效率性、效果性，绩效审计评价标准的各项指标应相互补充、相互制约，形成有机联系的评价标准体系。

　　4.建设性。评价标准应立足建设性，从体制机制和制度建设等方面提出建设性和具有可操作性的意见和建议，除对资金使用效益进行评价以外，重点关注并发掘深层次的管理问题，包括业务管理问题、监管责任履行情况和政策执行效果。

　　5.专业性。借助专家专业技术、疑难咨询等方面优势，邀请有关专家研讨、制定相适应的评价标准与指标，充分听取资金管理单位的意见，增强评价标准的科学性与适用性。

　　三、财政专项资金绩效审计评价的基本框架

　　构建绩效审计评价的基本框架是实现绩效审计标准化、统一性的必由之路，它是深化绩效审计的主要方法与重点，体现出绩效审计的整体思维与本质特征。

　　（一）基本模型

　　基于上述原则和前途，针对财政专项资金自身的特点，课题组提出财政专项资金绩效审计评价的基本模型。如下图。

　　（二）基本框架

　　课题组以南山区试点项目和上述基本模型为基础，对绩效审计项目评价要素进行充分了解、分析，广泛听取有关专家和建设单位的意见，从反映绩效审计项目的经济性、效率性、效果性（下称“三E”）入手，立体设立贯穿专项资金设立、使用和管理各阶段的指标与权重。在此类项目中，经济性主要关注的是资源投入并保持在较低的水平；效率性主要关注用最小的成本做成尽可能完美的工作；效果性主要关注的是既定目标的实现程度。在构建评价标准试点过程中，课题组从实践和理论两个方面切入，在获得大量的资料与数据基础上，确定以特尔菲法为基础，以经验型权数法和平衡计分卡法为补充，形成财政专项资金类绩效审计评价标准的指标设置与权重分配，力求评价标准的通用性。

　　

　　（三）指标设置

　　为了客观、全面地评价项目的绩效情况，课题组将指标设定为共性指标和个性指标两类，共性指标能通用于“公益类专项资金”和“非公益类专项资金”，确定在共性指标中反映经济性的指标不低于9个，反映效果性的指标不低于9个，反映效率性的指标不低于6个。倘若反映“三E”的指标数低于以上设定的最低指标数值，其计算结果反映的绩效评价可能出现极端的情况。

　　（四）权重设置

　　第一类是定性与定量指标权重。评价指标以定量指标为主，定性指标为辅。主要采用特尔菲法，结合重要性原则与审计经验，确定定量指标权重为60%，定性指标权重为40%。

　　第二类是三E指标权重。按照上述设定原则，并结合财政专项资金的特性，经济性权重设定为30%，效率性为30%，效果性为40%。审计应围绕审计目标，紧抓“资金”和“项目”双主线，着重从财政监管、主管部门、使用单位等三个角度选择和确定共性和个性评价指标，重点突出效果性，兼顾经济性和效率性，确保客观全面地进行审计评价。

　　需要特别说明的是，实施绩效审计的财政专项资金，如果必需的共性指标缺失基础数据则应相应扣分；如特殊项目的某个评价指标缺失基础数据，则应将此指标的权重合理分配给相关指标；如特殊项目需要增加二级指标，应由审计组根据项目的实际情况，在既有的总权重框架下与被审计单位进行充分沟通和协商后予以合理调整。

　　（五）定性指标分值设置

　　为了使定性指标评价的运用更符合实际，更具操作性，每个定性指标的100分在个性评价内容均衡分配，个性评价内容中有定量评价的按定量评价结果计分；定性评价设定基础分和附加分，基础分设为60分，即基本达到要求的得到60分，在此基础上考察其他评价要素，剩余40分在其他评价要素中进行均衡分配，如某项达不到就扣除该项分值，综合计分后按对应的个性评价内容折算为该指标的分值。

　　财政专项资金绩效审计评价指标及权重设置，原则上保持稳定。考虑到不同行业、不同项目、不同时期评价重点的不同，可建立共性指标权重的动态调整机制，在总体上不影响财政专项资金可比性的前提下，由审计机关视情况统一予以适当调整。

　　财政专项资金绩效审计评价指标框架如下表：

　　五、各评价指标的阐述

　　（一）专项资金的设立及分配

　　1.专项资金的设立科学性及规范性

　　

　　

　　（1）指标释义：从专项资金设立的审批文件等分析评价专项资金设立的科学性和合法合规性。属定性指标。

　　（2）指标性质：共性指标。

　　（3）权重：2%。

　　（4）说明：一般情况下专项资金设立的审批程序都是合法合规的，它是评价专项资金的基础，故权重比例不宜太高。

　　2.专项资金投入的政策吻合度

　　（1）指标释义：分析评价专项资金投放是否符合地区经济社会改革与发展政策及民生福利政策等规定。属定性指标。

　　（2）指标性质：共性指标。

　　（3）权重：3%。

　　（4）说明：该指标反映专项资金投放是否符合地区的发展政策，对专项资金整体评价的影响不大，因此权重不宜太高。

　　（二）专项资金投入情况

　　3.专项资金投入增长率和财政收入增长率的比率

　　（1）指标释义：分析评价专项资金每年的投入增长与财政收入的增长是否同步，体现政府对产业发展扶持力度或对民生福利等的重视程度。属定量指标。

　　计算方法：专项资金投入增长率和财政收入增长率的比率=专项资金投入增长率/财政收入增长率

　　（2）指标性质：共性指标。

　　（3）权重：3%。

　　（4）说明：该指标反映政府对产业发展扶持力度或对民生福利等的重视程度情况，对专项资金整体评价的影响不大，因此权重不宜太高。

　　4.专项资金投入带动其他资金跟进倍数

　　（1）指标释义：将每年财政资金投入金额与带动其他资金投入总额作比较，反映财政投入1元带动社会资金投入的金额，评价财政资金投入的经济效果（杠杆作用）。属定量指标。

　　计算方法：财政投入乘数=财政投入后带动其他资金投入总额/财政投入金额（财政投入后带动其他资金投入总额指项目配套资金、项目后续自主追加资金等总额）

　　（2）指标性质：共性指标。

　　（3）权重：4%。

　　（4）说明：财政投入后起到的杠杆效应，反映政府财政资金的引导作用，因此权重比例不宜太低。

　　5.单位项目投入金额变动情况

　　（1）指标释义：反映财政资金平均对每个资助项目的投入金额，评价财政资金扶持的集中程度。如果单位项目投入金额比较高，说明财政资金较为集中地扶持重点领域、重点项目的企业；如果单位项目投入金额比较低，说明财政资金较为分散地扶持大范围的中小企业。属定量指标。

　　计算方法：每年财政投入总额/每年项目总数

　　（2）指标性质：共性指标。

　　（3）个性评价内容：无偿资助。

　　（4）权重：3%。

　　（5）说明：本指标主要评价专项资金对无偿资助项目的扶持力度情况，因此权重不宜太高。

　　（三）专项资金预算执行

　　6.预算编制情况

　　（1）指标释义：分析评价预算编制是否规范、科学，与具体工作是否相对应等情况。属定性指标。

　　（2）指标性质：共性指标。

　　（3）权重：2%。

　　（4）说明：本指标主要评价专项资金管理单位每年编制的预算是否规范、科学，对专项资金的整体影响不大，因此权重比例较低。

　　7.专项资金到位率

　　专项资金的到位是专项资金发挥效益的有效保证，因此权重设为5%，下设2个二级指标：

　　（1）专项资金拨付率

　　①指标释义：评价管理单位是否有效安排专项资金，是否存在结余较大，滞留闲置的问题。属定量指标。

　　计算方法：专项资金拨付率=已拨付资金/应拨付资金*100%

　　②指标性质：共性指标。

　　③权重：3%。

　　（2）配套资金到位率

　　①指标释义：反映相关配套单位和部门是否及时足额将配套资金拨付项目，使之发挥应有的效果。属定量指标。

　　计算方法：配套资金到位率=实际到位配套资金/应配套资金*100%

　　②指标性质：共性指标。

　　③权重：2%。

　　8.专项资金使用率

　　（1）指标释义：评价使用单位是否有效安排专项资金。属定量指标。

　　计算方法：专项资金使用率C=（C1+C2+…+Cn）×100%/n，（C1=某抽查单位专项资金使用率=已使用资金/应使用资金*100%，n代表抽查单位的个数。）

　　（2）指标性质：共性指标。

　　（3）权重：5%。

　　（4）说明：使用单位是否有效安排专项资金，使专项资金发挥效能。因此，权重比例较高。

　　9.专款专用情况

　　（1）指标释义：评价预算安排的各种专项资金是否做到专款专用，有无巧立名目、虚列支出、转移资金等情况。属定性指标。

　　（2）指标性质：共性指标。

　　（3）权重：3%。

　　（4）说明：本指标分析评价专项资金是否按规定使用，对专项资金的整体评价影响不大，因此，权重比例不宜太高。

　　（四）项目审批效率

　　10.专项资金项目审批效率

　　（1）指标释义：评价管理单位是否及时审批专项资金。属定量指标。

　　计算方法：专项资金项目及时审批率=按时审批项目数/所有报批项目数*100%。

　　（2）指标性质：共性指标。

　　（3）权重：4%。

　　（4）说明：该指标反映管理单位的组织管理水平，其评价结果对专项资金的效益影响不大，因此，权重比例不宜太高。

　　11.申请及审批（评审）制度的建立健全

　　（1）指标释义：分析管理单位内部控制制度建立的完备性。属定性指标。

　　（2）指标性质：共性指标。

　　（3）权重：4%。

　　（4）说明：该指标反映管理单位的内部管理情况，其评价结果对专项资金的效益影响不大，因此，权重比例不宜太高。

　　12.申请及审批（评审）制度的执行情况

　　（1）指标释义：分析管理单位内部控制制度实施的有效性，评价申请项目流程是否公开、公平、规范、合理。属定性指标。

　　（2）指标性质：共性指标。

　　（3）权重：5%。

　　（4）说明：检查项目申请的公开公平情况；申请项目的论证和可行性分析等文件是否齐全完备。该环节是专项资金发挥作用的重要环节，其评价结果对专项资金的效益影响较大，因此，权重比例不宜太低。

　　（五）专项资金拨付、使用效率

　　13.专项资金的及时到位率

　　该指标属定量指标，权重6%。下设2个二级指标：

　　（1）专项资金的及时拨付率

　　①指标释义：分析评价管理单位是否按财政专项资金的预算及时拨付情况。属定量指标。

　　计算方法：专项资金的及时拨付率=按时拨付资金/应拨付资金*100%

　　②指标性质：共性指标。

　　③权重：3%。

　　（2）配套资金的及时拨付率

　　①指标释义：评价使用单位是否及时配套专项资金。属定量指标。

　　计算方法：专项资金的及时配套率=已按时配套资金/应按时资金*100%

　　②指标性质：共性指标。

　　③权重：3%。

　　14.专项资金的及时使用率

　　（1）指标释义：评价使用单位是否及时使用专项资金。属定性指标。

　　计算方法：专项资金的及时使用率=按时使用资金/应使用资金*100%

　　（2）指标性质：共性指标。

　　（3）权重：6%。

　　（4）说明：检查使用单位是否及时使用专项资金，其评价结果直接影响专项资金发挥效益，因此，权重比例较高。

　　（六）项目完成效率

　　16.项目完成率

　　（1）指标释义：分析评价资助项目的总体完成情况。属定量指标。

　　计算方法：项目完成率=实际项目完成数/计划项目数*100%

　　（2）指标性质：共性指标。

　　（3）权重：5%。

　　（4）说明：由于资助项目的总体完成情况反映专项资金的使用效率，因此，权重比例较高。

　　（七）专项资金投入后的直接成效

　　17.满意度

　　（1）指标释义：分析评价专项资金投入后，上级主管部门及领导、社会公众及受益单位和个人的满意程度。属定量指标。

　　（2）指标性质：共性指标。

　　（3）权重：8%。

　　（4）说明：本指标的评价结果直接影响专项资金投入后的效果情况，因此，权重比例较高。

　　18.覆盖率

　　（1）指标释义：分析评价专项资金是否按规定范围进行资助、扶持。属定量指标。

　　覆盖率=服务对象数占应服务对象总数的比例。具体项目具体分析其比例高低是好是坏。

　　（2）指标性质：共性指标。

　　（3）权重：5%。

　　（4）说明：本指标的评价结果直接影响专项资金投入后的效果情况，因此，权重比例最高。

　　19.预期目标实现程度

　　（1）指标释义：分析评价专项资金及各扶持项目预期设定目标的完成情况。属定性指标。

　　（2）指标性质：共性指标。

　　（3）权重：9%。

　　（4）说明：本指标的评价结果对整个项目的评价影响较大，因此，权重比例较高。

　　（八）专项资金的后续监管情况

　　20.后续管理制度的建立健全

　　（1）指标释义：分析评价业务主管单位是否建立专项资后续管理制度。属定性指标。

　　（2）指标性质：共性指标。

　　（3）权重：2%。

　　（4）说明：由于后续管理建立健全情况对专项资金整体影响不大，因此，权重比例较低。

　　21.后续管理制度的执行情况

　　（1）指标释义：分析评价业务主管单位的后续管理制度是否有效执行，是否对专项资金进行验收；项目单位是否及时报送资助资金的使用情况及项目完成情况报告。属定性指标。

　　（2）指标性质：共性指标。

　　（3）权重：2%。

　　（4）说明：由于后续管理制度的有效执行对专项资金的整体影响不大，因此，权重比例较低。

　　22.项目绩效评估情况

　　（1）指标释义：分析评价业务主管单位和财政部门是否对专项资金的资助项目进行绩效评估。属定性指标。

　　（2）指标性质：共性指标。

　　（3）权重：2%。

　　（4）说明：由于后续的项目绩效评估情况对专项资金的整体影响不大，因此，权重比例较低。

　　（九）专项资金带来的社会效益

　　23.促进社会建设（经济建设）

　　（1）指标释义：分析评价专项资金投入后对地区社会建设或经济建设的促进作用。公益类项目偏重评价促进社会建设情况，如：促进公平正义、合理配置资源等；产业类项目偏重评价促进经济建设情况，如：分析财政专项资金持续投入后，近3年来行业对GDP增长的贡献率。属定量指标。

　　（2）指标性质：共性指标。（3）权重：6%。

　　（4）说明：本指标的评价结果对整个项目的评价影响并不直接，因此，权重比例适中。

　　24.促进社会稳定

　　（1）指标释义：分析财政专项资金投入以来，对维稳、就业等方面的贡献作用。如投诉率、上访率、就业率。属定性指标。

　　（2）指标性质：共性指标。

　　（3）权重：3%。

　　（4）说明：本指标的评价结果对整个项目的评价影响不大，因此，权重比例不宜太高。

　　24、促进环境保护

　　（1）指标释义：分析评价专项资金投入后对地区环境保护的促进作用，如节能减排等情况。属定性指标。

　　（2）指标性质：共性指标。

　　（3）权重：3%。

　　（4）说明：本指标的评价结果对整个项目的评价影响并不直接，因此，权重比例适中。

　　六、财政专项资金绩效审计评价标准的指标运用

　　以绩效审计评价标准模型为基础，设定各项指标，形成完整的一套绩效审计评价标准。在整个评价标准的指标中，每项指标总分均为100分，根据每个指标的得分（Pi）和设定的权重（Ii）相乘计算出得分，并将乘积加总得出评价分总数（S）。其公式（下称评分公式）为：

　　N S=∑（Pi×Ii）

　　式中：Pi为每项指标算出的结果转化成相应的分值；Ii为根据评定对象的性质，对所选指标设定相应权重；定性指标采用专家评议、对象评议等方法，得出结论。

　　上述标准横向指标只作表述，不纳入综合计算评价。

　　七、本课题结论

　　本课题从不同的财政专项资金入手，以方法论为工具，提炼出共性指标，结合具体项目的二级个性指标，组合形成一套适用于财政专项资金的绩效审计评价标准。即以定量指标为主，定性指标为辅，综合反映绩效审计项目“三E”状况，并贯穿于财政专项资金的设立及预算、使用和管理，通过不同视角三个层次的权重分配，合理抽象出属于最大公约数的共性标准，立体客观地反映项目的整体绩效情况，实现了审计报告体例、审计方式方法、审计评价标准应用的探索，具有实务应用和理论创新双重价值。

　　本课题研究从审计目标出发，以研究式审计方法，将建立的绩效审计评价标准应用到审计报告中，评价标准和审计报告有机结合，将审计评价标准的构建及实施过程和综合评价结果作为审计评价描述；审计评价指标的综合分值（总分）作为审计结果的集中体现，以实现财政专项资金间的自我评价或横向比较。在同类项目中，绩效评价方法、体系框架、权重设置、共性指标等有限度的通用性，可适用于不同行业同类型项目之间的比较。本课题研究提出的绩效审计评价标准可以直接在科技发展专项资金的绩效审计工作中予以应用，并可探索应用本研究方法，配套制订财政专项资金绩效审计评价标准操作规程，结合实际以验证式审计方法逐步应用于其他财政专项资金的绩效审计。

　　附件：南山区审计局科技专项资金绩效审计报告（编者略）

作者介绍：深圳市绩效审计评价标准构建研究课题组，课题组组长：陈倩雯；课题组副组长：罗汉明 张武波；本课题组成员：（按姓氏笔画），孙长森 冯世波 刘永强 刘显 吴丹 宋令芳 杨江涛 张海燕 郑铁军 凌春杰 曾庆豪