基层公安派出所职能转型研究

毕 业 论 文

基层公安派出所职能转型研究

学生姓名：XXX

学科专业：行政管理

指导老师：王 冰 教授

毕业设计[论文]任务书

姓名 班号 院系 远程与继续教育学院

同组姓名 无 指导教导 王冰

一、 课题名称

二、 课题内容

三、 课题任务要求

四、 同组设计者

五、 主要参考文献

指导教师签字 教研室主任签字 年 月 日

摘 要

随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和现代化建设的发展，特别是入世后，服务作为一种职业精神和理念已经受到各行各业的高度重视。以向社会提供公共服务产品为已任的政府部门也已经认识到了服务的重要性，已由“管理”向“服务”转化，并把建设高效、务实、廉政、勤政和为人民服务作为政府改革和发展的主要目标。公安机关是政府的一个职能部门，服务既是一种公安精神，是公安机关和人民警察追求的最高价值目标，也是公安机关人民警察承担的一项重要职能，是贯穿于公安民警执法和管理活动过程的主线。在政府强调服务理念的社会大背景下公安机关适时提出“立警为公，执法为民”，强调人民警察要端正执法思想，强化服务意识，通过认真履行各项职能，为党和国家的中心工作、为人民群众以及社会的协调发展服务。

公安派出所是公安机关的派出机构，处在维护社会治安第一线，是集防范、管理、打击、服务等多种职能于一体的综合性战斗实体，是整个公安工作的根基。根据公安部“7.31”会议精神和周永康部长对公安工作的讲话，提出了派出所在今后的工作中的更高要求，公安机关所肩负的巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业的“三大”政治和社会责任，都要落实到派出所。党的十六大指出，贯彻“三个代表”重要思想，本质在坚持执政为民。当前，公安派出所要适应新形势、新任务、新要求，顺利解决公安工作以及公安队伍中存在的突出问题，必须树立执法为民的观念、服务发展的观念、科学管理的观念和与时俱进的观念。

关键词：基层派出所； 公安； 职能； 转型

目 录

1、概述„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5

1.1选题的背景和意义································5

1.2公安派出所服务的性质····························6

1.3公安派出所的职能演变····························7

2、我国公安派出所的基本现状·························11

2.1我国公安派出所的整体状况························11

2.2我国公安派出所的基本职能························13

2.3我国公安派出所的现实作用························14

3、我国当前公安派出所存在的主要问题·················15

3.1管理体制不够理顺································15

3.2警力严重不足····································16

3.3目标管理缺乏时效································16

3.4打防机制不统一··································17

3.5忽视防范、疏远群众······························17

3.6执法者的个体素质不高····························17

4、市场经济与法制条件下基层公安派出所的定位·········19

4.1发现职能········································19

4.2控制职能········································20

4.3维护职能········································20

4.4处置职能········································21

4.5服务职能········································21

5、加强我国公安派出所职能的基本对策·················22

5.1依法执法········································22

5.2完善目标管理机制和考核办法······················24

5.3克服重打轻防的倾向······························25

5.4建立群众参与维护社会治安的机制··················26

结束语···············································28 注释·················································29 致谢·················································30 参考文献·············································31

1、概述

我们党的十六大确立了全国建小康社会的奋斗目标，为确保十六大精神在公安机关的落实，全国公安机关深入开展了“贯彻十六大，全面建小康，公安怎么办”大讨论活动，进一步研究找准公安工作的切入点和结合点，推动公安事业的发展。全心全意为人民服务是公安机关的根本宗旨，立警为公、执法为民、严格公正、文明执法是当代警察的行为规范。公安派出所处在维护社会治安的第一线，公安部“7.31”会议精神和周永康部长“人要精神，物要整洁，说话要和气，办事要公道”对今后一个时期的派出所工作提出了更高的要求。为使处在第一线的基层派出所更好的适应形势发展的需要，强化社会治安的动态管理，成为集打击、防范、管理、服务于一身的多功能战斗实体，使公安派出所的工作与社会发展同步，修改。

1.1 选题的背景和意义

随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立和现代化建设的发展，特别是入世后，服务作为一种职业精神和理念已经受到各行各业的高度重视。美国管理学者Kane指出，政府的行政机关犹如企业机构一样，不同的是其所提供的服务是一切行政措施，其服务的对象则是社会大众。以向社会提供公共服务产品为已任的政府部门也已经认识到了服务的重要性，已由“管理”向“服务”转化，并把建设高效、务实、廉政、勤政和为人民服务作为政府改革和发展的主要目标。改革开放以来，如何使公安工作适应新形势发展的需要，一直是公安机关面临的一个重要课题。经过十多年的“严打”，我国社会治安形势总体上进入良性运行的轨道。新的形势与社会环境要求我们在抓好“严打”的同时，必须集中精力去抓防范、抓管理、抓基础建设，强化服务意识；另一方面，伴随着社会的文明与进步，人民群众对公安工作的要求也愈来愈高。“二十公”指出，公安机关贯彻落实“三个代表”重要思想，必须牢固树立执法为民的思想观念，做到情为民所系，权为民所用，利为民所谋，事为民所办,就必须立足服务。而公安派出所是公安队伍中最大、

任务最重、涉及面最广的基层单位，是整个公安工作的基础。在这种背景下，调整派出所工作重点，改革和加强派出所工作重点，用为人民服务的宗旨来指导公安执法和管理工作,具有战略意义，已经势在必行。

公安机关由“管理”向“服务”转型的意义，藉着把服务向人民群众的提供，去发现人民群众问题所在，一方面可以密切警察与群众的沟通合作，另一方面可以真正推出民之所欲的服务行为，藉此建立全面的治安防控网，使治安效果在无形中得到提升。并且把服务定义为一种公安精神，意味着服务代表的是公安民警整体的一种主导意识，对公安工作和警察的行为具有导向功能，对全体民警起到凝聚、号召和鼓舞作用，是激励民警为现实公安工作目标而努力奋斗的巨大力量源泉。此外，把服务定位为一种公安精神，还意味着服务对公安机关的决策行为、管理模式、发展方向以及民警的思维观念等都具有重要的指导意义。

1.2 公安派出所服务的性质

公安机关的根本原则是坚持党的绝对领导，为人民服务、维护人民群众的利益不仅是公安机关的职责，也是党和政府对人民警察的要求。全心全意为人民服务作为人民警察的根本宗旨，从新中国建立伊始，就为公安机关所重视和强调。1995年江泽民同志为济南交警所作的“严格执法，热情服务”的题词，明确肯定了服务作为公安精神的价值。美国警察学者Roberg与Kuykendall，以及国英国警察学者Burgess均指出，警察在社会中应扮演何种角色才能符合民众的期望，关键在于其行为与活动回应社会大众的需求。当这些期望之间存在有冲突时，警察组织即应采取适当的服务型态加以调整，而所谓“服务型态”（service style）是指警察人员用来执行其任务的特定方法而言。学者们认为，警察是代表政府公权力的执行，而公权力在政治上的意义就是为全民服务，即使是少数不守法的人所施加的强制力量，其实也就是对多数守法的人提供服务。从公安工作的角度来分析，“服务”这一概念蕴涵着抽象和具体两个方面的含义：从抽象的意义来说，服务是一种公安精神，是公安机关和人民警察追求的最高价值目标；从具体意义上来说，

“服务”是人民警察承担的一项重要的职能，是以执法和管理为手段来满足社会各方面利益需要的一种职业活动。1994年1月颁布的《人民警察职业道德规范》第二条就是“服务人民”，其具体内容是：热爱人民，甘当公仆，爱憎分明，除害安良。1995年2月颁布的《人民警察法》第三条明确规定：“人民警察必须依靠人民的支持，保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，维护人民的利益，全心全意为人民服务。”这表明，为人民服务作为人民警察的宗旨不仅得到国家法律的认可，而且也成为人民警察的法定义务。

公安机关是政府的一个职能部门，在政府强调服务理念的社会大背景下公安机关适时提出“立警为公，执法为民”，把服务作为公安机关人民警察承担的一项重要职能，贯穿于公安民警执法和管理活动过程的主线，强调人民警察要端正执法思想，通过认真履行各项职能，为党和国家的中心工作、为人民群众以及社会的协调发展服务。公安工作无论是治安管理、安全防范，还是交通管理、消防和户籍管理都必须依靠群众的广泛参与，在全社会形成维护社会治安的合力，共同应对日趋严峻的治安问题，这也是当前公安机关需要解决的突出问题和面临的一项紧迫任务。由此可见，人民警察只有走向群众、亲近群众，同广大群众建立最友好、最紧密的伙伴关系，真心为群众服务，才能得到人民群众的理解、信任和支持，才能真正建立起良好的警民关系。所以，处在维护社会治安的第一线、与人民群众接触最密切、最广泛的公安派出所，必须在思想观念上、价值取向上牢牢把握为人民服务这一主线，变“以我为中心”为“以群众为中心”，变“管人者”为“服务者”，自觉摆正主人与公仆的关系，想群众之所想，急群众之所急，办群众之所需，全心全意为群众办好事、办实事。

1.3 公安派出所职能演变

辩证唯物主义的发展告诉我们，任何事物的变革和发展都与历史条件和现实背景分不开，派出所工作改革和职能演变也不例外[1]。随着不同历史阶段形势任务的发展变化，派出所的功能定位和工作内各侧重。建国以来，派出所派出所工作改革和职能演变大致

经历了五个阶段：

第一阶段是1949年至1965年,全国公安派出所从无到有、逐步建立与发展的时期

[4]。公安派出所就是市、县、区公安局(分局)的派出机构,其职能定位是公安机关设在一定区域代表县、市、区公安局(分局)执行社会治安管理职能的派出机关,其中心工作是户口管理。这一职能定位是在20世纪50年代社会主义改造和人民公社化的背景下形成的,符合当时案件少、人口流动有序、治安问题不突出的历史条件。1951年7月16日公安部颁布了《城市户口管理暂行条例》,把“维护社会治安,保障人民安全及居住,迁徙自由”规定为当时户口管理的任务,规定除人民解放军、人民警察、人民公安部队及各外国驻华使领馆的外交人员另有规定外,凡在城市居住的中外居民,均一律遵守该规定,进行户口登记。1955年6月22日,国务院发布了《国务院关于建立经常户口登记制度的指示》,明确要求由城市到广大农村普遍建立户口登记管理制度。公安派出所的职能只表现为对户口的管理职能。1954年12月31日，第一届全国人大第四次会议通过了《公安派出所组织条例》,以法律的形式规定公安派出所的职能除了以户口管理为中心的管理职能外,还增加了打击的职能。1962年,公安部颁布了《公安派出所工作细则》(试行),基本延续了《公安派出所组织条例》的职权规定,补充了关于刑嫌、反革命嫌疑分子的调查权和敌社情调查权,另外还规定了协助上级公安机关查破案件,但强调没有侦查权,其职能仍以户口管理为中心。

第二阶段是1966年至1976年，是处在“文化大革命”的非常时期。根据1966年12月中共中央、国务院、中央军委、中央文革小组下发的《关于公安机关实行军事管制的决定》，派出所由军队接管，这一时期，派出所工作不能正常开展。

第三阶段是1977年至1982年（严打前）,是派出所建设拔乱反正、正常发展时期。1980年10月公安部在杭州召开全国城市公安派出所基础工作座谈会。会议强调，搞好城市公安派出所的基础工作，是公安机关一项重要的基本建设，公安派出所要切实贯彻治标与治本相结合、打击与防范相结合的方针，真正把基础工作抓上去，巩固与发展城

市治安的成果。1981年5月，中央召开了京津沪穗汉五大城市治安座谈会，提出了全党动手、综合治理社会治安的方针。由于受“文化大革命”的影响，这一时期青少年违法犯罪问题一度非常突出，中共中央下发98号文件，强调公安派出所工作要加强对违法青少年的帮教工作。1982年公安部在安徽召开全国公安派出所基础工作座谈会，进一步明确了派出所工作重点是群众性基础工作[3]。

第四阶段是1983年到1996年。党的十一届三中全会后,党把工作中心转移到经济建设上以来,经济发展迅速，社会不安定因素增多,刑事犯罪活动猖獗,“黄、赌、毒”等社会丑恶现象开始有泛滥之势。为了减轻刑事案件高发的压力,各地在没有人大授权的情况下自发地把派出所推到侦查破案的第一线,加大对刑事犯罪的打击力度。为了明确公安派出所的职能,规范公安派出所的工作,公安部三局制定了《关于改革城市公安派出所工作若干问题的意见》,指出:“派出所工作应当以治安管理为中心,以户口管理为基础,改变过去以户口管理为主的职能。”在总体职能不变的情况下,对派出所职能的比重结构作了一些调整,管理成了派出所的主要职能。1989年公安部转发了《关于解决城市公安派出所工作改革中几个问题的意见》,明确提出“以治安管理为中心,以户口管理为基础”作为派出所的工作方针。“维护辖区社会治安,保一方平安,是派出所的中心任务。包括户口管理在内的各项基础工作,都应该为完成这个中心任务服务。”从这里也可以看出,派出所在职能上发生了重大转变,将原来的以户口管理为主的职能转变为以治安管理为中心、以户口管理为基础,系统地赋予了派出所打击、防范、管理、建设、教育等方面的功能,但是仍把侦查破案、打击刑事犯罪作为派出所的一项重要任务,客观上削弱了派出所的基础工作,使以治安管理为中心的职能变成了事实上的以侦查破案为中心,强调了打击职能,忽略了防范、管理、建设等方面的职能作用。

第五阶段是1997年至今，进入20世纪90年代以来,派出所警务改革逐步趋向建立与动态治安环境相适应的派出所警务模式和运作机制，公安派出所的职能发展为以户口管理为基础、以治安管理为中心。其职能定位为动态管理的多功能、综合性战斗实体。

[2]

其改革内容主要为:以规范化建设为主线,以增强实战功能为重点,以确保社会稳定、促进经济发展为目的,提出达标纲要,设警组、划警区或警区警组结合,推行所长领导下的警长负责制。有的派出所还实行双向选择聘用制,以优化警力结构,加强基础建设。这一时期派出所功能定位不是很明晰,派出所警务工作在打击与防范之间摇摆不定。各地公安派出所在重点打击过程中,放松了行使其他职权,使原来的人员熟悉资源的优势逐渐弱化,基层基础工作特别是派出所工作的薄弱已成为制约整个公安工作的瓶颈。1997年4月21日在苏州召开了“全国公安派出所工作会议”(即“苏州会议”),提出要以建立和落实责任制为核心,迅速把派出所的重点调整到治安防范和管理上来,以“发案少、秩序好、群众满意”作为衡量派出所工作好坏的最高标准,切实纠正多年来形成的“以破案多少论英雄”的错误工作导向,使派出所真正成为公安机关治安防范和管理的主力军。1997年6月9日至11日在河北省石家庄市召开了全国刑侦工作会议,明确提出刑侦部门是侦查破案的主力军,必须承担全部的破案责任。自此,派出所才逐渐淡化打击的职能,把职能转变为治安防范和管理。“杭州会议”在“苏州会议”的基础上,强化公安派出所以人口管理为重点的治安管理和防范,将户口管理的职能转变为实有人口管理职能,强调在抓好人口管理的基础上,带动和加强派出所的情报信息与治安管理防范,社区警务战略的实施,要求公安派出所贯彻“服务为先”的思想,主动为社区居民提供全方位的警勤服务[4]。[]由此可见,公安派出所的职能主要表现为管理和防范职能,同时还强调了服务职能。

综上所述,可以得出公安派出所的职能主要有管理、防范、打击和服务。不同的社会发展阶段，为达到不同形势下的治安目的，派出所职能定位必须随着经济社会的全面协调发展，不断加以调整，因此,在新形势下对公安派出所职能进行科学合理的界定意义深远。

2、当前公安派出所的基本现状

2.1 目前公安派出所的整体状况

（1）发现能力不强

对应发现而且能够发现的一些复杂和治安问题，由于工作不深不细，没有及时发现。特别是对那些影响社会稳定的苗头，重要的违法犯罪线索，藏匿在辖区内的重大案犯、黑恶势力、邪教活动，因为没有及时发现报告，致使一些重大案件长期难以破获，一些邪教活的形成气候，一些人民内部矛盾酿成严重的群体性事件。

（2）安全防范不严

一些派出所巡逻防范和安全检查工作不落实，致使治安隐患大量存在。入室盗窃、抢劫等可防性案件频繁发生，群众没有安全感。

（3）治安管理薄弱

一些派出所对常住人口，特别是流动人口管理不到位，致使期中的违法犯罪分子不能被及时发现，对重点人口、特种行业、危险物品、公共娱乐场所疏于管理致使本辖区的重点人口漏管失控，违法犯罪活动突出；辖区内卖淫嫖娼、吸毒贩毒、聚众赌博等社会丑恶现象屡禁不止；非法制造、买卖、储存、持有枪支弹药、爆炸物品、聚赌物品的违法犯罪活动时有发生，对公共安全构成严重威胁。

（4）查处整治不力

一些派出所对辖区内发生的治安案件不及时认真查处，导致当事人之间矛盾纠纷升级，形成杀人、爆炸、放火、投毒等严重的刑事案件；对辖区群众反应强烈的治安问题，不认真整治，致使治安问题由小到大、积少成多，容易引起当事人上访。

（5）警民关系恶化

一方面基层派出所冷、硬、横、推等现象时有发生，仍然存在“门难进、脸难看、话难听、事难办”的四难问题。派出所是公安机关直接接触人民的窗口，派出所的警务活动又同人民群众的利益息息相关，派出所四难现象的存在直接损害了公安机关的整体

形象，使公安工作群众路线难以贯彻落实，使公安保卫工作得不到群众支持和拥护，从而使公安保卫工作成效降低，影响社会的稳定。

另一方面我国公安机关实行的是“条块结合，以块为主”的领导体制，加之长期以来，我国法治思想基础比较薄弱，地方行政领导长官意志严重，法制观念淡薄，错误理解公安领导体制，以批示、过问等形式直接干预公安机关具体办案活动，甚至直接指派公安派出所从事催粮要款、计划生育、市容整治等非警务活动，造成公安机关违法办案，越权执法，恶化了警民关系，虽然公安机关通过多种形式的活动以增强警察的群众观念，努力为群众服务，但大多数群众对公安机关的公务行为仍采取消极抵制的态度，对一些违法犯罪行为不举报，不作证，不提供线索，警察在与歹徒搏斗中无人救助，“抓人难，取证难，追赃难”已成为公安机关执法办案中的突出问题。

（6）派出所基础工作和刑侦工作间有漏洞

派出所和刑侦之间的信息反馈、情报互通机制不健全，导致刑侦部门在破案中不能及时得到派出所民警提供的案件背景及有关线索的详细资料，而派出所民警在案件侦破后也不能及时得到刑侦部门的信息反馈，以便及时堵塞社区防范管理上的漏洞。此外，派出所与刑侦的联勤制度不够完备。一方面派出所与刑侦在某些性质简单但涉及面广需要集团作战类型的案件上有着推诿现象，导致这类案件侦破时机延误，派出所民警的工作精力受到影响；另一方面就是刑侦部门侦破某些疑难案件需要开展大规模发动群众工作，而调查取证工作往往得不到派出所民警的配合，在一定程度上影响了侦破工作的深入。

（7）群众素质差，对维护社会治安态度消极，执法环境差

公安派出所在执法活动中面对的是形形色色的群众，而我国由于受各种因素的影响，群众的法制观念淡薄，因而作为违法犯罪行为人及其家属与公安机关“敌对”，认为警察依法办事是跟他们“过不去”；作为受害人只从自身出发，责难公安派出所，提出非份的要求，公安派出所依法处理之后有的当事人认为不合自己的心愿，便上访、到公安机关

闹事；作为其他群众，不但事不关己，高高挂起，名哲保身的思想严重，不为公安机关执法提供便利，相反还在旁边指手划脚，认为警察执法不力。在这种大的执法环境下，警察迫于各种压力，很难切实做到饱和相对人合法权益。

2.2 我国公安派出所的基本职能

当前我国公安派出所的基本职能包括以下一些方面：

坚决贯彻执行党和国家的各项路线、方针、政策，自觉服从上级领导，确保政令、警令畅通，并依照国家法律、法规和上级公安机关规定的权限，预防、制止和打击违法犯罪活动，管理社会治安，维护公共秩序，保护公共财产和公民财产，保障法人和公民合法权益[5]。及时掌握、上报社会治安动态，配合做好各类大型文体、商贸活动安全防范工作。落实人口管理，常住人口户籍登记项目明确，变动登记及时，做好居民身份证发放、管理查验，门牌管理规范有序；暂住人口及时登记发证，境外人员住宿登记、申报制度健全。依法对被管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、保外就医罪犯监督管理。 租赁房屋发证管理，档案健全规范，房屋出租人治安责任落实。公共场所、特种行业底数清、情况明，日常治安管理措施落实，防火、防盗等安全检查和维护治安秩序管理制度化，民警责任明确，管理到位。枪支弹药和危险物品管理严格，生产、储存、销售、使用单位底数清，逐一检查落实治安管理和安全防范措施，取缔非法生产、使用单位。收缴流散在社会上的非法枪支、弹药和民爆物品。积极创建安全小区（村、镇）；内部单位落实防范措施，明确安全责任；车辆纳入规范管理；维护好中小学校园及周边的治安秩序。及时赶赴发案现场，做好先期处置工作，积极提供线索协助侦察破案；通过管理防范；打现行、破现案和查处无需侦察的一般刑事案件；及时发现和抓捕藏匿在辖区内的在逃犯。 对重点地区和重点部位开展治安整治，查处黄赌毒等黄丑活动，打击村霸地痞和流氓团伙恶势力；依法、公正限时查处治安案件；对上级督办或通知纠正、查处的治安案件及时处理、纠正并反馈。指导治保会的工作，开展以治保会为主体的群众性自防自治；向辖区群众进行经常性的法制宣传教育，组织帮教工作；开展“四防”检查，落

实“四防”措施。热情接受群众报警求助，坚持24小时值班接待制度，及时为群众办理证照；普遍发放警民联系卡，建立多种形式的警民联系制度。

2.3 我国公安派出所的现实作用

公安派出所是市、县公安机关直接领导和管理的派出机构，是集防范、打击、服务等多种职能于一体的基层综合性战斗实体。作为公安机关最基层的实战单位，派出所的工作是整个公安工作的基础和各项工作的平台，具有防范、管理、打击、服务等多个方面的职能。派出所工作在整个公安工作中处于重中之重的地位，是公安机关赖以生存和发展的基石。派出所工作的好坏，不但决定着公安基础工作的强弱，而且制约着各警种、各部门工作的开展，直接影响着公安机关职能的发挥。

三、我国公安派出所改革存在的主要问题

众所周知，我国是一个发展中的国家，受地域人事等多种因素的制约，发展不平衡是我们每一个人不可否认的现实，用一段话或者一篇文章来概括目前派出所存在的问题，我认为很不全面，譬如说我们内陆省份经济不发达地区，派出所中就存在众多问题。虽然近年公安派出所在管理体制、工作方法、勤务制度中有着重大变革，其发展势头也令人乐观，但仍漏洞百出。随着改革后新的工作机制运行渐进广泛和深入，一些较深层次的问题也逐渐显现出来。这些与社会发展的客观要求有着较大差距，许多工作仍然处于被动状态，特别是由于主客观条件的制约、配套改革相对滞后，以及新机制之间各类矛盾等因素的困扰，在一定程度上影响和制约派出所工作改革效能的充分发挥，主要表现在以下5个方面：

1、管理机制不够理顺

公安派出所是公安机关的派出机构，依据“二十公”会议精神，公安派出所应集中精力搞防范避免过去重打轻防的局面，然而在实际工作中却很难落实执行，存在着不少的问题。

一是警务和非警务工作繁重。我们常说：“上面千条线，下面一根针。”这条线都要通过这一根针来抓各项工作的落实。各业务部门都可以向派出所下达任务，都强调本身工作的重要性，对派出所多头下达任务、定指标、多头指挥、多头考核的问题一直没有很好解决，公安民警整日奔命于各项公安保卫任务；二是任务分工不均，实际工作中大部分领导经常使用点警制的办法，过于倾向于某一个或某几个民警，对他们分配任务，以至于分工不均、治安死角多，民警内部人心不齐，“一人工作，多人领功”的现象比较普遍；三是非警务任务多，多个“婆婆”管“媳妇”的现象比较严重，派出所民警要经常参与地方党委的一些中心工作，如催粮派款、计划生育等等。这样给公安工作带来一定的影响，而且也影响到民警与群众之间的关系，难以形成真正的战斗集体，难以发挥队伍的战斗力，也难以适应复杂的治安局势，更难以腾出手来统筹安排，集中精力搞防

范。

2、警力严重不足

（1）侦防机制与警力上的不适应

为了改革派出所工作，各地都在进行积极的探索，如刑侦驻所制、三队一室建设等等，虽然取得了一定的成绩，但在实际工作中也出现了种种不足。派出所形不成拳头和合力。为满足形势上的警种要求，只能无限制地扩大各警种的管辖范围，这样很容易导致责任难以落实、侦防脱节、治安死角多、增加内耗的弊端。

（2）繁重的工作任务与警力严重不足的不适应

近年来，尽管全面派出所民警的绝对数有所增加，但总警力的比例却由1986年的30％下降到2000年的28.9％。目前，全国仍有一半的派出所警力在5人以下，警力不足长期困扰着派出所，使派出所达不到一区一警的要求，即使达到了也常常因为居民区过大而顾不过来。民警身兼数职，既当内勤又分包警务区，难以满足工作需要。再加上派出所民警参与一些保卫任务，各种会议等，辖区民警没有时间在辖区内做群众工作熟悉实有人口、召开辖区治保会、开展各种安全检查等。派出所在巡逻方面实行24小时开门办公，有警必接，接警必出，但在实际工作中都达不到规定的标准。

3、目标管理缺乏实效

目标管理与工作考核的偏差以及考核方法施行不得力，造成派出所做表面文章，而忽视防范工作的真正效果。诚然等级化管理的实施强化了公安工作的规范化建设，却易于滋生形式主义，满足于表面化的思想。即一些派出所的民警在防范工作中仅满足于物建几个治安耳目，召开几次治保会，布置几项工作，搜集部分情报资料等以应付上级的检查。二讲求工作的实效少，面对目标考核所带来的巨大压力，使得基层所长、民警绞尽脑汁平衡工作内容，填补工作空白，甚至玩弄数字游戏，无效劳动被动应付，影响了深入社区强化防范工作，从根本上没有做到预防和控制违法犯罪。总而言之形成了检查考核中对打击破案的评断标准能够量化，而对防范工作的评估标准则难以确定，是本来

就软的工作任务弹性更大，责任制、考核标准和考核方法的不完善，为少数单位满足形式、应付工作检查提供了温床，是一些单位能以打击工作来掩盖防范工作的薄弱。

4、打防机制不统一

“打击”和“防范”是一种辩证关系，从整体上说，防是主要的，防范包括打击，而打击的根本目的又是为了防范。按照基层派出所发案少、秩序好，社会稳定、群众满意的要求，应切实将工作重心从侦查破案为主转移到以管理规范为主上来。但派出所在处理打击、防范的关系方面存在不少实际问题。比如派出所经常陷入连续不断的打击、破案等各类典型的专项行动中，社会防范机制弱化，打是针对已知的已发生的案件，人们能够看得见，而防是未知是可能发生而未发生的案件，人们很难感受到。这就造成打击是硬指标，防范是软任务。自觉不自觉地形成重打轻防的局面。

5、忽视防范、疏远群众

专门工作与群众路线结合是公安工作的优良传统。基层派出所的工作几乎没有哪一项不与群众打交道，没有哪一项不需要群众的理解和支持。但不少派出所民警特别是一些新民警习惯于“打打冲冲”，不善于做群众工作，缺乏做群众工作的基本功。他们片面认为破案抓人是硬指标，联系群众是软任务。正是因为这种思想的趋势，长期以往必将导致公安机关联系群众的路子越来越窄。以治保会为核心的群防群治队伍涣散，使公安机关陷入了打不胜防、防不胜打的被动局面。

6、执法者的个体素质不高

作为一线的执法单位，公安派出所的执法活动是通过执法个体承办每一起具体的案件来实现的，公安民警的个体素质在很大程度上决定了一个部门的执法水平[8]。从目前的情况看，派出所民警的个体素质尚不能适应社会发展和法律法规的要求，主要表现在以下几方面：

（1）文化层次普遍偏低

民警中具有大专以上文化的比例较低，而在公安派出所，经过专业警察院校培训的

民警比例更低，仅占总量的30%。由于文化结构偏低，造成基层民警不能准确把握法律法规的原则，知识更新慢，满足于低效率的手工作业，不善于把高科技成果应用到执法办案工作中，不能适应社会格局的变化，不善于创造性地开展工作，工作艺术性差，方法不灵活。

（2）法律素质差，法制观念不强

在建国后相当长的一段时期内，公安执法主要依靠政策进行规范和调整，造成派出所民警法制观念薄弱，突出表现为重刑轻民，重实体轻程序，重政策轻法律，对法律缺乏深刻理解和研究，经验主义和盲从思想严重，自觉不自觉地将领导的命令、指示作为执法办案的准则，违背了法律法规的基本要求[10]。 [9]

四、市场经济与法制条件下基层公安派出所的定位

第二十次全国公安会议从全局和战略的高度,把基层基础工作置于优先发展的位置,强调充分发挥县级公安机关的职能作用。因此,第二十次全国公安会议为公安派出所的职能定位指明了方向。第一,肯定了基层基础工作是整个公安工作的根基,是推动公安事业长远发展的基石[11]。它要求从政策导向、制度设计、机制建设上切实向基层倾斜,逐步实现公安工作重心下移、保障下倾、警力下沉,增强基层实力,激发基层活力,提高基层效率,充分发挥基层的主动性,为实现公安派出所的职能提供政策、制度、机制和警力等方面的保障。第二,要求改革勤务方式,坚决纠正基层单位机关化倾向,让民警有更多的时间走向街面,进入社区,融入群众;积极实施社区警务战略,建立起与新型社区管理相适应的社区警务机制;大力加强基础业务建设,认真抓好人口信息管理、重点人口和重要阵地控制、秘密力量建设、档案管理、情报信息收集整理等基础业务建设,不断增强公安工作的发展后劲。第三,把公安派出所作为公安机关的最基层单位和密切联系群众的窗口与纽带;把公安派出所建设置于基础性、先导性的位置,按照“人要精神、物要整洁、说话和气、办事公道”的要求,大力推进公安派出所规范化建设[12]。

《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》要求进一步改进和加强派出所工作,把派出所真正建成综合性的战斗实体,公安派出所不仅具有综合性和多功能性的特点,而且具有“战斗实体”的特点。“战斗实体”不是强调公安派出所的打击职能,“战斗”非战场上的“打击”,而是强调公安派出所处于公安工作的“一线”。公安派出所的职能定位必须建立在公安派出所性质的基础上,而公安派出所性质的最终落脚点是“战斗实体”,只有根据公安派出所“战斗实体”的性质来对公安派出所的职能进行定位,才既符合中共中央“决定”和第二十次全国公安会议的精神,又能综合体现公安派出所职能的动态性、具体性和互不交叉性的特征。笔者认为,公安派出所的职能可以归纳为以下几个方面:

1、发现职能

公安派出所的工作主要是基层基础工作,实施人口管理是公安派出所管理和防范工作的重心,是社区民警的主要工作职责。当今社会是一个信息化的社会,在这个客观现实的要求下,公安派出所必须牢固树立情报信息主导的观念,强化情报信息基础工作。各地派出所应积极布建信息员、联络员,建立情报信息收集网络,主动收集情报信息和掌握社会动态。同时公安派出所应结合辖区社会治安情况调查,对公安派出所在日常工作中建立起来的基础台帐进行分析。公安派出所作为基层公安单位,应将信息的触角伸向社会基层的方方面面,努力收集各种情报信息,及时发现影响稳定的“燃火点”,掌握“风吹草动”,从而由一叶落而知天下秋,掌握维护稳定的主动权,为实现社会治安的有效控制提供基础性条件。

2、控制职能

公安派出所的工作范围几乎包括公安工作的全部内容,但公安派出所的主要业务工作是治安防范和管理。在社区,强化了巡访机制,巡逻是公安派出所的主业,以公安派出所民警为骨干,以群防群治队伍为补充。地域空间上,对巷道里弄、重要地段、高发案时段、复杂部位以及要害部位进行巡逻控制;在工作时间上,合理布局和科学使用好民警和群防群治队伍,保证每天夜间都有巡逻,形成长期的、固定的夜间工作模式,最大限度地从空间和时间上堵塞治安防范漏洞。根据城市道路交通发展情况和违法犯罪活动的规律特点,以公安派出所为依托,分类设置治安卡点,加强对可疑人员的盘查,形成一定的控制区域;以实施社区警务战略为载体,建立社区警务室,落实一区一警或一区多警,实现警力下沉和警务前移,充分发挥社区民警的作用,加强实有人口管理,认真做好重点人口、暂住人口、“三无”流动人员、刑释解教人员、闲散无业人员和高危人群的管控工作,加强对枪支弹药、炸药、剧毒等危险物品的安全监管和对服务场所、集贸市场、旧货行业、流动人口聚集落脚场所等治安复杂场所以及特种行业的阵地控制,使社会治安秩序处于可控状态。[2]所有这些,都充分体现了公安派出所的控制职能。

3、维护职能

第二十次全国公安会议的报告强调指出,全国公安机关要始终把维护国家安全和社会稳定置于各项工作的首位。维护稳定是公安机关的神圣职责,能否积极主动、扎实有效地维护国家安全和社会稳定是检验公安工作成效的重要标准。公安派出所通过依法组织管理活动,及时掌握情报信息,对可能影响社会稳定的各种因素进行分析与预测,建立健全维护稳定的预警工作机制,最大限度地把不稳定因素解决在基层,解决在内部,解决在萌芽状态。具体而言,公安派出所的维护职能表现为:一是维护公共场所和大型活动的秩序;二是维护道路交通秩序;三是维护居民社区的秩序;四是维护机关、学校、医院、厂矿、工地等周边的秩序;五是维护城乡结合部的秩序;六是维护水域、边境等特殊区域的秩序。

4、处置职能

社会治安秩序对于其他社会秩序具有渗透性和蔓延性,一旦发生治安问题,派出所必须迅速反应,妥善处置,以使不良影响和危害降低到最小程度,限制在最小的范围[13]。派出所的处置职能主要表现为:查处治安案件和治安事故;处理群体性事件和突发事件;对抢劫、劫持及其他公开暴力性犯罪现场进行处理;参与处置骚乱、暴乱事件。

5、服务职能

人民公安为人民,维护好、实现好、发展好最广大人民群众的根本利益是全部公安工作的根本出发点和落脚点。派出所作为公安机关的最基层组织,是联系群众的窗口和纽带。实践工作中,公安派出所应以创人民满意活动为载体,提高为人民群众服务的水平,密切警民关系,全心全意为人民服务。各地派出所在创人民满意活动中应继续推行和完善所领导接待日制度、办事预约制度、上门服务制度、办案回执制度、挂钩扶贫制度等一系列便民、利民、为民服务措施,推行警务公开、治安案件公开处理等制度,规范110接出警、窗口服务、社区工作等警务活动。通过开展创满意活动,转变派出所民警的工作作风,优化“窗口”建设,提高执法和服务水平,强化群众性工作,更进一步密切警民的关系,实现警民有效合作,从整体上推进社会治安趋于稳定。

五、加强我国公安派出所职能的基本对策

1、依法执法

（1）改变侦防工作改革要求，建立科学警力配置机制

目前，公安派出所在警种设置方面，是按照社区民警、内勤民警、治安民警的分法。各警种分工负责各项业务工作。社区民警的中心任务是完成防范工作。打击工作处于第二位。打击破案主要是刑警队负责。原来的刑警驻所中队已名存实亡。针对侦防工作不协调的实际问题，我认为当今派出所改革可借鉴国外经验，将派出所改为警察署，每个警察署将现行的2至3个派出所合并起来，每个署按照工作专业化改革合理地进行警种分工。

（2）合理分工，明确警种责任

按照“三队一室”的构造，即社区民警中队、刑警中队、巡警中队和内勤室。同时明确3个中队的具体职责：一是社区民警中队建设成为一支以群众为主体工作的队伍，尽最大可能地发动和依靠群众，做好以人口管理和阵地控制为重点的各项基础工作，创建安全小区，真正落实各项防范工作。二是刑警中队承办起治安案件及一些简单的、作案嫌疑人明确的刑事案件。就我个人而言，刑警中队完全可以担起两种不同类型案件的担子。随着派出所不断改革完善，民警素质的不断提高，各警种职责权限的划分在民警自身体现得并不是那么严格。他们将逐渐趋向于具备各种能力，也许将来的交警并不只是会指挥交通，刑警并不只是会侦查破案。三是巡警中队不断提高快速反应能力，做好盘查、盘问工作，并主部构建成多层次、专群结合网络化巡逻运行机制，从而降低巡逻区案件发生率。同时发动、依靠群众来扩大巡逻和守护的覆盖面。综上所述，使警察署在工作上行使与县级公安部门相当的权限，全权负责各辖区内的治安工作。

（3）制作“民警职责权限一览表”。

在各个派出所推行此表，切实按照“社区民警、刑警、内勤民警”的规划将民警进行分组，将以上各警种的职责一一填入“民警职责权限一览表”中，使各警种的分工真

正落到实处。最后将此表向全所民警、领导进行宣传，切实使领导在今后的工作中依照各民警所属警种职责进行分工，真正抑制住“一人工作，多人领功”的现象。

（4）精减机关，夯实基层

警力不足与任务一直是困扰公安机关两个非常突出的治安问题。在现实条件下，解决警力不足，要改革侦防工作改革要求，建立重心下移改变机关民警与派出所民警比例失衡的问题。精减机关、内部挖潜、充实基层。大幅度精减市、县两级机关的内设机构和警员。按照现有的警力总量和履行职能的实际需要，合理确定市局、分局和派出所三者间的警力数量比例，真正做到基层大、机关小，实战部门大、非实战部门精。市局民警要尽量精减警力，使其占全市公安警力的10％。县、区公安局尽量压缩内勤政工和管理人员。精减下来的人员部分充实到机关实践单位，大部分充实到基层基本实现科学配置，使调整后的派出所警力应达到总警力的70％。

（5）提高民警的综合执法能力

为了解决警察队伍中三分之一能够很好胜任工作，三分之一能够基本胜任工作，三分之一基本不能胜任工作这一事实，提高民警综合执法能力势在必行。因此为解决这一恶性循环，应在以下几个方面提高民警综合执法能力，它包括依法行使职权和查处刑事、治安案件的能力，运用语言技能解决纠纷的能力，协调案件处理能力，正确的法律价值观，遵守、学习法律的自觉性和积极性，理论研究能力，善于法律思想等等。公安部门应在内部设有专门的培训班，定期对在岗民警逐一强化培训，真正强化民警的综合执法能力，向教育要素质，要形象，要效能。

（6）充实基层警力，科学合理使用现有民警

派出所民警由以前的户籍警到后来的责任警再到现在的社区民警，其目的就是使民警真正成为“社区的好管家，群众的贴心衣”。2002年3月在杭州召开的全国公安派出所工作会议正式提出，全国公安部门要坚持专门工作于群众路线相结合的方针。会议指出在实施社区警务战略时，全国公安部门要适应城市社区改革的要求，全面调整民警责

任区和警力配置，综合考虑社区规模大小、人口多少、治安状况等因素，以一名民警负责管1000户或3000人为标准，分别实行一区一警、一区两警、一区多警等几种警力配置模式[14]。我国有4.5亿城镇人口，一名民警管理3000人，就要增加100多万名民警，公安队伍还有翻番，这实际上是不可能的，当务之急是将5人以下的派出所充实到5人，把大中城市的社区警务室建立起来。适当给派出所减负，使他们能够把主要精力用于各项防范和管理服务工作中去，有效防范和减少各治安事件和治安灾害事故的发生。具体上可有以下两种做法：第一、实行弹性工作制，建立动态警务机制，落实强制性工作制。改变过去倾向点、会的模式，应重视地域化、区域化管理方式。在考虑到社区实际情况与需要的前提下，采用控制最佳效益原则。在重点地段、区域上投入一定的警力，对于那些易于发生案件的地方，加大力度投入警力。而在案件发生高峰时段上做调整岗位部署，尽量做到防范的时间、空间上不留丝毫治安死角。第二、实行交叉错时工作制。在社区警察8小时的工作中特别在社区入户调查、与群众接触时，应将时间安排在中午、晚上或休息日，使群众一需要警察便能很容易就找到警察。

2、完善目标管理机制和考核办法

建立科学完善的目标管理责任制和考核办法使评比工作发挥实际效果。按照考核检查的多样性、经常性、随意性，将现行的岗位目标责任制尤其是纠正、打击与防范三向不合位的考评，使其构成比例，加大基础工作在责任目标中的分量，给派出所压防范工作的担子。与此同时，还要在治安管理粗线条的项目上具体化，使之既能包容基础工作和防范工作的条目，也能使防范工作和基础工作做到量化和标准化，变软任务为硬指标。着重考核社区防范、社区管理、社区服务、警民关系等各方面内容。对管区民警要检查人员失控问题，一定时间、一定区域防范问题，办案质量、群众的熟悉和满意程度。更为重要的是责任目标与考核办法的完善，要能够把工作量与工作的实际效果统一起来，既能反映工作量，也能评估劳动付出后的实际效果。如派出所可以制订统一表格，内容大致可分为访问人姓名或单位负责人的签字等。这些表格交给辖区民警，民警到辖区工

作时，按规定填写表格，然后收集汇总考评。此外，有必要让群众对当地派出所的治安防范工作的评估在责任目标中占一定的比例，让群众来估价我们的防范工作是好是坏，是否达到有安全感的要求。

3、克服重打轻防的倾向

公安部曾明确指示派出所工作的主要任务是管理和防范，但由于有一些同志对这一战略调整的意义不够理解，对同犯罪作斗争的长期性、复杂性和解决社会治安微调的艰巨性、反复性认识不足，在组织集中统一行动和专项斗争上很下功夫，面对抓基层工作，抓派出所的防范和管理工作则重视不够，从而忽视基础工作，使得“重打轻防，越打越忙”的倾向仍处于主流。因此，为接受此种教训，应该将打击与防范有机结合做到标本兼治。第一、从全面上讲，要根据社会治安形势的发展变化进行战略性“微调”。例如治安形势出现恶化时，是用打击促进防范，先打击犯罪的嚣张气焰，再提出防范措施。从局部上讲，要因地制宜，用灵活的作战方式和手段灵活地将打防有机结合[15]。第二、基层基础工作应充分发挥其优势。预防和减少犯罪的重要途径是加强基础工作，“打防结合，预防为主”，其重点就在这一“预”字。首先要做到“三投入”，将民警的组织配备适当投入到基层，使公安机关工作在同级党委的议事过程中占重要位置；将民进党力量配备适当投入的基层，使警力配置模式真正规范为“金字塔的模式”；将立功奖赏适当投入到基层，从而再次激活基层民警的信心和斗志。第三、彻底全面实行基础工作目标管理。一是将岗位业务工作实行量化管理。二是在队伍的斗争激励机制上实行目标管理。三是将基础工作全面规划为目标管理，从而使软任务变成硬任务，真正做到将无形的工作成果变成有形的。以实有人口为基础，外来暂住人口为重点，警务区民警必须经常深入辖区，对警务区的实有人口和外来暂住人口，按照分层次管理的要求。首先要切实加强对常住人口中被列为重点人口管理对象的控制。尤其是对人户分离的重点人口，在切实掌握其去向和现实表现的同时提高管控能力。其次要抓好对外来暂住人口的管理，完善三级管理措施，建立“一簿一册”、“一人一相片”的人口资料管理制度。

4、建立群众参与维护社会治安的机制

（1）规范群防群治建设

基础派出所辖区内丰富的人才，物质资源应实现共享，这是基层警务最广泛的基础和依据。花大力气抓好以治保会内保组织为主体的群防群治队伍建设。要充分认识“警力有限，民力无穷”的重要意义，充分发挥治保会在预防违法犯罪中第一道防线的作用，要使治保组织继续在新行势下保持生机和活力，抓住成为群防群治组织的核心。在此基础上组建各种类型不同形式的群防群治队伍，组织发动群众开展邻里关照、义务轮流值班制度，建立和完善群防群治体系。应切实加强群防群治组织建设，按照“谁受益，谁出资”、“取之于民，用之于民”的原则晚上好健全经费保障机制。要牢牢抓住当前广大群众和社会高度重视治安工作的有利时机，组织开展形式多样的群众性治安巡逻防范工作。

（2）完善防控区建设

在新行势下尤其要注重克服派出所工作的机关化倾向，要切实将工作投入到人民中去，增强居民群众的安全感。要实现防控区向农村社区延伸，警务区（战）必须建立全天候巡逻制度，在坚持实行24小时巡逻的前提下重点加强发案高峰期的巡逻，在白天和上半夜加强对住宅区的治安巡逻，增强防范入室盗窃案件的能力[16]。此外对于一些街头多发案件，要强化对如拎包扒窃的预防和控制。巡逻人员应由警务区民警、保安员、治保会人员共同组成。警务区还必须发挥属地管理的优势，把警务区内的居民群众、单位职工等组织起来，加强安全小区建设，发挥警务区民警在安全小区建设中的领导作用，开展安全小区建设应突破传统的社会治安管理模式。真正完善防控犯罪网络建设，改变公安派出所一家“孤军作战”的被动状况，深入开展打防控运行机制，即以社会面、社区和内保单位防范为基础，以管理防范和巡逻控制为基点，以派出所为骨干，把打防控的有效力量、手段、措施组织起来，使各个警种真正结合起来。当前公安队伍警力有限，民力则无穷，专群结合是我国公安工作的特色和优势，是我们不断取得胜利的法宝。按

照“警力下沉，警务前移，警民携手，共创安全小区”的原则，坚持从实际出发，因地制宜，针对不同社区特点开展防范工作，形成团结一致，共保平安的安全防范大格局。这也是今后一个时期内防控机制建设最重要的一项治安任务。

结 束 语

总而言之，基层派出所是公安机关的窗口单位，直接影响着人民警察在群众心目中的形象。基层派出所工作是公安工作中最基础的工作，他的好坏直接影响到其他公安工作的开展。应当充分重视基层派出所工作，在认真研究的基础上，建立出符合时代要求和我国实际的派出所管理模式。只要有利于管理和防范，有利于调动民警的积极性，有利于密切警民关系，有利于改善公安形象，有利于赢得群众信任，都可以对现有的管理模式、工作方法、人员部署等方面进行改革和调整，将工作的立足点和着眼点逐步落在基层派出所，建立有中国特色的派出所管理模式，实现中国社会的长治久安，为我国的市场经济建设作出贡献。

注 释

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[4][5]孙茂勤、高光斗.紧急警务指挥理论和实践.北京：群众出版社，2004：

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高等专科学校学报,2002(6):11

[16]吴学燕.警察与社会工作相关性之探讨.云南公安高等专科学校学报，2004

（2）：4

致 谢

感谢导师王冰老师在我学习与写作论文期间，对我在学术上的悉心指导与帮助，以及对拟定论文提出的宝贵意见。

感谢公共管理学院的王老师、邓老师等对我在学习期间的帮助和关心。 感谢院领导对我的关怀与教导。

感谢所有指导与帮助过我的老师

我将不断努力，无论遇到什么困难与障碍，以报答学校对我的教育和培养。

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